關(guān)于基層稅務(wù)分局風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的實踐與思考
盧堅鋼
基層稅務(wù)分局處在稅收執(zhí)法的最前沿，直接面對納稅人從事執(zhí)法工作，處在各種矛盾和風(fēng)險的正面沖擊下，如果某一環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控不力，矛盾處置不當(dāng)，就可能直接成為稅收風(fēng)險的策源地和爆發(fā)點，直接釀成執(zhí)法風(fēng)險，威脅國家稅收安全和干部隊伍安全。稅務(wù)分局這一特殊位置，決定了其理應(yīng)成為稅務(wù)系統(tǒng)開展風(fēng)險防控的重點區(qū)域，在基層分局先行開展風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)試點工作，積累經(jīng)驗，探索規(guī)律，對整個稅務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋的風(fēng)險防控機(jī)制具有十分重要的意義。 一、基層分局開展風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的必要性與緊迫性 （一）風(fēng)險防控工作是一項打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，新時期在稅務(wù)系統(tǒng)中大力推進(jìn)風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)勢在必行。 1、推進(jìn)風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，是實現(xiàn)依法治稅，提高征管效能的需要。風(fēng)險防控有助于預(yù)防、矯正和排除稅收執(zhí)法過程中各種偏離法治軌道的干擾因素，實現(xiàn)稅收征管過程的規(guī)范化、法治化。同時，通過確認(rèn)不同納稅人的風(fēng)險等級，采取有針對性的管理措施，有助于節(jié)約征管資源，提高納稅遵從度和稅收征管效率，降低稅收流失的風(fēng)險。 2、推進(jìn)風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，是新時期加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和行風(fēng)建設(shè)，構(gòu)建和諧征納關(guān)系的需要。風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)對每一層面、每一環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為通過制度化的設(shè)計實行全過程監(jiān)控，有助于制約執(zhí)法過程中的各類自由裁量權(quán)，消除執(zhí)法不公現(xiàn)象，防范執(zhí)法過程中的瀆職腐敗問題，有助于推動征納雙方互信理解，促進(jìn)征納和諧，樹立稅務(wù)機(jī)關(guān)的廉潔從政、公正執(zhí)法的形象，對構(gòu)建稅務(wù)系統(tǒng)懲治和預(yù)防腐敗體系有非常重要的現(xiàn)實意義。 3、推進(jìn)風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，是打造高素質(zhì)地稅干部隊伍，確保稅收事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)實行全員參與，使每一位干部執(zhí)法行為受到有效的制約與監(jiān)督，在不良誘惑面前不想為、不敢為、不能為，有助于倒逼干部加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)提升，確保干部安全。同時，穩(wěn)定的隊伍的良好的征管秩序，也為各項征管改革創(chuàng)造了有利的條件，有利于支撐和保障稅收事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。 （二）從社會現(xiàn)狀、征管現(xiàn)狀和隊伍現(xiàn)狀看，必須加快基層稅務(wù)機(jī)關(guān)推行風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的步伐。 近年來，稅務(wù)系統(tǒng)在執(zhí)法實踐中也形成了一些行之有效的風(fēng)險防范機(jī)制，但是受各種主客觀條件的影響，在不少領(lǐng)域仍存在對風(fēng)險防控失管乏力的現(xiàn)象，特別是基層稅務(wù)分局積累的問題較多，以下幾個因素都催逼基層風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)必須從更快、更高、更科學(xué)的層面加以推進(jìn)。 1、社會思潮對干部思想干擾較大。