關(guān)于水利規(guī)劃的思考
水利規(guī)劃是水利建設(shè)和發(fā)展十分重要的基礎(chǔ)工作和龍頭，是做好水利工作的重要保障和前提。治水是一個系統(tǒng)工程，要統(tǒng)一規(guī)劃，科學管理。通過規(guī)劃研究國民經(jīng)濟發(fā)展對水的需求，研究防洪布局與對策，研究水資源合理配置與保護的措施，研究需求與供給的結(jié)合點，合理、有效地進行防洪減災、水資源開發(fā)利用與保護等各項水利工作，為國家制定國民經(jīng)濟的總體布局和發(fā)展戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)，為水利建設(shè)和管理提供依據(jù)。筆者曾于1999年初在本刊發(fā)表了《加強新時期水利規(guī)劃工作》一文，經(jīng)過近幾年工作積累和思考，再次就水利規(guī)劃發(fā)表一些個人見解，旨在進一步加深認識，做好水利規(guī)劃工作。
一、水利規(guī)劃的基本任務
所謂水利規(guī)劃，就是為合理開發(fā)利用和保護水資源，防治水旱災害而制定的總體措施安排。水利規(guī)劃的基本任務是：根據(jù)國家的建設(shè)方針與發(fā)展目標和有關(guān)地區(qū)、部門對水利的要求，以及規(guī)劃范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展和自然條件、特點，進行合理的資源配置、工程布局和資金配置，提出一定時期內(nèi)開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水旱災害以及水土保持生態(tài)建設(shè)的基本方針、任務、對策、主要措施、實施建議和管理意見，作為指導水利工程設(shè)計、建設(shè)計劃安排，以及水資源管理和水工程運行管理等各項水事活動的基本依據(jù)。
具體地講就是通過水利規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的需求，確定水利發(fā)展的任務和重點；根據(jù)自然地理條件、水資源特點和問題，提出生產(chǎn)力布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的合理配置方案；根據(jù)水資源可持續(xù)利用和確保防洪安全的要求，確定水利發(fā)展的目標和方向、措施和對策；根據(jù)國家財力狀況和市場籌資能力，確定水利建設(shè)的規(guī)模和步驟。
二、水利規(guī)劃的地位和作用
1.水利規(guī)劃是國土整治規(guī)劃的重要組成部分
水利規(guī)劃中的水旱災害的防治、水資源開發(fā)利用以及水環(huán)境保護等問題，都與國土整治開發(fā)有密切關(guān)系。在我國，國土整治規(guī)劃包括國土區(qū)域整治規(guī)劃和國土專項規(guī)劃。國土專項規(guī)劃即國土整治開發(fā)中需要就某些方面進行專門研究的若干規(guī)劃，從國土整治規(guī)劃概念出發(fā)，大江大河流域規(guī)劃是其中的十分重要的專項性綜合規(guī)劃。既以國土區(qū)域整治規(guī)劃提出的任務要求為依據(jù)，又在一定程度上對國土區(qū)域整治規(guī)劃的具體安排起到約束作用，如擬定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方向，城鎮(zhèn)合理布局和一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排，都要充分考慮水資源條件和防洪要求等。
2.水利規(guī)劃是國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分
水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源。水是生命之源，是地球上一切生物賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國水資源短缺、水旱災害頻發(fā)，國民經(jīng)濟的各個部門都需要水利提供防洪、供水等安全保障，生態(tài)系統(tǒng)也需要水來維護。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，水已逐步從是農(nóng)業(yè)的命脈發(fā)展成為工業(yè)的命脈、城市的命脈和整個國民經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的命脈，深刻地影響著社會經(jīng)濟生活的各個方面，直接關(guān)系到國家經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
