| 張濤 2008年10月28日，備受關(guān)注的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》正式出臺。這是我國第一部關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)管理的法律，它的公布施行對于堅持我國的基本經(jīng)濟制度，維護國有資產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟具有重要意義。雖然該法仍存在一些不完備和爭議之處，但對于做好今后一個時期的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作具有重要的指導作用。下面，筆者就結(jié)合《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，對企業(yè)國有資產(chǎn)管理工作的發(fā)展趨勢做四個方面的初步探討。 一、國資部門將更加側(cè)重履行出資人職責，而國資監(jiān)管職能仍應主要由國資委承擔
1.履行好出資人職責將成為國資部門的工作重心。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第十二條規(guī)定："國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)是代表國務院履行出資人職責、負責監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設機構(gòu)"，并對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的職責和要求做了較大篇幅的描述?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》則對于"監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)"的責任主體未予以明確。該法在關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、責任追究等方面做出了明確規(guī)定，但并未提及監(jiān)管和查處主體。在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理方面也未提及責任主體，只是在第九條規(guī)定"國家建立健全國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度"，與《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的闡述大相徑庭。由此可見，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》更加強調(diào)了國資部門的出資人職能，也就是其第十二條第一款所規(guī)定的"代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利"，這將成為今后中央及地方國資部門的工作重心。
2.把握好對企業(yè)重大決策的管理。出資人的工作可以概括為管人-選用和考核干部，管資產(chǎn)-國有資本經(jīng)營預算，管事-對企業(yè)重大事項的把關(guān)。其中，管人與管資產(chǎn)的職責界限比較清楚，而對于企業(yè)重大決策的管理邊界則易產(chǎn)生分歧和爭議，主要是何謂"重大"暫沒有明確的標準。從《企業(yè)國有資產(chǎn)法》看，其第三十一條規(guī)定"國有獨資企業(yè)、國有獨資公司合并、分立，增加或者減少注冊資本，發(fā)行債券，分配利潤，以及解散、申請破產(chǎn)，由履行出資人職責的機構(gòu)決定"，這在一定程度上界定了"重大決策"的核心范疇。從目前的國資管理工作實踐來看，為加強對企業(yè)經(jīng)營和財務風險的防控，企業(yè)一定數(shù)額以上的投資、擔保和借款等事項需經(jīng)過國資部門備案或核準，這也可以界定為"重大決策"。但是從地方的實際操作情況來看，備案和核準工作防控風險的成效并不特別明顯，國資部門的把關(guān)盡職甚至被個別人指責為管得過多。因此，筆者認為國資部門對企業(yè)重大決策的把握應以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三十一條所規(guī)定的事項為核心，其它需要備案與核準的重大事項應通過公司章程來準確界定，而且應作為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范和責任追究工作未落實情況下的一種權(quán)宜之計。
3.企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能仍應主要由國資部門承擔?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》自1993年列入立法規(guī)劃以來，一直面臨很多爭議與分歧，有一種觀點就是國資委不能既做出資人又當監(jiān)管者。筆者認為這種爭論目前只能停留在理論層面，從實際操作看，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的主要職責仍只能由國資部門承擔。首先，履行出資人職責與實施國有資產(chǎn)監(jiān)督管理互相交織，難以分割。例如：國有資本經(jīng)營預算與基礎(chǔ)管理、參與重大決策與風險防控、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管、企業(yè)領(lǐng)導人員管理與責任追究等等，這些工作是相輔相成或者融為一體的。其次，從中央和地方國資部門組建以來的實踐看，在完善國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易、防范重大風險、查處違規(guī)違紀案件等方面做了大量工作，已經(jīng)形成了一套較為成熟有效的監(jiān)管工作體系。最后，再設置一個獨立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門成本過高，且很難形成系統(tǒng)有效的監(jiān)督，勢必造成監(jiān)管擴權(quán)和推諉扯皮問題。這種做法不符合國家機構(gòu)改革的方向，是對原來國有資產(chǎn)多頭管理狀況的一種回歸。國資部門要理直氣壯、毫不動搖的做好各項國資監(jiān)管工作并不斷加以改進完善，努力做到高效監(jiān)管、科學監(jiān)管。同時，國資部門應積極主動的接受外部監(jiān)督，按《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，定期向人大和政府匯報工作，及時向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，暢通社會公眾監(jiān)督渠道。 二、國有企業(yè)干部管理體制改革的方向是以資產(chǎn)關(guān)系為紐帶，建立起規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)
