| 【安徽財會2005年10月期刊刊載，入編《預(yù)算外資金管理改革理論與實(shí)踐論文大典》2005年】 安徽省望江縣非稅收入管理局 潘承祥 繼續(xù)深化財政改革，加快建立公共財政體制，是貫徹落實(shí)十六大、十六屆三中、四中全會的精神和做好今后一個時期財政工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。在我國的財政體制改革過程中，深化預(yù)算管理制度改革是當(dāng)前改革的重中之重。黨的十六屆三中全會明確提出了“建立公共財政體制，實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的要求，2004年《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》進(jìn)一步指出：“要完善集中統(tǒng)一的公共財政體制，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范的部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財政資金，提高財政資金使用效益；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等ZF非稅收入。”非稅收入是財政收入的組成部分，是保障地方ZF正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要財力。規(guī)范非稅收入管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是深化財政改革，建立和完善公共財政體制，推進(jìn)依法行政，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的一個重要舉措。 長期以來，相對于稅收管理而言，我國非稅收入管理一直比較薄弱，尚未形成一套規(guī)范化的管理體制。按照建立健全公共財政管理制度的要求，改革現(xiàn)行非稅收入管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理，對于理順ZF收入分配秩序、增強(qiáng)ZF宏觀調(diào)控能力以及從源頭上預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)規(guī)范、透明、廉潔行政，具有十分重要的意義。 目前，我國ZF在稅收、財政預(yù)算內(nèi)收入管理方面已經(jīng)比較規(guī)范，但占地方財政比重相當(dāng)大的非稅收入管理還比較混亂。盡管實(shí)行了預(yù)算外資金管理改革，但多年來一些省份未納入管理的非稅收入還是占到了總非稅收入的60%-70%，使得財政對這方面資金的監(jiān)管十分困難，由于征收監(jiān)管混亂，各地尤其是一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，有很大部分的收費(fèi)事實(shí)上根本無法統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，也有許多不該收取的費(fèi)用仍然在收。 資料顯示，上世紀(jì)80年代以來，我國ZF非稅收入規(guī)模一直呈上升趨勢，一方面規(guī)模不斷擴(kuò)大，另一方面占財政收入的比重不斷攀升。2004年，我國ZF非稅收入突破了6000億元大關(guān)；其中地方ZF的非稅收入規(guī)模更是超常增長，占地方財政收入的比重迅速提高。在安徽省安慶市，非稅收入占財政收入比重連續(xù)多年都在50%以上；而該省直管縣――望江縣，非稅收入占財政收入比重高達(dá)55％。可見，非稅收入已經(jīng)成為ZF財政，特別是地方ZF財政的重要收入來源。 當(dāng)前財政改革的重點(diǎn)，是推進(jìn)預(yù)算編制改革，并以此為切入點(diǎn)，推進(jìn)國庫集中支付、ZF采購、零基預(yù)算、綜合預(yù)算和“收支兩條線”管理等各項(xiàng)改革，構(gòu)建與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政體制框架。非稅收入既是財政收入的重要來源，也是部門預(yù)算的重要組成部分。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的部門預(yù)算，就必須對非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征收，統(tǒng)一編制預(yù)算，統(tǒng)一安排支出。只有這樣，財政的職能才是完整的，ZF的宏觀調(diào)控能力才能得到增強(qiáng)，社會的再分配才能公平、公正，部門單位之間苦樂不均的現(xiàn)象才能緩解。如果不把非稅收入納入財政統(tǒng)一管理，部門預(yù)算改革就難以真正落實(shí)到位，綜合財政預(yù)算編制就名不符實(shí)，ZF采購和國庫集中支付也就不能落實(shí)到位，公共財政體制框架的建立就無從談起。因此，規(guī)范非稅收入管理，是實(shí)現(xiàn)公共財政體制的重要基礎(chǔ)，必須切實(shí)有效地著力推進(jìn)。 非稅收入是指除稅收收入以外的財政收入，是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織，依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和《非稅收入管理?xiàng)l例》的規(guī)定，履行管理職能、行使國有資產(chǎn)或者國有資源所有權(quán)、提供特定服務(wù)或者以ZF名義征收或者收取的稅收以外的財政性資金。