3.水利規(guī)劃是制定水利建設(shè)計劃的重要依據(jù)
從資源配置和資金配置出發(fā)制定的水利規(guī)劃，要根據(jù)水資源配置和防洪布局要求，結(jié)合國家經(jīng)濟社會遠景發(fā)展目標，制定工程建設(shè)布局方案和中長期建設(shè)計劃，并對近期可能實施的主要工程興建的可行性，包括工程在流域（區(qū)域）治理中的地位和作用、建設(shè)條件、大體規(guī)模、主要參數(shù)、基本運行方式和環(huán)境影響評價等進行初步論證，這樣，可使下一階段工作能重點深入研究遺留的某些專門性課題，進一步協(xié)調(diào)有關(guān)地區(qū)、部門的關(guān)系，分析論證建設(shè)項目在近期興建的迫切性與現(xiàn)實性，以更好地為工程決策提供依據(jù)。
4.水利規(guī)劃是水管理的重要基礎(chǔ)
新時期，對水利管理工作提出了更高要求，其核心是要依法行政和科學管理，其中一個最基本的條件和重要的依據(jù)就是水利規(guī)劃。水管理，譬如水資源管理包括水量分配、用水指標，水事管理包括糾紛處理、河道、水域管理，以及水工程運行管理等，常常涉及相關(guān)地區(qū)、部門的利益，關(guān)系上下游、左右岸的協(xié)調(diào)。水利規(guī)劃通過從全局和整體出發(fā)進行系統(tǒng)分析與統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠比較好地協(xié)調(diào)和處理各方面利益關(guān)系，提出限制與支持的領(lǐng)域和相關(guān)意見，同時還要對規(guī)劃實施的保障措施和管理進行規(guī)劃，提出明確的措施和規(guī)定，通過廣泛的協(xié)調(diào)達成比較一致的共識，并以某種形式予以確定，成為行使水管理的基礎(chǔ)。
5.水利規(guī)劃是宏觀調(diào)控的重要手段
政府通過制定規(guī)劃，在對資源和資金進行配置的過程中會充分體現(xiàn)政府的意志，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種矛盾，根據(jù)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展與國家安全的要求，提出相應的宏觀調(diào)控政策與措施，如在水資源綜合規(guī)劃中要提出江河污染物排放總量控制指標及水體納污能力、限制高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)，在防洪規(guī)劃中要明確防洪區(qū)劃分、提出不同區(qū)域的防洪標準等。通過政府的宏觀調(diào)控，從而達到優(yōu)化資源配置、提高利用效率、提升發(fā)展速度、保護生態(tài)環(huán)境、確保整體利益，促進人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標。
三、水利規(guī)劃的類型
水利規(guī)劃，從時間上分有中長期規(guī)劃、長遠規(guī)劃，從內(nèi)容上分有綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，從層次上分有全國、流域、區(qū)域規(guī)劃，從實施上分有指導性規(guī)劃、政府組織實施規(guī)劃等。新《水法》著重強調(diào)了三級（全國、流域、區(qū)域）兩類（綜合、專業(yè)）規(guī)劃。筆者從建立水利規(guī)劃體系的角度考慮，認為水利規(guī)劃第一層次可分三大類：一類是發(fā)展規(guī)劃，一類是資源配置規(guī)劃，一類是項目規(guī)劃。
發(fā)展規(guī)劃，突出水利的發(fā)展和建設(shè)，以資金配置和經(jīng)濟社會發(fā)展需求及財力可能為主導，強調(diào)一定時期內(nèi)，水利建設(shè)布局的合理性、重點工程及建設(shè)安排，以及投資安排等，具有明確的發(fā)展目標和建設(shè)任務。水利發(fā)展規(guī)劃包括宏觀戰(zhàn)略、長遠規(guī)劃、中長期規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。具體地說，水利發(fā)展十五規(guī)劃、西北地區(qū)水利發(fā)展規(guī)劃、塔里木河近期綜合治理規(guī)劃和流域近期防洪建設(shè)若干意見等都屬于發(fā)展規(guī)劃的范疇。