近年來，隨著各種利益關(guān)系、分配方式和生活方式的日益多樣化，廣大干部原有的思維方式和價值觀念不斷受到?jīng)_擊，全國基層稅務(wù)系統(tǒng)中出現(xiàn)的各類貪污受賄、瀆職案件屢見不鮮，黨風(fēng)廉政建設(shè)不斷出現(xiàn)新的情況、遇到新的問題，給干部隊伍建設(shè)和稅收工作帶來了新的挑戰(zhàn)。尤其是系統(tǒng)規(guī)范津補(bǔ)貼后，干部的個人收入減少，有些干部自身認(rèn)識不到位，造成心態(tài)失衡，就極易受到社會不良思潮的影響，滋生出庸俗腐化念頭，在思想意識上被打開廉政防線的缺口。對此，如果我們不能及時在防范廉政風(fēng)險上下足功夫，不能將一些苗頭性、傾向性問題做到及時發(fā)現(xiàn)、防控在前，我們面臨的風(fēng)險就會放大失控，我們的隊伍安全就會成為大問題。 2、征管環(huán)境日趨復(fù)雜。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營形態(tài)千變?nèi)f化，客觀上增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)收集、甄別涉稅信息的難度。同時，當(dāng)前社會誠信缺失問題比較突出，這在稅收征管領(lǐng)域也有所反映，全社會依法納稅的意識有待進(jìn)一步提高，一些利用稅法和管理漏洞惡意偷逃稅款、騙取優(yōu)惠政策的案例時有發(fā)生，稅收風(fēng)險的多樣性、隱蔽性、危害性有所增加，涉稅違法行為的防控難度在加大。在社會矛盾復(fù)雜多變、集中顯現(xiàn)的轉(zhuǎn)型時期，隨著地稅工作社會化管理程度的不斷提高，其他領(lǐng)域的社會矛盾向稅收征管領(lǐng)域集聚轉(zhuǎn)移的風(fēng)險也在加大，如何正確把握好稅收管理專業(yè)化與社會化的邊際難度較大，稅收風(fēng)險一旦事前防控滯后，事后化解就難以跟上，有可能由單一的涉稅問題擴(kuò)大演變?yōu)槿后w性社會沖突，造成嚴(yán)重的不良影響。 3、干部風(fēng)險管理意識和能力相對不足。個別干部對稅收工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性認(rèn)識不夠，對近在眼前的風(fēng)險異常漠視，認(rèn)為風(fēng)險是領(lǐng)導(dǎo)的事，自己職位低、權(quán)力小，工作沒有風(fēng)險可言，這種淡薄的風(fēng)險意識容易極誘發(fā)瀆職侵權(quán)風(fēng)險。基層分局干部隊伍日趨老齡化，崗位交流機(jī)制不暢，干部學(xué)習(xí)競爭的勁頭衰退，人員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不完備，干部業(yè)務(wù)能力與復(fù)雜的征管環(huán)境、稅收執(zhí)法規(guī)范化的要求還存在不小的差距，影響到排查風(fēng)險、化解風(fēng)險的能力。 4、現(xiàn)有稅收風(fēng)險防控體系還不健全。基層稅務(wù)系統(tǒng)崗責(zé)體系有待優(yōu)化，在制度設(shè)計中，注重對責(zé)任的分解，但“責(zé)任淡化”問題相對突出，各環(huán)節(jié)之間銜接制約還存在不少縫隙。系統(tǒng)內(nèi)還沒有形成自上而下的稅收風(fēng)險防控體系，不能有效防范和規(guī)避稅收風(fēng)險。同時，由于我國社會征信系統(tǒng)很不健全，部門間信息共享還存在一些障礙，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險管理缺乏充分的信息支持。利用現(xiàn)有征管信息化平臺已具備了一定風(fēng)險預(yù)警功能，但對于具體風(fēng)險缺乏量化的數(shù)據(jù)支持，一些風(fēng)險數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用還不夠準(zhǔn)確，仍然停留在初級化水平，信息不對稱和應(yīng)用水平不高使得目前基層風(fēng)險控制能力偏低。 5、社會對稅收執(zhí)法行為和稅收隊伍的滿意度有待進(jìn)一步提高。近年來，稅務(wù)系統(tǒng)的行風(fēng)建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了不錯的成效，社會上各種形式的行風(fēng)民主評議工作也推動了“兩風(fēng)”建設(shè)。但從一些第三方機(jī)構(gòu)提供的滿意度調(diào)查報告來看，從社會上涉稅輿情的總體分析看，稅務(wù)系統(tǒng)的執(zhí)法規(guī)范性與群眾的期待仍不小的差距，群眾的期待需要我們盡快建立起一套符合實際，覆蓋全員、科學(xué)嚴(yán)密、制約有效的風(fēng)險防范機(jī)制，使權(quán)力運行始終處于公開、透明、可控的狀態(tài)中，防止權(quán)力的缺位和濫用。 