1.企業(yè)干部管理體制的問題。盡管管人、管事、管資產(chǎn)的國資監(jiān)管體系從2003年就開始構(gòu)建，但是以資產(chǎn)關(guān)系為紐帶的企業(yè)干部管理體制有待進一步完善。特別是在地方，這一問題尤為突出，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是監(jiān)管企業(yè)本身的干部管理與資產(chǎn)關(guān)系不一致，一些集團重要子企業(yè)的干部由國資委直接管理。以南京市為例，市國資委對７家二級甚至三級出資企業(yè)干部實施管理。二是國資部門作為出資人應享有的干部管理權(quán)限沒有落實，很多重要企業(yè)、重要崗位的干部管理仍以組織部門為主。例如，某市國資委監(jiān)管的國有及控股企業(yè)的正職領(lǐng)導（黨委書記、董事長、總經(jīng)理和監(jiān)事會主席）均由市委組織部直管，市委、市政府負責任命。這種不順暢的干部管理體制存在較濃的行政色彩，直接制約了國企干部隊伍整體素質(zhì)和水平的提升，一些重大重組措施和監(jiān)管制度在執(zhí)行中受到較大影響，對企業(yè)重大事項的監(jiān)管和責任追究工作難以展開和深入。它已不能滿足國有企業(yè)集聚優(yōu)秀人才的迫切要求，不能適應國有企業(yè)股權(quán)多元化的發(fā)展趨勢，不符合發(fā)展壯大國有經(jīng)濟的客觀需要。
2.建立以資產(chǎn)關(guān)系為紐帶的企業(yè)干部管理體制。2005年新修訂的《公司法》從維護股東權(quán)益和規(guī)范企業(yè)運作出發(fā)，對企業(yè)的股東會、董事會、經(jīng)營層和監(jiān)事會建設做了規(guī)范性的描述，構(gòu)建了一個權(quán)責分明、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》依據(jù)《公司法》所確定的原則，針對國有獨資和控參股等不同類型的企業(yè)，明確了選擇與考核國家出資企業(yè)管理者的工作辦法與要求。這也體現(xiàn)了國有企業(yè)干部管理的改革方向，即建立以資產(chǎn)關(guān)系為紐帶的企業(yè)干部管理體制。而建立這種新型的企業(yè)干部管理體制不是說干部管理權(quán)限由一個部門轉(zhuǎn)移到另一個部門，而是要逐層落實出資人或股東的干部管理職能，同時按《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定賦予并明確企業(yè)股東會、董事會、經(jīng)營層和監(jiān)事會的權(quán)利與責任。建立新型的企業(yè)干部管理體制還必須堅持黨管干部的原則，但是這種管理應更多的體現(xiàn)在制訂干部選用、管理的程序和辦法，把握干部選用的范圍、標準和要求，培養(yǎng)推薦后備干部和優(yōu)秀人才等方面。
3.國資部門應切實做好相關(guān)工作。加快國有企業(yè)干部管理體制改革不是國資部門自身所能決定的事情，但是國資部門應積極做好相關(guān)推進和準備工作以加速這一進程。一是積極推進股權(quán)多元化，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。隨著企業(yè)改制重組建立起多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，企業(yè)的干部管理關(guān)系應進行調(diào)整，使新公司建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。二是堅持推進外部董事和外派監(jiān)事工作。近年來，中央和一些地方國資委積極探索推進外部董事和外派監(jiān)事工作，對于提升企業(yè)決策水平、規(guī)范經(jīng)營行為等發(fā)揮了重要作用，應進一步展開和完善。三是轉(zhuǎn)換企業(yè)領(lǐng)導人員身份要分類處理，逐步過渡。阻礙企業(yè)干部管理體制改革的一個重要因素就是企業(yè)領(lǐng)導人員的身份轉(zhuǎn)化問題，尤其目前公務員退休待遇與企業(yè)養(yǎng)老金存在較大差距，企業(yè)領(lǐng)導人員無不希望保留行政級別和身份。處理這一問題，應按"老人老辦法、新人新辦法"的原則，對原來由行政機關(guān)轉(zhuǎn)任的企業(yè)主要負責人盡量按行政身份予以安置，其它行政機關(guān)轉(zhuǎn)任人員在退休待遇上可以適當予以補貼，而新任命和市場化選聘的企業(yè)領(lǐng)導均不應再擁有行政身份和待遇。四是積極推進企業(yè)經(jīng)營管理人員的市場化選聘工作。在這一方面，中央和部分發(fā)達省、市國資部門工作步伐較大，而其余多數(shù)地方進展較慢，遠不及黨政干部公開選任的改革力度。各地國資部門應進一步解放思想，積極爭取地方黨委和政府的支持，切實加大國有企業(yè)市場化選聘干部的改革力度。 三、責任追究工作將得到進一步加強，在國資監(jiān)管工作發(fā)揮起更加重要的作用