從理論上講，一是按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，通過收費(fèi)形式將部分具有明確受益主體的公共服務(wù)成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負(fù)效應(yīng)的行為，通過懲罰性收費(fèi)和罰款等方式取得的收入；三是憑借國有資產(chǎn)（資源）所有權(quán)，通過資產(chǎn)（資源）收益的形式取得的收入。因此，從取得收入的依據(jù)上講，這部分資金的取得無不以國家的公共權(quán)利或所有者權(quán)力為依據(jù)，憑借這些權(quán)力取得的收入當(dāng)然屬于ZF的財政收入。 從世界各國的情況來看，幾乎所有發(fā)達(dá)國家都非常重視非稅收入管理，并建立了嚴(yán)格的法律制度規(guī)范，將其作為整個財政管理的重要組成部分。在發(fā)達(dá)國家，非稅收入也是一筆重要的財政來源。國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)資料顯示，發(fā)達(dá)國家（如美國、法國）的非稅收入，一般占財政收入的比重為20％左右。在加拿大，非稅收入占國家財政收入的16．8％，占地方財政收入的27．5％；在美國，州和地方ZF的財政收入20％以上來自非稅收入。我國的比重更高，我省及其所屬市縣的比重比其他的地方又更高些。 盡管各級財政部門在加強(qiáng)非稅收入管理方面作了大量工作，但由于種種原因，當(dāng)前在非稅收入管理方面仍然存在一些亟待解決的問題。 1、非稅收入總體規(guī)模偏大。從市場經(jīng)濟(jì)國家情況來看，ZF履行職能所需要的資金大部分依靠稅收渠道籌集，非稅收入只是稅收收入的補(bǔ)充形式。與大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家中央（聯(lián)邦）非稅收入、?。ㄖ荩┓嵌愂杖胝急炯壺斦杖?0%以下和10-20%相比，我國中央非稅收入、地方非稅收入約占本級財政收入15%和45%的比例明顯偏高，一些地方非稅收入甚至超過稅收收入，非稅收入總體規(guī)模偏大。 2、非稅收入管理政出多門。非稅收入管理問題，歸根結(jié)底是個財政分配問題。因此，大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家均由財政部門集中管理非稅收入。我國非稅收入管理相對分散，這不僅影響財政職能的發(fā)揮，而且不利于提高行政效率。例如，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分別由中央和省兩級財政、價格部門牽頭審批，這種將同一行政審批事項(xiàng)拆分為兩個部分的做法，造成部門之間相互扯皮和推諉。ZF性基金雖然按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)集中由國務(wù)院或財政部審批，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，越權(quán)審批現(xiàn)象時有發(fā)生。國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等，有相當(dāng)一部分由其他部門為主負(fù)責(zé)管理。在財政部門內(nèi)部，由于缺乏非稅收入牽頭負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，容易形成管理脫節(jié)，降低了工作效率。 3、非稅收入未完全納入預(yù)算管理。目前，中央審批的收費(fèi)項(xiàng)目還有10%未納入預(yù)算管理。按照國家有關(guān)規(guī)定，土地出讓金收入應(yīng)當(dāng)全額繳入國庫，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，有相當(dāng)一部分未繳入國庫。其他按照規(guī)定應(yīng)納入財政預(yù)算管理的非稅收入，實(shí)際執(zhí)行情況也不理想。此外，即使一些已納入財政管理的非稅收入，也存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。這不僅造成ZF收入分散，不能全面客觀反映ZF收入全貌，而且容易滋生腐敗。 4、非稅收入管理法制建設(shè)滯后。我國在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》基本不涉及非稅收入管理內(nèi)容。一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，例如，湖南、河南、安徽、四川等等都頒發(fā)了《非稅收入管理?xiàng)l例》等，但是沒有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容。因此，造成各級財政部門在監(jiān)管非稅收入方面，缺乏必要的法律依據(jù)，難以做到依法管理，不利于嚴(yán)肅查處非稅收入管理過程中的各種違法違紀(jì)問題。 根據(jù)目前我國非稅收入的管理現(xiàn)狀，既要肯定非稅收入增長的合理性，正確估價其在財政經(jīng)濟(jì)中的重要作用，又要正視非稅收入管理存在的問題，準(zhǔn)確把握非稅收入的發(fā)展方向，逐步建立完整的ZF收入體系，促進(jìn)公共財政體制建設(shè)的良性發(fā)展。 