自2007年7月1日《農民專業(yè)合作社法》實施以來，我國農民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，截至2009年底，全國依法在工商行政管理部門登記的農民專業(yè)合作社達24.64萬家，比上年增長一倍多；實有入社農戶約2100萬戶，占全國農戶總數的8.2％，入社農戶數量也比上年翻了一番。農民專業(yè)合作社在促進農業(yè)增效、農民增收方面做出了卓有成效的探索，但其發(fā)展中金融支持乏力，已成為影響農民專業(yè)合作社發(fā)展的重要問題之一，必須切實加以解決。美國、日本、印度等國的經驗值得借鑒。
國外金融支持農民專業(yè)合作社的基本經驗
（一）專門金融機構支持與眾多金融機構共同支持并存 ??美國農業(yè)合作社除與其它企業(yè)一樣可以獲得商業(yè)金融機構的貸款外，還可以獲得多個專門機構的貸款，如農村電話合作社可以根據1936年《農村電氣化局法》和1949年的修正案，取得農村電氣化局的貸款；從事大宗農產品和牲畜生產經營的農業(yè)合作社可以從聯邦中間信貸銀行獲得貸款。但美國農業(yè)合作社的主要貸款來源于合作社銀行，依據美國1933年《農業(yè)信貸法》，除設有中央合作社銀行外，還在全國12個農業(yè)信貸區(qū)分別設立一個合作社銀行。這13家銀行以全國約6000家農村合作社為貸款對象，是合作社資金的主要提供者。 ??印度的農業(yè)合作社可以獲得政策性銀行、商業(yè)性銀行、合作銀行等多種金融機構的貸款，邦合作銀行或區(qū)域中心合作社銀行是專門為合作社提供貸款的金融機構。 ??法國和德國建立政策性金融和商業(yè)性金融的分工協作機制。在市場分工上，政策性金融側重于支持投資回收期長、風險較大的農業(yè)經營性項目；商業(yè)性金融側重于支持商業(yè)可持續(xù)的農業(yè)經營性項目。在運作機制上，兩國政策性金融業(yè)務都實行商業(yè)化運作，所有商業(yè)銀行都可以按照商業(yè)可持續(xù)原則自主開展農村金融業(yè)務。 ??（二）生產合作社與信用合作社融為一體 ??日本農協是按照農民自愿的原則登記成立的，是集生產、供銷、融資為一體的合作經濟組織。由三個層級構成，最基層是農業(yè)協同組合，由市町村的農民、其他居民和團體入股組成，它可以為農戶辦理存款、貸款和結算性貸款業(yè)務。日本農協組織參加率極高，幾乎所有的農戶都加入了農協。中間層是信用農業(yè)協同組合聯合會，簡稱信農聯，為都道府縣一級，由基層農協入股組成，吸收基層農協的剩余資金，通過存貸來調節(jié)各基層農協之間的資金余缺。最高層是農林中央金庫，由農信聯入股參加，它在全國范圍內對系統(tǒng)內資金進行融通、調劑、清算，并且是農協組織與其它金融機構資金融通的渠道。這三級機構之間不存在行政隸屬關系，各自獨立核算，自主經營、自負盈虧，但是上級組織對下級組織負有管理和服務的責任。 ??（三）國家法律規(guī)范 ??1971年美國《農業(yè)信貸法》對向合作社銀行借款的合作社資格作了嚴格的規(guī)定：只有真正的農業(yè)合作社才有資格向合作社銀行申請貸款。所謂真正的農業(yè)合作社，是指合作社80%以上的投票權掌握在農業(yè)生產者或合作社聯盟手中，且至少有50%的業(yè)務是在其社員之間進行。對于某些農村公用事業(yè)以及農場供應合作社，選舉控制權至少為60%。1980年《農業(yè)信貸法》修正案還要求合作社銀行為農產品出口提供金融服務。 ??日本《農業(yè)協同組織法》、《農林中央金庫法》等法律規(guī)范詳細規(guī)定了農協的經營范圍、監(jiān)管事項和權限等，為農協金融的穩(wěn)健運營提供了法律保障。 ??印度國會1981年通過了《國家農業(yè)和農村發(fā)展銀行法》，規(guī)定國家農業(yè)和農村發(fā)展銀行間接地為合作社提供融資業(yè)務，即國家農業(yè)和農村發(fā)展銀行為邦合作銀行或區(qū)域中心合作社銀行的貸款提供融資，而邦合作銀行或區(qū)域中心合作社銀行為初級紡織合作社和地區(qū)紡織合作社融資，為高級合作社對肥料的購買、儲存和批發(fā)性分銷提供融資，為產業(yè)合作社、森林勞動合作社提供融資。 ??（四）政府財政、稅收和金融政策支持 ??