1.責任追究的重要性?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第八章用整整一個章節(jié)對履行出資人職責機構(gòu)的相關(guān)責任人員、國家出資企業(yè)領(lǐng)導人員侵犯國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)損失的責任追究問題做出了明確而嚴厲的規(guī)定。這體現(xiàn)了立法者對這一問題的高度重視。從實踐經(jīng)驗上看，責任追究問題能否得到落實的確極大影響著整個國資監(jiān)管工作的成效。在地方國資監(jiān)管工作中，企業(yè)在經(jīng)營決策和財務管理上存在嚴重違規(guī)行為并造成了經(jīng)濟損失，但往往難以追究個人責任。如果責任追究能真正落實，對責任人員的處分和處罰得到有效執(zhí)行，企業(yè)領(lǐng)導人員必然高度重視對外投資、擔保和借款等重大事項的風險分析和規(guī)范決策程序問題。因此，在國資部門對企業(yè)的監(jiān)管過程中，責任追究工作將擺在一個十分重要的位置。
2.如何落實責任追究工作。對于國資部門主管人員和工作人員的責任追究問題，有紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督，有黨紀政紀處分和法律制裁，本文不做討論。而對于國有企業(yè)領(lǐng)導人員的責任追究問題，則是一個具有探索性的工作，僅依靠《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第八章的規(guī)定遠遠不足。一是應制訂責任追究的實施細則，將《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定落實為具體的實施主體、界定標準、工作程序和查處辦法等。二是整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源。國資部門對企業(yè)有外派監(jiān)事會、外派董事、外派財務總監(jiān)，內(nèi)部設有紀檢監(jiān)察、企業(yè)領(lǐng)導人員管理和考核評價等廳局或處室，這些人員或部門都承擔著對企業(yè)和企業(yè)領(lǐng)導人員的監(jiān)督職能。應將這些資源進行有效整合，理清程序，減少交叉，增強協(xié)同，形成合力。既將責任追究工作落到實處，又避免對企業(yè)產(chǎn)生過多干預和影響。另外要考慮的是，對企業(yè)領(lǐng)導人員的責任追究和查處權(quán)限與干部管理體制相對應，企業(yè)干部管理體制不順也會直接影響到責任追究工作的落實。 四、履行出資人職責的機構(gòu)將由相對分散到逐步集中
1.各部門分散履行出資人職責的現(xiàn)狀和弊端分析。目前，無論是中央還是地方，履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)并不是國資委一家。在中央，有財政部等部委在履行出資人職責，地方的情況也是如此且彼此差異較大，例如，據(jù)資料顯示，某市港口、高速公路、文化等領(lǐng)域的國有企業(yè)仍由行業(yè)主管部門管理，約占地方國有資產(chǎn)總量的三分之一。而南京市國資部門管理的覆蓋面要更寬一些，其他行業(yè)主管部門管理的企業(yè)資產(chǎn)總額僅占市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總量的10%。這種國有資產(chǎn)分散管理的狀況有其歷史原因和現(xiàn)實需要，但存在較大的弊端。一是不符合政企分開的改革方向。主管部門既負責行業(yè)管理又負責企業(yè)管理，這是組建國資部門之前就已經(jīng)被否定的做法。二是增加了管理成本。國資監(jiān)管工作是一個系統(tǒng)工程，目前國資部門已經(jīng)形成了較為成熟的工作體系和做法。主管部門要切實履行好出資人職責，必須配置專業(yè)的機構(gòu)和人員，建立規(guī)范的監(jiān)管制度和工作程序，這無疑增加了行政成本。如果僅是由某個處室和個別人員實行簡單的兼職管理，效果就會大打折扣，甚至流于形式，大大增加了國有資產(chǎn)流失的風險。另外，這種多頭管理的狀況也增加了各項國有資產(chǎn)管理制度的執(zhí)行成本和協(xié)調(diào)難度。三是從地方國有企業(yè)的實際狀況來看，無論從單體規(guī)模、資產(chǎn)總量，還是從分布領(lǐng)域上看，都沒有必要實施多頭管理。
2. 法律規(guī)定和今后發(fā)展趨勢?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》的立法者對這種分散管理的情況采取了較為客觀的態(tài)度，一方面該法第十一條第二款對現(xiàn)狀予以承認，"國務院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責"，不糾纏于當前的矛盾和爭論之中。另一方面，明確了國資部門在履行出資人職責方面居主導地位，其第十一條第一款規(guī)定"國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責"。綜上所述，筆者認為現(xiàn)存的國有資產(chǎn)分散管理狀況只能是一種過渡，隨著國家行政管理體制改革和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，國資管理體制改革深層次的矛盾和問題將逐步得以化解，履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)必將趨于集中。對于央企而言，將統(tǒng)一由國務院國資委履行出資人職責，但考慮到金融企業(yè)資產(chǎn)數(shù)額龐大且相對專業(yè)，可以由其它專門機構(gòu)統(tǒng)一履行金融領(lǐng)域國有資產(chǎn)出資人職責。在省、市層面，應集中由當?shù)貒Y委履行出資人職責，對于在文、教、衛(wèi)領(lǐng)域的經(jīng)營性企業(yè)等則可以按照責權(quán)明晰的原則酌情實施委托管理。國資部門應未雨綢繆，盡可能將行業(yè)主管部門所屬企業(yè)納入國資管理工作的整體考慮，積極主動的幫助相關(guān)部門履行好出資人職責，熟悉和掌握相關(guān)企業(yè)情況。
(作者單位：南京市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會辦公室）
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