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中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金按照其來源渠道大致可分為三類：一是中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由財(cái)政部會(huì)同相關(guān)中央部門共同參與分配管理；二是中央部門專項(xiàng)資金，即財(cái)政部撥付給中央部門含有專項(xiàng)用途的預(yù)算資金；三是財(cái)政部為一些擁有一定預(yù)算分配權(quán)的中央部門撥付的專項(xiàng)資金，由后者進(jìn)行二次分配。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金一般采用因素法進(jìn)行分配，地方財(cái)政部門再根據(jù)資金使用方向安排到項(xiàng)目。中央部門專項(xiàng)資金是財(cái)政部根據(jù)中央部門申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算設(shè)立并分配到各中央部門。隨著2015年修訂的預(yù)算法首次將預(yù)算績(jī)效管理以法律形式確立，我國(guó)逐步推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理。2017年，黨的十九大報(bào)告提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金承擔(dān)著帶動(dòng)性和引領(lǐng)性作用，深入開展中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是當(dāng)前全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的迫切需求、依法履行審計(jì)監(jiān)督的應(yīng)有之義、推動(dòng)審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)雖未對(duì)中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行過專門的績(jī)效審計(jì)，但是在中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)、部長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等項(xiàng)目中均涉及績(jī)效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容。尤其是在中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中加大了中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的力度，在審計(jì)工作方案中要求從資金的分配、管理、使用等方面發(fā)現(xiàn)資金使用績(jī)效方面的問題，同時(shí)把中央部門專項(xiàng)資金的預(yù)算績(jī)效管理作為審計(jì)的重要內(nèi)容。

對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)是此前績(jī)效審計(jì)工作的重點(diǎn)，近年來又增加了公平性和環(huán)境性兩個(gè)影響指標(biāo)，使績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容更加完善，更符合社會(huì)發(fā)展的需求。由于我國(guó)財(cái)政績(jī)效預(yù)算和績(jī)效考核工作發(fā)展相對(duì)滯后，績(jī)效審計(jì)起步較晚，中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)主要以合法合規(guī)性審計(jì)為主，存在審計(jì)內(nèi)容深度不夠、尚未形成統(tǒng)一的通用評(píng)價(jià)體系、審計(jì)人員能力不足等問題。

（一）基礎(chǔ)性研究有待深化，審計(jì)內(nèi)容的全面性、深入性不夠

目前在中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，對(duì)專項(xiàng)資金涉及的政策目標(biāo)和業(yè)務(wù)范圍的相關(guān)內(nèi)容研究不夠深入，設(shè)定的審計(jì)目標(biāo)尚未全過程體現(xiàn)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容。實(shí)施審計(jì)時(shí)，審計(jì)內(nèi)容多是對(duì)資金管理、使用的合法合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性開展審計(jì)，對(duì)于效率性、效果性的審計(jì)內(nèi)容涉及較少。審計(jì)實(shí)踐中，除在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中涉及對(duì)部分環(huán)境性的分析評(píng)價(jià)，絕大部分專項(xiàng)資金的審計(jì)內(nèi)容仍是主要反映資金撥付、使用不及時(shí)和損失浪費(fèi)等問題，對(duì)于專項(xiàng)資金設(shè)立的科學(xué)性、專項(xiàng)資金的使用效果等方面關(guān)注較少。

（二）規(guī)范性研究有待強(qiáng)化，對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用不夠

中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)尚未制定相應(yīng)的審計(jì)準(zhǔn)則和實(shí)施指南，也沒有系統(tǒng)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，目前中央部門自身的績(jī)效管理工作相對(duì)薄弱，設(shè)置的項(xiàng)目本身基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量差，定性指標(biāo)多，實(shí)際成效難以衡量，加大了績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的難度，而且現(xiàn)實(shí)中很多項(xiàng)目目標(biāo)無法準(zhǔn)確衡量，如對(duì)于中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中經(jīng)常出現(xiàn)的“社會(huì)滿意度”指標(biāo)，就難以形成科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