美國的農業(yè)合作社成員主要是農場主，合作社的實力大都較強，通過抵押擔保獲得合作社銀行貸款一般不成問題，不過美國政府對農業(yè)合作社仍提供了一些支持。如美國政府通過農村合作社發(fā)展贈款計劃資助建立了農村合作社發(fā)展中心，向農民提供合作社培訓服務；幫助成立初期的合作社制定經營計劃、申請貸款、聘請經理等，直到合作社正式運營，以吸引更多的外部資金。 ??為了支持農協金融的發(fā)展，日本政府在財力和政策優(yōu)惠等方面都給予了大力的支持。如在農林中央金庫成立初期，政府投入了大量資金；基層農協的存款利率可以高于普通銀行利率，以幫助它吸收儲蓄；政府還為農協金融機構提供稅收優(yōu)惠、財政補貼等支持。 ??印度儲備銀行規(guī)定本國銀行對包括農業(yè)在內的優(yōu)先部門放款不得低于貸款凈額的40％，外商銀行則不得低于32％。印度儲備銀行把商業(yè)銀行向SHG的貸款歸為優(yōu)先部門貸款。商業(yè)銀行為了完成印度儲備銀行規(guī)定的向農村地區(qū)貸款的任務，或自己培養(yǎng)SHG并提供貸款，或直接向NGO和其他機構組建的SHG提供貸款。 ??為從資金上扶植農業(yè)合作社的發(fā)展，印度政府分別建立了全國農業(yè)信貸基金、全國合作社發(fā)展基金、全國倉儲設備發(fā)展基金等國家基金，幫助各個邦政府參股合作社，擴大農業(yè)合作社農產品儲備能力，促進農業(yè)合作社發(fā)展。 ??法德兩國建立了農業(yè)貸款貼息機制。政府制定貼息貸款預算，法國的貸款補貼發(fā)放由“農業(yè)與林業(yè)委員會”負責，德國則由政策性銀行負責；貸款品種覆蓋面較廣，主要包括青年農民貼息貸款、農業(yè)現代化特別貸款、養(yǎng)殖業(yè)特別貸款、特別作物栽培貸款、公用農業(yè)生產資料特別貸款、農業(yè)災害特別貸款等六類；實行差異化利率并保持較低的利率水平，總體上保持在2.5％左右，平均低于市場利率4個百分點左右；貼息期限較長，一般在九年左右，最長的達15年等。 ??法國在各種農業(yè)合作社創(chuàng)辦時，政府給予投資津貼，免去其應交的工商利潤稅、營業(yè)稅和地產稅；對于農業(yè)共同經濟組織給予財政補助、稅收回扣等援助；對于銷售組合，在創(chuàng)辦后三年內給予財政津貼，優(yōu)先提供資助。 ??（五）健全風險分散和補償機制 ??為維護金融秩序的穩(wěn)定，日本農協金融系統(tǒng)建立了完備的風險防范機制。一是存款保險制度。根據1973年《農林水產業(yè)生產合作社存款保險法》的規(guī)定，日本成立了農林水產業(yè)生產合作社存款保險機構，主要負責兩大業(yè)務：存款保險和資金援助。存款保險業(yè)務是指在農協金融系統(tǒng)出現經營問題、停止兌付存款時，由保險機構直接向儲戶支付保險金。資金援助是指存款保險機構為了維持農協的信用秩序，在必要的情況下，向農協提供資金援助。二是相互援助制度。農協必須將吸收存款的10%作為專項資金儲備，交由農林中央金庫管理和運用，當農協出現風險時，農林中央金庫可向農協提供援助性低息貸款。三是信用保證制度。它由政府、農協系統(tǒng)共同出資組建，主要對農協經營損失和債務進行補償。 ??印度銀行對SHG的金融支持方式是印度的一大特色。SHG(Self Help Group)最早由印度國家農業(yè)和農村發(fā)展銀行于1992年發(fā)起，它是由10－20個窮人組成的互助小組，成員有相似的社會和經濟背景，通過小組的形式可以互相幫助。SHG成立六個月后，符合條件就可以獲得銀行貸款，SHG再將貸款貸給成員。如果小組某成員不能歸還貸款，小組其他成員就有責任幫助還款，否則SHG就會對銀行違約，無法再從銀行貸款。 ??法德兩國著力從完善農業(yè)保險和社會保障方面分散農業(yè)專業(yè)合作社的經營風險。一是法德兩國的農業(yè)保險起步較早，他們把農業(yè)作為一個系統(tǒng)進行承保，范圍由種養(yǎng)業(yè)保險、財產保險等逐步擴大至人身保險，有效降低了農業(yè)生產經營風險和相應信貸風險。二是健全農村社會保障制度，確保農民在抵押財產甚至住房被處置后仍能維持基本生活。三是鼓勵農民專業(yè)合作社根據本社的會費額度和相應社員的誠信狀況以及生產情況，提供有償貸款擔保服務，但前提是貸款社員務必提供財產抵押，合作社只對抵押財產處置后還款不足部分承擔清償責任。四是鼓勵由各類農業(yè)協會、銀行業(yè)協會等出資組建擔保銀行。
