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作者｜劉德生 丁惠
江蘇省東臺市人民法院
閱讀提示：工傷認定行政程序中，勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議時，對于工傷認定機關也即勞動保障行政部門是否對勞動關系具有確認權的問題，實務的觀點并不統一。
案情
原告朱某系某水泥預制場的業(yè)主，持有個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。2011年4月的一天，第三人虞某在水泥預制場清理拌漿機內的水泥結塊時被掉下的水泥塊砸傷右手，經醫(yī)院治療診斷為右手食指、中指不全性離斷傷。2011年8月，虞某向法院提起民事訴訟，要求判令原告賠償各項損失四萬余元。后法院作出裁定，以虞某受傷的情形應按工傷處理，不能直接提起訴訟，駁回了虞某的起訴。
2011年11月，虞某向人社局提出工傷認定申請。2012年1月，人社局作出虞某所受的傷屬于工傷的工傷認定書，并分別送達給虞某和某水泥預制場。
原告朱某不服該認定書，經復議維持后，向法院提起行政訴訟。
本案審理過程中，對被告人社局在工傷認定程序中，是否具有認定虞某與某水泥預制場之間存在勞動關系的職權這一焦點問題上存在兩種的分歧意見：
一種意見認為，依據調解仲裁法的規(guī)定，在工傷認定程序中發(fā)生勞動關系爭議時，勞動仲裁是前置程序，對仲裁裁決不服的可以向法院提起民事訴訟。因此，只有勞動爭議仲裁委員會和法院有權對勞動關系作出認定。如果在工傷認定程序，勞動保障行政部門具有直接認定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系的職權，則剝奪了當事人提起訴訟的權利。本案被告人社局在工傷認定程序中，不能對虞某與水泥預制場之間是否存在勞動關系作出認定。
另一種意見認為，勞動法和調解仲裁法并沒有規(guī)定在工傷認定程序中發(fā)生勞動關系爭議時要首先進行仲裁，從維護勞動者權益的角度出發(fā)，人社局可以對虞某與水泥預制場之間是否存在勞動關系直接進行確認。
審判
法院經審理認為，人社局作為勞動保障行政部門在工傷認定程序中，具有認定虞某與某水泥預制場之間是否存在勞動關系的職權；虞某與某水泥預制場之間存在事實勞動關系；人社局認定虞某在工作場所，因在清理拌漿機內水泥結塊時，不慎被砸傷右手的事實清楚，證據充分；人社局作出的工傷認定，程序合法，適用法規(guī)正確。遂作出維持被告工傷認定書的判決。朱某不服提出上訴，二審法院駁回上訴維持了原審判決。
評析
工傷認定的行政程序中，勞動者與用人單位之間發(fā)生勞動爭議時，工傷認定機關（勞動保障行政部門）是否對勞動關系具有確認權的問題，通過對有關法律法規(guī)授權規(guī)定的全面分析后，可以得出肯定的結論。
一、從勞動保障行政部門的職權看，工傷保險工作是其主管的一項具體工作
勞動法第9條規(guī)定：國務院勞動行政部門主管全國勞動工作?？h級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區(qū)域內的勞動工作。根據該法的規(guī)定，勞動保障行政部門主管的勞動工作主要有三個方面：一是建立社會保險制度，管理社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償；二是發(fā)展社會福利事業(yè)，興建公共福利設施，為勞動者休息、休養(yǎng)和療養(yǎng)提供條件；三是依法對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反勞動法律、法規(guī)的行為有權制止，并責令改正。因此，工傷保險工作是勞動保障行政部門主管的一項具體工作。
二、確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系是勞動保障行政部門在認定程序中的一項職能
國務院依據勞動法制定的工傷保險條例第5條規(guī)定：國務院勞動保障行政部門負責全國的工傷保險工作?？h級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區(qū)域內的工傷保險工作。勞動保障行政部門按照國務院有關規(guī)定設立的社會保險經辦機構具體承辦工傷保險事務。根據此規(guī)定，勞動保障行政部門具有認定工傷的職權。
對受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系是認定是否構成工傷的前提條件，工傷保險條例第18條第1款規(guī)定：提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）。
該條規(guī)定說明，勞動保障部門應當審查確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系。換句話說，確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系是勞動保障行政部門在認定工傷程序中的一項職能。
從上述所引勞動法和工傷保險條例的規(guī)定看，法律和行政法規(guī)授予了勞動保障行政部門在工傷認定程序中確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系的職權。最高法院行政審判庭2007年12月3日在給安徽高院《關于車輛掛靠其他單位經營車輛實際所有人聘用的司機工作中傷亡能否認定為工傷問題的答復》中明確指出：個人購買的車輛掛靠其他單位且以掛靠單位的名義對外經營的，其聘用的司機與掛靠單位之間形成了事實勞動關系，在車輛運營中傷亡的，應當適用勞動法和工傷保險條例的有關規(guī)定認定是否構成工傷。
最高法院該答復實際上暗含著，勞動保障行政部門具有認定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系的職權。
三、勞動保障行政部門在工傷認定程序中不能確認是否存在勞動關系的觀點，有悖于勞動法和調解仲裁法的立法本意
勞動法第79條規(guī)定：勞動爭議發(fā)生后，當事人可以向本單位勞動爭議仲裁委員會申請調解；調解不成，當事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。調解仲裁法第4條規(guī)定：發(fā)生勞動爭議，當事人不愿協商、協商不成或者達成和解協議后不履行的，可以向調解組織申請調解；不愿調解、調解不成或者達成調解協議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟。
理解法律的這兩條規(guī)定，必須結合兩法的其他有關條文才能得出正確的結論。這兩條僅僅規(guī)定勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議，可以申請勞動仲裁，對仲裁不服可以向法院提起訴訟，并未作出勞動保障行政部門在工傷認定程序中不具有確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系職權的規(guī)定。勞動法和工傷保險條例已經授權勞動保障行政部門在認定工傷程序中具有確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系的職權。因此，那種認為只有勞動爭議仲裁委員會和法院有權對勞動關系作出認定，勞動保障行政部門在工傷認定程序中不能確認是否存在勞動關系的認識，顯然過于機械，亦不符合勞動法和勞動爭議調解仲裁法的立法本意。
四、法院對勞動保障行政部門確認的受到傷害職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系具有最終確認權
勞動保障行政部門作出的工傷認定決定屬于行政確認行為，根據行政訴訟法和工傷保險條例的規(guī)定，當事人對此類決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，對符合法定受理條件的，法院受理后，應當對被訴工傷認定決定的合法性進行司法審查。
也就是說，勞動保障行政部門作出的工傷認定決定不是最終裁決，法院的行政審判庭仍然有權確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系。有關是否存在勞動關系的最終決定權，仍屬于法院。因此，談不上剝奪當事人提取訴訟的權利。此外，如果先通過勞動仲裁確認勞動關系，再進行工傷認定，不符合行政效率原則，不僅增加行政和司法成本，而且容易給當事人造成極大負擔，不利于保護勞動者的合法權益。
綜上，在工傷認定程序中，勞動保障行政部門具有確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系的職權，通過勞動仲裁方式確認受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關系不是工傷認定的前提程序。