二、直屬分局開展風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的主要做法 為了有效防范化解執(zhí)法風(fēng)險，加強(qiáng)基層隊伍建設(shè)，保障基層稅收工作持續(xù)健康發(fā)展，按照市局安排，率先在上虞地稅局直屬分局進(jìn)行風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的試點，并積累了一些經(jīng)驗。 （一）主要做法 1、做深做透思想動員。針對干部隊伍中個別干部風(fēng)險意識淡薄的現(xiàn)狀，專題召開試點工作動員會議，要求每位干部切實增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，積極認(rèn)真參與此項工作，充分認(rèn)識到人人有風(fēng)險，個個有責(zé)任，防控風(fēng)險就是保護(hù)自己，建設(shè)稅收風(fēng)險防控機(jī)制事關(guān)個人榮辱、事業(yè)成敗。 2、全面細(xì)致排查風(fēng)險。排查工作采取以干部自查為主，以“班子提、科室點、社會評”為輔的方式進(jìn)行，要求每位干部對照“思想道德、制度機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、崗位職責(zé)、外部環(huán)境”五類風(fēng)險源頭，查找“征、管、評、減、免、退、罰、人、財、物”十大節(jié)點中存在的各類風(fēng)險點，要求人人自覺成為搜雷人、排雷人，既要結(jié)合崗位把自己擺進(jìn)去，找出日常工作、本職崗位中經(jīng)常遇到的風(fēng)險點；又要跳出所從事的崗位，從相關(guān)崗位間的業(yè)務(wù)銜接、分局整體業(yè)務(wù)運作的層面，給分局班子出好點子、提好建議，力求把各類風(fēng)險查深查透、查清查準(zhǔn)。在每位上報干部崗位風(fēng)險排查及防控措施建議表的基礎(chǔ)上，由分管領(lǐng)導(dǎo)分析匯總；對風(fēng)險意識不強(qiáng)、排查不認(rèn)真的，要求退回重報。此外，向涉稅科室、稽查局及有關(guān)綜合科室發(fā)出風(fēng)險征詢函，征集各類意見；通過行風(fēng)座談會、下企業(yè)走訪、發(fā)放意見征詢表形式廣泛采集社會各界意見。 3、分類分級識別風(fēng)險。分管線在收集整理分管線干部上報資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他各個渠道征集的意見建議，提出分管線主要風(fēng)險點、風(fēng)險成因分析、風(fēng)險預(yù)警防范措施的初步方案。在此基礎(chǔ)上，召開班子險情分析會，重點討論分析風(fēng)險點排查情況，研究確定各類風(fēng)險。 4、對癥下藥制訂措施。分局班子召開以“帶好隊保平安，收好稅爭一流”為主題的民主生活會，針對各個風(fēng)險點，一一研究制訂整改措施，明確落實責(zé)任人和整改到位的時間。對事關(guān)緊迫的、風(fēng)險較大，要求即查即改，落實好；對事關(guān)長遠(yuǎn)、牽涉較廣的，要求責(zé)任人在規(guī)定時間內(nèi)建章立制、確保風(fēng)險長期有效得到控制；對分局自身難以化解，以書面形式提交市局。 （二）幾點啟示 1、風(fēng)險排查是基礎(chǔ)。風(fēng)險點排查是風(fēng)險預(yù)警防范體系建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，只有風(fēng)險點找準(zhǔn)了、找全了，防控措施才能有針對性，風(fēng)險的預(yù)警、防范、化解的目標(biāo)才能最終得以實現(xiàn)。風(fēng)險點無所不在、涵蓋面十分廣泛，既有已充分顯露的，又有處于潛伏狀態(tài)的；既有涉及稅收征管的，又有涉及隊伍管理的；既有八小時內(nèi)的、又有八小時內(nèi)的，因此必須立足干部全員自查的基礎(chǔ)上，拓寬風(fēng)險搜索的渠道，廣視角、多維度推進(jìn)風(fēng)險點排查，真正把風(fēng)險點找全找準(zhǔn)、查深查透。 2、解決實際問題是關(guān)鍵?；鶎臃志置鎸κ谴罅康木唧w問題，風(fēng)險防控不能停留在理論探索的層面，必須應(yīng)實打?qū)嵉卣页鼍唧w的問題、具體的原因，提出具體的解決措施，絕對不能走過場、搞形式。要放大梳理日常征管實務(wù)，客觀全面地分析隊伍現(xiàn)狀，舉一反三地查隱患、堵漏洞，使制定的風(fēng)險防控措施對得上問題、派得上用場、見得到實效。 3、做好結(jié)合文章是保障。風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)是項涉及面較廣的系統(tǒng)工程，要提高工作推進(jìn)的績效，應(yīng)充分利用各種現(xiàn)有的工作平臺，結(jié)合自身需求有機(jī)整合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。