完善金融支持農民專業(yè)合作社發(fā)展的建議
（一）完善法律建設 ??完善金融支持農民專業(yè)合作社的法律保障機制，主要是使《農民專業(yè)合作社法》與有關金融法規(guī)內容銜接，并加強監(jiān)督。具體可從以下幾個方面來考慮：一是修改《農民專業(yè)合作社法》、《農業(yè)法》等法律的相關章節(jié)、條款或制定相應的《細則》，明確農民專業(yè)合作社的主管部門，以加強和規(guī)范各級政府對農民專業(yè)合作社的指導和推動，避免政出多門；明確政策性金融支持農民專業(yè)合作社的具體內容、辦法等規(guī)定，調動農業(yè)發(fā)展銀行對支持農民專業(yè)合作社發(fā)展的積極性；進一步完善支持農民專業(yè)合作社及其所屬企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策的具體規(guī)定，促進農民專業(yè)合作社不斷增強自身實力。二是修改《商業(yè)銀行法》、《農村信用社管理規(guī)定》、《農村合作（村鎮(zhèn)、郵政儲蓄）銀行管理暫行規(guī)定》等金融法規(guī)，或制定相應的《細則》，明確各類金融機構在支持農民專業(yè)合作社中的地位、具體支持方式、權力、責任和義務等。三是完善有關金融監(jiān)管法規(guī)，明確銀監(jiān)會行使金融支持農民專業(yè)合作社及相關業(yè)務的監(jiān)管職責，并規(guī)定具體的監(jiān)管內容、方式，及授予必要的處罰權限等。 ??(二) 規(guī)范發(fā)展農民專業(yè)合作社 ??農民專業(yè)合作社努力實現規(guī)范運作、充滿活力，是取得金融支持的提前。因此，一要規(guī)范農民專業(yè)合作社的運作。農民專業(yè)合作社要嚴格按照《農民專業(yè)合作社法》、《合作社財務管理制度》制定合理的規(guī)章制度，進一步明確經營目標，明晰產權，規(guī)范自身經營行為和信用行為，提高其管理能力和財務運作能力，在此基礎上，主動了解銀行的信貸政策、金融服務品種等。二要以股份合作的方式增加農民專業(yè)合作社的資本積累?？蓢L試并推廣股份合作的方式吸收資金，壯大合作社實力、增強社員對合作社的責任心和歸屬感，也為農民專業(yè)合作社能贏得更多的金融、貿易、技術等服務提供基礎條件。三要努力實現規(guī)?；a業(yè)化經營。通過專業(yè)合作，促進土地流轉，實現規(guī)模經營；通過流通、銷售合作，突出“產供銷”一體化、“種養(yǎng)加”一條龍的發(fā)展模式，實現合作社——農戶——龍頭企業(yè)的利益共同體。四要強化管理層的經營能力。一方面著眼于對管理層的培訓教育，著力提高其經營管理能力；另一方面可在有條件的合作社實行董事會和經理層分工治理的模式，聘請職業(yè)經理人專門經營合作社，提高內部管理能力和效率。 ??(三)完善支農金融體系及服務功能 ??一要完善支農金融體系。農業(yè)發(fā)展銀行要在主要集鎮(zhèn)設立營業(yè)機構，對沒有營業(yè)機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要與當地農業(yè)銀行或農村信用社建立業(yè)務代理關系，延伸農業(yè)政策性銀行服務觸角。農業(yè)銀行要在主要集鎮(zhèn)設立營業(yè)網點，對沒有營業(yè)網點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可通過組織流動服務組、投放ATM、POS設備，發(fā)展網上銀行、電話銀行用戶等方式，擴大金融服務的覆蓋面。加大村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構的建設步伐，要進一步鼓勵各類金融機構以全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋為目標，發(fā)起設立新型農村金融機構。要積極探索深化資金互助社建設，一方面可考慮以專業(yè)合作社為基礎建立專門信貸服務機構，特許其在社員內組織存款、辦理貸款，開展特定的信貸服務，發(fā)展農民自己的NGO組織；另一方面，在村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司組建過程中，應考慮引入農民專業(yè)合作社為股東，通過產權紐帶建立新型農村金融機構與專業(yè)合作組織的緊密聯系，運用授信機制、信貸杠桿、差別利率等手段，對專業(yè)合作組織及其社員進行扶持。