另外，對(duì)績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)主要問題的整改簡(jiǎn)單化、形式化，沒有與項(xiàng)目設(shè)置、預(yù)算分配和績(jī)效考核等掛鉤，無法對(duì)以后的預(yù)算分配產(chǎn)生影響，未能對(duì)優(yōu)化配置財(cái)政專項(xiàng)資金起到實(shí)質(zhì)性作用。

（三）組織方式有待優(yōu)化，審計(jì)人員的能力不足

一方面，中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)依托于中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等項(xiàng)目，實(shí)施審計(jì)的主體是審計(jì)署派出審計(jì)局，而專項(xiàng)資金的分配、管理和使用貫穿中央與地方，單從中央部門本級(jí)入手很難發(fā)現(xiàn)問題的全貌，需要審計(jì)署相關(guān)業(yè)務(wù)司局、駐地方特派員辦事處和派出審計(jì)局之間形成合力。

另一方面，中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)涉及范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)要求比較高。在審計(jì)實(shí)踐中，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員對(duì)于預(yù)算、財(cái)務(wù)核算等方面業(yè)務(wù)比較熟悉，但對(duì)于部門專業(yè)知識(shí)的了解程度與績(jī)效審計(jì)工作的實(shí)際要求還存在較大差距，特別是對(duì)資金使用末端存在的相關(guān)問題和情況缺乏全面了解和把握，上下溝通、上下聯(lián)動(dòng)的審計(jì)機(jī)制尚未形成，給績(jī)效審計(jì)工作帶來挑戰(zhàn)。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)性研究

推動(dòng)和完善中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作，應(yīng)樹立大局觀和整體觀，將中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)貫穿政策和項(xiàng)目實(shí)施的事前、事中和事后，實(shí)現(xiàn)全過程審計(jì)，并不斷加大審計(jì)研究力度，為產(chǎn)出高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告奠定基礎(chǔ)。

在審前調(diào)查上下功夫。派出審計(jì)局在開展中央部門審計(jì)項(xiàng)目之前，要對(duì)所駐在部門的政策和項(xiàng)目進(jìn)行逐一梳理，搜集資料形成資料庫(kù)，進(jìn)行專項(xiàng)研究，為下一步審計(jì)做好知識(shí)儲(chǔ)備。尤其是要以財(cái)政資金使用為主線，以政策和項(xiàng)目為抓手，研究政策設(shè)立的歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀和改革方向，以及專項(xiàng)資金涉及業(yè)務(wù)工作的主要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上分析財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立的合法性、科學(xué)性和政策匹配性，為形成較為科學(xué)合理的審計(jì)方案做充分準(zhǔn)備，為作出客觀公正的審計(jì)評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

在政策建議上下功夫。在績(jī)效審計(jì)過程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面的問題要分析原因，既要找出“為什么”，還要指出“怎么辦”。如某中央部門審計(jì)組在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某專項(xiàng)資金撥付地方后，各地普遍存在資金閑置的問題，即使資金撥付了，建造的設(shè)施也是“曬太陽”工程，地方反映的問題停留在資金閑置、使用效益不高等層面，且難以進(jìn)行整改。經(jīng)深入挖掘分析原因，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)該專項(xiàng)資金的設(shè)立初衷已不符合當(dāng)前的實(shí)際情況，相關(guān)部門卻沒有及時(shí)整合資金，導(dǎo)致資金使用效果不佳，因此，審計(jì)組提出該中央部門需進(jìn)一步研究相關(guān)政策，加大該專項(xiàng)資金的整合力度，并督促其進(jìn)行整改。根據(jù)審計(jì)建議，相關(guān)部門對(duì)該專項(xiàng)資金進(jìn)行了整合，有效提高了資金使用績(jī)效。