要將此項工作與稅收征管業(yè)務(wù)、干部教育培訓(xùn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、行風(fēng)效能建設(shè)、稅收文化建設(shè)等融合起來，一同部署，一同落實，一同考核，形成合力、提升實效。 （三）不足與困難 1、干部的參與熱情有待提高。風(fēng)險查擺是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是從干部風(fēng)險自查的結(jié)果看，總體質(zhì)量不高。個別干部應(yīng)付了事，泛泛而談，只有空洞的說理，沒有具體的問題；更多的是只擺問題，提不出有針對性、建設(shè)性的對策建議。從中也反映出，目前干部隊伍風(fēng)險防控的自主意識有待提高，不少干部還停留在被動防范的階段。 2、風(fēng)險防控的內(nèi)部支持系統(tǒng)不夠健全。受組織職責(zé)權(quán)限限制，稅務(wù)分局在人員配備、崗位交流、考核獎懲、管理模式安排、辦稅流程設(shè)計、信息平臺建設(shè)等方面，自主能力先天不足，不少問題很難通過內(nèi)部循環(huán)加以解決，在風(fēng)險的自我防范、自我化解上存在很大的局限性，很多時候需要尋求外部支援加以解決。換言之，風(fēng)險防控是篇大文章，基層分局不可能獨善其身、自謀出路，而需要一個完整的自下而下的體系加以支撐和保障。 3、風(fēng)險防控機(jī)制全面覆蓋難度較大。稅務(wù)分局處于政策執(zhí)行與隊伍管理的終端，很難對一些不可預(yù)見的風(fēng)險源頭做到有效防控。實踐中，風(fēng)險管理還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，甚至盲點，離全面覆蓋的要求相去甚遠(yuǎn)。比如，干部八小時外的道德風(fēng)險，社會上一些不切實際的稅收減免要求，地方政府出臺的與稅法存在抵觸的優(yōu)惠政策，組織稅收收入過程中的一些非計劃因素，都可能使基層的防控機(jī)制鞭長莫及。 4、現(xiàn)階段納稅服務(wù)與風(fēng)險防控協(xié)調(diào)推進(jìn)存在一定困難。隨著稅務(wù)系統(tǒng)行風(fēng)效能建設(shè)的不斷深入，優(yōu)化納稅服務(wù)措施不斷創(chuàng)新，重組業(yè)務(wù)流程，簡化審批手續(xù)和報批資料是其中一個重要的方面，但是基層情況很復(fù)雜，在現(xiàn)有管理手段無法跟進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新步伐的情況下，很容易產(chǎn)生管理風(fēng)險。 三、深化風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的思考與建議 基于開展試點工作的實踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前及今后一段時期，在基層加強(qiáng)稅收風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，著重要做好以下幾個方面的工作： （一）引入風(fēng)險管理理念，形成風(fēng)險管理文化。風(fēng)險管理是指如何在一個肯定有風(fēng)險的環(huán)境里把風(fēng)險減至最低的管理過程。目前國際上稅收風(fēng)險管理理念已成共識和大趨勢。要在全系統(tǒng)內(nèi)組織風(fēng)險管理理念、知識、流程、管控等核心內(nèi)容的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，將風(fēng)險管理意識轉(zhuǎn)化為稅務(wù)干部的共同認(rèn)識和自覺行動，形成風(fēng)險管理文化。將風(fēng)險管理文化建設(shè)融入稅務(wù)文化建設(shè)全過程，采取多種途徑和形式，深入持久地推進(jìn)風(fēng)險教育，讓干部職工牢固樹立風(fēng)險無處不在、風(fēng)險無時不在的意識和理念，促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險管理機(jī)制的構(gòu)建，推動全社會依法誠信稅收文化的形成，引導(dǎo)全社會樹立“以依法納稅為榮、以偷逃稅款為恥”的稅收榮辱觀，堵住制度以外的漏洞。 （二）注重教育管理，提升干部風(fēng)險識別管理能力。風(fēng)險防控機(jī)制作用發(fā)揮如何，干部素質(zhì)提升是關(guān)鍵因素，重點是強(qiáng)化三項教育：一是強(qiáng)化職業(yè)道德教育，要對照《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》，落實公務(wù)員職業(yè)道德輪訓(xùn)，開設(shè)稅苑道德講壇，積極推行案例教學(xué)、現(xiàn)場教學(xué)等有效方式，進(jìn)一步引導(dǎo)稅務(wù)干部牢記責(zé)任義務(wù)，端正世界觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀，增強(qiáng)為國聚財?shù)氖姑?