資源配置規(guī)劃，或者稱為基礎(chǔ)性規(guī)劃，突出流域水資源開發(fā)利用和洪水控制的總體目標，以進行資源配置和研究流域的特征及承載能力為主導，強調(diào)從全流域考慮，分析論證工程總體布局的合理性，確定重點和骨干工程開發(fā)建設(shè)順序等，具有明確的流域治理目標和開發(fā)方案。資源配置規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。資源配置規(guī)劃包括：流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、南水北調(diào)工程總體規(guī)劃等。
第二層次分為三級兩類規(guī)劃，即水利規(guī)劃分全國、流域、區(qū)域三級和綜合、專業(yè)兩類。也就是說，在發(fā)展規(guī)劃和資源配置規(guī)劃中均有三級兩類規(guī)劃。此外，專項規(guī)劃是對總體而言的，對于不同的總體其含義不一樣，對全國總體來說，水利規(guī)劃就是專項規(guī)劃，水利總體專項規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃有類似之處，不同之處在于這是針對專項問題和領(lǐng)域的研究，有時可以包括多個專業(yè)的規(guī)劃內(nèi)容。
四、水利規(guī)劃的編制與審批
1.編制水利規(guī)劃要有明確的指導思想
水利規(guī)劃不僅要適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求，而且還要使擬定的規(guī)劃方案為最優(yōu)。因此，必須遵循國家發(fā)展的建設(shè)目標、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略步驟和一系列方針政策，充分反映規(guī)劃范圍內(nèi)自然和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際；必須從實際出發(fā)，針對日益突出的水資源短缺和社會、環(huán)境等問題，特別強調(diào)從技術(shù)、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面進行綜合研究，正確處理以下7個方面關(guān)系：正確處理水利建設(shè)與國土整治全局的關(guān)系，使水利建設(shè)和各方面建設(shè)密切結(jié)合；正確處理各項規(guī)劃任務間的關(guān)系，既要突出重點，又要盡可能相互結(jié)合，統(tǒng)籌考慮各方面要求；正確處理流域內(nèi)上下游、左右岸及各地區(qū)、各部門的權(quán)益，協(xié)調(diào)它們之間的矛盾；正確處理需要與可能、近期與遠景的關(guān)系，在兼顧長遠發(fā)展的前提下，有重點地解決近期最迫切的問題，使規(guī)劃方案切實可行；正確處理干支流治理與面上治理的關(guān)系，主體工程與配套工程的關(guān)系，充分發(fā)揮工程的應有效果；正確處理各項措施之間的關(guān)系，使水利措施與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等非水利措施，工程措施與管理措施有機結(jié)合；正確處理江河治理與水資源利用及生態(tài)環(huán)境改善的關(guān)系，盡量避免或減少水利對環(huán)境的不利影響。
2.嚴格執(zhí)行基本程序
一部水利規(guī)劃的編制，一般是政府從管理的角度出發(fā)提出需求及其具體工作要求，并由政府作為其業(yè)主負責組織，采取指定或招投標等方式，通過政府采購委托給有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位承擔，由規(guī)劃設(shè)計單位或由政府有關(guān)部門單位與規(guī)劃設(shè)計單位組成的工作組負責完成。對于規(guī)劃中的有關(guān)問題和成果要專門召開技術(shù)審查會，進行專項審查和規(guī)劃成果審查，提出審查意見。在技術(shù)層面工作完成以后，規(guī)劃編制單位政府部門要征求各相關(guān)部門意見，進行充分的協(xié)調(diào)、協(xié)商后，按照有關(guān)規(guī)定和程序報請本級或上一級人民政府及部門審批。
3.科學擬定規(guī)劃方案
規(guī)劃方案的擬定要在充分調(diào)查研究，對社會經(jīng)濟發(fā)展需求、規(guī)劃主體的現(xiàn)狀以及未來分析的基礎(chǔ)上，從社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各個方面進行綜合分析，從全國、流域、區(qū)域等各個層次進行綜合平衡，從技術(shù)、經(jīng)濟、投資等各個環(huán)節(jié)進行多方案比較，廣泛聽取地方、專家和社會各界的意見，科學合理地確定。必要時還要對某些重大問題開展專題研究進一步深化規(guī)劃工作。因此，編制水利規(guī)劃要經(jīng)過調(diào)查研究、基礎(chǔ)資料收集和整理分析、專題研究、供需預測分析、方案擬定等環(huán)節(jié)，需要一定的工作周期。特別是規(guī)劃目標的擬定一定要反復研究，力求切合實際。