（二）進(jìn)一步加快中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的規(guī)范化步伐

在評(píng)價(jià)指標(biāo)上下功夫。國(guó)家層面應(yīng)制定績(jī)效審計(jì)相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則和實(shí)施指南，明確財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的實(shí)施流程、質(zhì)量控制和具體要求等內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際構(gòu)建中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。鑒于不同行業(yè)部門、不同地區(qū)、不同時(shí)期的評(píng)價(jià)重點(diǎn)不盡相同，可以根據(jù)每個(gè)被審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，結(jié)合審計(jì)目標(biāo)，在通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中選取不同方面的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并增加個(gè)性化指標(biāo)，構(gòu)建與各中央部門相契合的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性等五個(gè)方面。需分層次、分類別設(shè)定指標(biāo)，如分為中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央部門專項(xiàng)資金兩個(gè)類別，每個(gè)類別中再按照一定層次制定指標(biāo)；需按照重要性原則和相關(guān)性原則，對(duì)重要指標(biāo)設(shè)置較高權(quán)重，對(duì)相對(duì)不重要的指標(biāo)設(shè)置較低權(quán)重，并減少不重要的相關(guān)指標(biāo)，避免設(shè)置過多的指標(biāo)導(dǎo)致審計(jì)效率降低；需定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相互補(bǔ)充，尤其是定性指標(biāo)要有可操作性，避免出現(xiàn)無法衡量或者是主觀性較強(qiáng)的定性指標(biāo)。

在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用上下功夫。中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)有利于對(duì)公共資源和公共服務(wù)的有效利用進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的制約。因此，要規(guī)范審計(jì)結(jié)果公告制度，推動(dòng)審計(jì)結(jié)果公開透明，確保專項(xiàng)資金分配的公平性，推動(dòng)資金使用更具效益性。同時(shí)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，將審計(jì)結(jié)果與預(yù)算安排和績(jī)效考核掛鉤，對(duì)于不重視整改、屢查屢犯、整改不到位的，要按規(guī)定問責(zé)。通過對(duì)審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用，進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)置和配置財(cái)政專項(xiàng)資金，規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金使用，提高政府治理能力。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)中央部門財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的能力建設(shè)

在橫向和縱向聯(lián)動(dòng)上下功夫。部分中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金由多個(gè)部門共同參與分配管理，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)需要加強(qiáng)各中央部門審計(jì)組之間的橫向聯(lián)動(dòng)，如山水林田湖草沙專項(xiàng)資金涉及自然資源部、國(guó)家林草局和生態(tài)環(huán)境部等主管部門，地下水的監(jiān)督管理和資金使用涉及自然資源部和水利部等主管部門，在審計(jì)過程中需形成合力，橫向?qū)Ρ龋w分析，避免以偏概全。由于中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金鏈條長(zhǎng)，從中央分配到市縣，涉及地域廣，涉及面寬，需要加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，建立審計(jì)署業(yè)務(wù)司、中央部門審計(jì)組與地方審計(jì)組上下聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制，對(duì)于地方反映的典型性、普遍性問題，中央部門審計(jì)組要及時(shí)對(duì)該類問題發(fā)生的深層次原因進(jìn)行研究分析，提出建設(shè)性的政策建議。中央部門審計(jì)組也要將發(fā)現(xiàn)的頂層設(shè)計(jì)方面的問題線索及時(shí)反饋給地方審計(jì)組，以便更精準(zhǔn)地反映問題，提高審計(jì)效率。

在審計(jì)人員能力培養(yǎng)上下功夫。要提升審計(jì)人員的數(shù)據(jù)分析能力，在審計(jì)中充分利用中央部門專項(xiàng)資金數(shù)據(jù)庫(kù)以及相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過相關(guān)技術(shù)方法，對(duì)大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和比較，提高審計(jì)的效率性和效果性。如在對(duì)某專項(xiàng)資金的使用效果進(jìn)行審計(jì)時(shí)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田圖斑數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀圖斑數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加比對(duì)分析，并經(jīng)進(jìn)一步核查分析，發(fā)現(xiàn)部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改變了用途，造成投入的專項(xiàng)資金浪費(fèi)等問題。同時(shí)，要通過內(nèi)外結(jié)合的方式提升審計(jì)人員的綜合能力，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員專業(yè)能力的培養(yǎng)，并適當(dāng)借助外部專業(yè)力量，通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的外部專家，對(duì)專業(yè)問題進(jìn)行輔助咨詢和判斷，或者收集相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威數(shù)據(jù)資源，助力提高審計(jì)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。（作者單位系審計(jì)署資源環(huán)境審計(jì)局）