二要定位各類金融機構對支持農民專業(yè)合作社的職能、職責?？偟脑瓌t是在各類金融法規(guī)的指導下，建立涉農政策性金融與商業(yè)性金融分工合作機制、國家控股大型商業(yè)銀行與區(qū)域性地方商業(yè)銀行的支農社會責任機制、在我國經營的外資（國）銀行的城市業(yè)務與農村業(yè)務（或資金繳存）的協調機制，從而完善對農民專業(yè)合作社及農戶全方位的金融服務。三要創(chuàng)新金融產品和管理流程。支農金融機構要加強調查研究，了解農民專業(yè)合作社的金融需求規(guī)律，制定具有操作性的實施細則，建立專門的業(yè)務操作流程和信貸工作機制，進一步增強金融服務功能。在具體操作上，要以有效控制風險為前提，摸清專業(yè)合作社的生產、加工、儲藏、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)的綜合資金需求，進行整體授信，實施一次申請、集中授信、循環(huán)使用、余額控制的管理辦法加大金融支持力度。四要創(chuàng)新擔保方式。探索擴大農業(yè)產權質押范圍，積極擴展林業(yè)、果業(yè)等農業(yè)經營權和受益權的權利質押貸款；大力拓展農村資產擔保范圍，將農村地區(qū)的房產、農業(yè)動產、運輸工具等轉換為擔保資產，解決農村動產不能抵押的問題。五要規(guī)范對民間借貸的管理。在《放貸人條例》或《民間金融法》尚未頒發(fā)之前，金融監(jiān)管部門要從借貸形式、相關手續(xù)、契約要件、雙方的權利義務、融資使用范圍、利率水平、稅收征收、違約責任等方面加強管理，引導民間借貸活動規(guī)范運作，發(fā)揮對農民專業(yè)合作社和農戶資金支持的積極作用。 ??(四)創(chuàng)造良好的農村金融環(huán)境 ??一要加大財政支持力度。中央財政要逐年增加預算、安排專項扶持資金，省市縣級財政要切實安排預算、加強對農民專業(yè)合作社的支持，并在專項使用規(guī)則的指引下，對農民專業(yè)合作社的基礎設施建設、人員培訓、品牌打造及科技改造等方面進行重點支持。中央省市縣還應設立農民專業(yè)合作社發(fā)展專項基金或者擔?；?，并將支出列入中央及地方預算，加強對商業(yè)性金融支持農民專業(yè)合作社的風險保障。二要完善稅收政策優(yōu)惠。政府可根據農民專業(yè)合作社帶動農戶數量、對農戶收入的貢獻度等進行評估，決定對農民專業(yè)合作社及所屬企業(yè)實行減免稅政策及具體項目、幅度；對金融機構支持農民專業(yè)合作社和農戶用于農業(yè)生產經營的貸款適當減免營業(yè)稅，并進一步擴大稅收優(yōu)惠范圍。三要建立風險保障機制。進一步擴大政策性農業(yè)保險的試點范圍，并盡快實現政策性農業(yè)保險全覆蓋。政策性農業(yè)保險公司應開發(fā)一些適應成本高、風險大及農民個人無力全部承擔的保險產品，擴大對農民專業(yè)合作社、農戶生產經營的風險保障。商業(yè)性保險公司應積極發(fā)揮補充作用，開發(fā)適應市場需要、農民專業(yè)合作社和農民個人能夠支付、有一定盈利空間的保險產品，擴大農業(yè)保險的范圍。同時各級政府應出資設立風險補償基金或提供保費補貼，在增強農民投保的積極性的同時，引導商業(yè)性保險公司拓展涉農保險業(yè)務。四要建立多種形式的農村貸款擔保體系。借助農民專業(yè)合作社成員之間緊密的合作關系，引導農民專業(yè)合作社之間及農民之間建立多種形式的貸款擔保組織機構，以實現與銀行信貸的有效對接。同時，積極完善相應的中介服務體系，盡快建立農村產權登記、評估、抵押、流轉等中介服務機構、組織和流通市場，為實現農村產權的擔保、流轉和變現提供現實條件。五要整治農村信用環(huán)境。加大農村信用環(huán)境整治力度，積極支持金融機構依法收貸、打擊逃廢債行為，為金融機構加大力度支持農民專業(yè)合作社創(chuàng)造良好的外部條件。
（馮靜生 作者單位：農業(yè)銀行安徽省分行）
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