因此，確定ZF非稅收入改革的方向和采取一系列行之有效的措施，推進(jìn)ZF非稅收入規(guī)范管理積極創(chuàng)新，按照公共財政體制建設(shè)的要求，打破原有預(yù)算外資金管理的“老框框”，明確ZF非稅收入范圍，深化ZF非稅收入收繳改革，強(qiáng)化ZF非稅收入預(yù)算管理，健全ZF非稅收入運(yùn)行機(jī)制，打造ZF非稅收入管理信息平臺，加快ZF非稅收入法規(guī)制度建設(shè)，初步建立起公共財政下的ZF非稅收入管理新體制，實(shí)現(xiàn)ZF非稅收入管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步，就顯得尤為重要了，刻不容緩。具體來講有四點(diǎn)。 （一）要確立非稅收入的新理念，加大政策研究和宣傳力度。目前，人們對非稅收入一般把它視為預(yù)算外資金，這主要是從財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外支出管理的角度提出來的，包括范圍較窄，不能涵蓋非稅收入的全部內(nèi)容，因而既不利于非稅收入的征收，也不利于加強(qiáng)非稅收入的管理。從管理形式上看，非稅收入既有納入財政預(yù)算內(nèi)管理的，也有實(shí)行預(yù)算外資金管理的；非稅收入既有收入上的強(qiáng)制性、無償性、分散性的特點(diǎn)，又有使用上的專用性，資源或資產(chǎn)的補(bǔ)償性特點(diǎn)，遠(yuǎn)不是單一的預(yù)算外資金概念所能涵蓋的，因而必須確立非稅收入管理的新理念，加強(qiáng)理論研究，加大宣傳力度。 （二）要成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非稅收入的征管工作。目前，我國稅收收入由國稅、地稅部門及財政的農(nóng)稅部門負(fù)責(zé)征管，而非稅收入由財政部門的基建、農(nóng)稅、工交、國資等有關(guān)業(yè)務(wù)部門（司/處/科/股）分散征收，有些是委托有關(guān)部門和單位代征，沒有一個規(guī)范、統(tǒng)一的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理『除少數(shù)已經(jīng)成立了非稅局的省份以外』。由于非稅收入多部門征管，征收措施和管理辦法不一，有些在執(zhí)行政策時畸輕畸重，從而導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境紊亂，不利于非稅收入的征管。為了堵塞漏洞，防止非稅收入流失，加強(qiáng)非稅收入的征管，我們認(rèn)為有必要從中央到地方成立專門的非稅收入征收管理局，明確征管權(quán)限，專司非稅收入征管,在組織上保證非稅收入的正常征管。非稅收入由專門的征收機(jī)構(gòu)集中收繳財政,有利于強(qiáng)化財政的組織收入、監(jiān)督、分配職能,有利于實(shí)施綜合財政預(yù)算和推行部門預(yù)算管理。通過成立專門機(jī)構(gòu),進(jìn)一步理順職責(zé)關(guān)系,實(shí)行集中征管,做到“統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一征收政策、統(tǒng)一征收票據(jù)、統(tǒng)一征管辦法”,從而強(qiáng)化非稅收入的管理職能。 （三）要利用財政改革創(chuàng)造的條件，繼續(xù)深化非稅收入征繳管理制度。要在認(rèn)真總結(jié)財政改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借推行部門預(yù)算和國庫集中支付改革，對非稅收入嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”的管理辦法，把單位有收入全部納入綜合財政預(yù)算管理，實(shí)施“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、ZF統(tǒng)籌”為核心的管理解決方案，核定單位收支，結(jié)余上繳財政即ZF統(tǒng)籌，提高ZF宏觀調(diào)控能力。 （四）要進(jìn)一步規(guī)范票據(jù)管理。要規(guī)范財政與地稅部門的票據(jù)管理辦法，統(tǒng)一票據(jù)發(fā)售渠道。企業(yè)單位和實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位使用稅務(wù)部門統(tǒng)一印制的發(fā)票，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位執(zhí)收執(zhí)罰的收入使用財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)，有利于防止執(zhí)收執(zhí)罰單位串用票據(jù)，截留坐支財政性資金的違紀(jì)行為。有的地方成立了票據(jù)監(jiān)管中心，竭力加強(qiáng)票據(jù)管理與監(jiān)督，就應(yīng)予以大力推廣。 （五）加大投入，為非稅收入管理改革提供技術(shù)支持。要充分利用“金財工程”網(wǎng)絡(luò)化來進(jìn)行非稅收入管理。抓緊設(shè)計(jì)，加快有關(guān)非稅收入管理的報表系統(tǒng)、基數(shù)數(shù)據(jù)庫以及檢索、查詢、分析等信息系統(tǒng)建設(shè)，同時選備必要的人員提前進(jìn)行培訓(xùn)，為技術(shù)支持提供人才保障。 總之，規(guī)范非稅收入管理，是深化財政改革，建立和完善公共財政體制框架的基礎(chǔ)。非稅收入的規(guī)范管理是一個新的課題，我們要站在公共財政體制的高度，認(rèn)真開展財政改革與管理的調(diào)查研究，積極探索加強(qiáng)非稅收入管理的新途徑，為強(qiáng)化財政職能，增強(qiáng)ZF宏觀調(diào)控能力，為振興中華經(jīng)濟(jì)的騰飛作出新的貢獻(xiàn)。 |