4.建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制
協(xié)調(diào)是水利規(guī)劃編制與實施的重要環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)貫穿于整個過程之中。協(xié)調(diào)主要包括五個方面的協(xié)調(diào)：一是技術(shù)層面的內(nèi)部協(xié)調(diào)，二是已有成果的銜接協(xié)調(diào)，三是各參編單位及人員的工作協(xié)調(diào)，四是行業(yè)部門間的利益協(xié)調(diào)，五是流域區(qū)域的一致性協(xié)調(diào)。其協(xié)調(diào)機制一是工作過程協(xié)調(diào)，編制人員應具備良好素質(zhì)和高度責任心，從規(guī)劃工作的各個方面保證規(guī)劃目標、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果的相互協(xié)調(diào)；二是專家技術(shù)協(xié)調(diào)，通過召開技術(shù)工作專家組會議和技術(shù)審查會議以及編制規(guī)劃的技術(shù)負責單位自行組織等不同方式，按照尊重科學規(guī)律、滿足技術(shù)要求的原則，從技術(shù)上進行協(xié)調(diào)；三是領(lǐng)導行政協(xié)調(diào)，根據(jù)專家和行政決策的意見，通過規(guī)劃工作領(lǐng)導小組或有關(guān)行政領(lǐng)導，采取會議、協(xié)商或文件等形式進行協(xié)調(diào)；四是制度保障協(xié)調(diào)，為了使全國、流域、區(qū)域規(guī)劃成果相協(xié)調(diào)，有些規(guī)劃成果要由上至下逐級審定。
五、水利規(guī)劃的管理與實施
水利規(guī)劃涉及防洪安全和水資源配置等方面工作，大都屬于由政府組織實施的規(guī)劃。在政府組織下，按照已批規(guī)劃確定的防洪減災、水資源開發(fā)利用與保護和水土保持生態(tài)建設(shè)的指導思想、目標任務和重大工程，制定規(guī)劃實施方案。有計劃開展單項工程的前期工作，進行建設(shè)項目的可行性研究與論證，按照基本建設(shè)程序?qū)徟㈨椇蠹{入國家基本建設(shè)計劃實施建設(shè)。在制定基本建設(shè)年度計劃時，應盡量按照水利規(guī)劃確定的目標、重點及項目進行安排。
加強水利規(guī)劃實施的領(lǐng)導和執(zhí)行過程的檢查監(jiān)督，對于經(jīng)批準的水利規(guī)劃應編制規(guī)劃文本，加強宣傳和協(xié)調(diào)，使廣大干部和公眾了解規(guī)劃內(nèi)容和要求，成為規(guī)劃實施的參與者和監(jiān)督者。同時，提高水利規(guī)劃的法律地位，嚴格按規(guī)劃實施，對于違背規(guī)劃的違法行為要認真查處，有關(guān)水事糾紛要及時協(xié)調(diào)處理。
加強管理，要重點抓好三個環(huán)節(jié)。一是明確任務。根據(jù)規(guī)劃任務要求，編寫任務書和工作大綱，明確規(guī)劃指導思想、目標和主要規(guī)劃內(nèi)容。組織專家會議審查編制規(guī)劃的必要性、內(nèi)容、方法和途徑，防止低水平重復，核定工作經(jīng)費，履行審批手續(xù)，做到核定經(jīng)費與工作內(nèi)容及時間基本相協(xié)調(diào)。二是檢查落實。對規(guī)劃的編制過程進行跟蹤管理，參與規(guī)劃中重大問題的討論和研究處理，協(xié)調(diào)有關(guān)工作，特別是做好對規(guī)劃中間成果的檢查，掌握工作進度，了解初步成果情況，及時進行調(diào)整和完善。三是成果審定。組織專家會議進行審查，修改完善規(guī)劃成果，及時組織有關(guān)審定和報批工作。
同時，要研究加強水利規(guī)劃管理的措施，逐步制定和完善水利規(guī)劃的編制規(guī)范、規(guī)劃導則和管理條例，規(guī)范水利規(guī)劃管理工作。開展規(guī)劃實施情況總結(jié)及后評價，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求不斷修訂完善水利規(guī)劃，為水利的改革與發(fā)展和建設(shè)與管理奠定基礎(chǔ)。