、?zé)任感。二是強(qiáng)化廉政警示教育，通過正面先進(jìn)事跡和反面腐敗案件宣講，引導(dǎo)干部增強(qiáng)廉潔從政意識，筑牢拒腐防變籬笆。三是強(qiáng)化職業(yè)技能教育，重點提高干部正確理解掌握稅收法律法規(guī)的能力，熟練運用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力，全面了解日常征管崗責(zé)體系、涉稅事項辦理流程，及時更新財務(wù)會計、法律法規(guī)知識，提升干部識別風(fēng)險的敏感性、準(zhǔn)確性，以及處理化解風(fēng)險的綜合能力。 （三）完善信息平臺，提高風(fēng)險識別準(zhǔn)確性。完善的信息收集處理平臺是風(fēng)險防控機(jī)制的“眼睛”，只有將充分有效的信息納入防控機(jī)制管理，風(fēng)險防控才能掌握主動權(quán)。要按照“信息管稅”思路，充分發(fā)揮信息資源作用，健全一體化的風(fēng)險控管信息平臺，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，完善稅收信息共享機(jī)制。要以稅友“龍版”上線運行為契機(jī)，依托“五位一體”互動管理平臺，強(qiáng)化內(nèi)部互動，鞏固和完善數(shù)據(jù)采集、稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估、稅務(wù)稽查，增強(qiáng)稅源管理合力。要依托不斷完善的社會征信系統(tǒng)，健全與工商、國稅、質(zhì)監(jiān)、規(guī)劃、建設(shè)、金融、電力、水務(wù)等部門的信息溝通和交換機(jī)制，強(qiáng)化外部互動，努力實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享和定期網(wǎng)絡(luò)交換，全方位地采集與納稅人涉稅業(yè)務(wù)相關(guān)的外部數(shù)據(jù)信息，最大程度地縮小征納雙方信息的不對稱性。 （四）完善風(fēng)險防控體系，提高風(fēng)險應(yīng)對能力?；鶎臃志忠载瀼芈鋵崱墩憬囟惗愂诊L(fēng)險管理試行辦法》為契機(jī)，建立健全稅收風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和稅收風(fēng)險分析機(jī)制，按照“按戶歸集、分類處理、排序應(yīng)對”的原則，依托省局風(fēng)險特征庫，根據(jù)分局轄區(qū)稅源特點，合理設(shè)置風(fēng)險管理參數(shù)指標(biāo)和參數(shù)值，根據(jù)風(fēng)險特征分值合理確定風(fēng)險等級，分別采取納稅提醒、納稅輔導(dǎo)、納稅評估、移交稅務(wù)稽查等應(yīng)對措施。要完善稅收風(fēng)險化解機(jī)制，慎用剛性的檢查手段，鼓勵納稅人自我糾錯。要拓寬風(fēng)險源頭搜索渠道，暢通投訴舉報渠道，進(jìn)一步簡化投訴舉報程序，完善和落實納稅服務(wù)應(yīng)急處理機(jī)制。
（五）完善配套機(jī)制，形成風(fēng)險防控合力效應(yīng)。一是建立健全民主科學(xué)決策機(jī)制。對干部崗位交流、減免稅審批、評估案件審理、大額資金使用等重大問題決策，實行集體民主科學(xué)決策，加強(qiáng)制衡監(jiān)督，防止決策風(fēng)險和決策腐敗。二是建立健全輪崗交流機(jī)制。要對重要崗位和同一崗位從事工作超過一定年限的人員實行定期輪崗，對在崗時風(fēng)險防控不力，管理指標(biāo)頻繁出現(xiàn)異常情況的人員實行實時動態(tài)輪崗，防止苗頭性廉政風(fēng)險及時得遏制和消除。三是完善崗責(zé)體系。通過對崗位職責(zé)的規(guī)范和完善，使風(fēng)險管理的要求融入每個崗位，做到定崗、定職、定責(zé)，實現(xiàn)權(quán)力、崗位、責(zé)任、制度有機(jī)結(jié)合。四是完善日?？己吮O(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮好廉政風(fēng)險防控員隊伍的作用，建立日常執(zhí)法工作的檢查機(jī)制，對照風(fēng)險管理要求設(shè)置稅收征管質(zhì)量考核指標(biāo)，定期稅收執(zhí)法檢查，考核和檢查情況納入年度崗位目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，實施有效獎罰。對檢查和考核中發(fā)現(xiàn)的不良行為及時預(yù)警，責(zé)令限期整改。五是強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。對于違反廉政紀(jì)律、造成執(zhí)法風(fēng)險的行為，要充分發(fā)揮防控機(jī)制的懲戒職能，堅決落實各項責(zé)任追究制度。對違規(guī)操作的人員，要視情節(jié)輕重給予相應(yīng)的處分處罰，強(qiáng)化教育震懾作用。
