雅安地震發(fā)生以來短短幾天的情況提醒我們，一些在5年前汶川地震時就暴露出的問題，至今沒有解決；一些5年前困擾我們的問題，還在繼續(xù)。
尚未走出的困境
來源：中國科學(xué)報 2013-4-29 洪蔚
【核心閱讀】
從汶川地震到玉樹地震，從舟曲泥石流再到蘆山地震，在一次又一次的災(zāi)難之后，我們學(xué)會了什么？
我們懂得了在突如其來的災(zāi)難面前，不必驚慌失措，而應(yīng)代之以理性、冷靜的態(tài)度，以更有組織、更有序也更有效的方式科學(xué)救災(zāi)。
當(dāng)理性和科學(xué)成為全社會的價值追求，這正是我們在災(zāi)難中走向成熟的表現(xiàn)。
在汶川地震接近5周年祭的時候，四川蘆山發(fā)生大地震，我國的地震救援機制，再一次經(jīng)受考驗。
2009年，在汶川地震一周年的時候，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授鄧國勝撰寫《響應(yīng)汶川》一書，對汶川地震救災(zāi)過程中的社會熱點問題，特別是對社會各界救援力量、民間組織的協(xié)調(diào)管理等問題進(jìn)行了深入探討。
時隔5年，面對蘆山地震，我們不得不問：我們進(jìn)步了嗎？5年前暴露出來的問題改善了嗎？圍繞這些問題，《中國科學(xué)報》采訪了鄧國勝。
《中國科學(xué)報》：請您介紹一下我國救災(zāi)機制在這幾年發(fā)展的情況。從蘆山地震發(fā)生后這幾天看，我們比起5年前是否有所進(jìn)步？還存在哪些問題？
鄧國勝：救災(zāi)機制分為幾個層面：從國家層面看，涉及國家救災(zāi)的組織體系、運作機制和法律體系等。從目前看，國家層面的救災(zāi)機制相對比較完善：成立了國家減災(zāi)委員會負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國抗災(zāi)救災(zāi)工作，主任由國務(wù)院分管農(nóng)業(yè)、救災(zāi)和民政的副總理擔(dān)任，是我國自然災(zāi)害救助的應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。
從法律體系上看，最近一些年，頒布了一系列重要的法律條文：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年11月1日正式實施，內(nèi)容包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任。2008年民政部頒布了《救災(zāi)捐贈管理辦法》，規(guī)定了救災(zāi)募捐與資金使用的辦法。2012年8月28日修訂了《國家地震應(yīng)急預(yù)案》包括組織體系、響應(yīng)機制、監(jiān)測報告、應(yīng)急響應(yīng)、指揮與協(xié)調(diào)、恢復(fù)重建、保障措施。可以說我國的救災(zāi)機制這幾年在不斷完善。
從蘆山地震發(fā)生后的這幾天看，經(jīng)歷了汶川地震后，我國政府在重大災(zāi)害的應(yīng)對上有很大進(jìn)步，主要體現(xiàn)在政府的反應(yīng)能力和反應(yīng)速度上。
同時，這短短的幾天也提醒我們，一些5年前就暴露出的問題，至今沒有解決。一些5年前困擾我們的問題，還在繼續(xù)。
救災(zāi)不僅僅是國家層面的行動，救災(zāi)機制中另一個重要機制就是社會動員機制，簡單說就是在救災(zāi)行動中政府與民間力量，如何協(xié)同作用，建立一個穩(wěn)定的合作模式。其中包括捐款方式、使用方式、參與方式。目前我國在這方面比起5年前，改進(jìn)較小。
從捐款方式上看，哪些基金會可以接受救災(zāi)捐款，哪些不可以，我們在制度上規(guī)定得比較模糊。救災(zāi)捐贈管理辦法規(guī)定，只有在宗旨中明確寫出“救災(zāi)”宗旨的基金會才有權(quán)開展救災(zāi)募捐。但這一規(guī)定在實際操作中遇到很多問題。比如，大量開展教育的基金會，面臨重建的問題，受災(zāi)師生需要救助，那么以“教育”為宗旨的基金會可不可以募捐？面對災(zāi)后大量失去生計的災(zāi)民，以“扶貧”為宗旨的基金會可不可以募捐？于是很多基金會，在這種困惑面前無所適從。
為了填補這一制度漏洞，在重大災(zāi)害發(fā)生時，國務(wù)院往往都要另行發(fā)文，具體規(guī)定在此次救災(zāi)行動中，哪些基金會可以募捐。這個問題至今未解決。
《中國科學(xué)報》：在遇到重大災(zāi)害時，世界各國往往會有很多民間力量參與救災(zāi)工作。民間組織在救災(zāi)中扮演什么角色？
鄧國勝：民間組織在救災(zāi)中是一個相當(dāng)重要的力量。從理論上說，救災(zāi)分為三個階段，民間組織在不同階段起到不同的作用。
第一個階段是緊急救災(zāi)階段，這一階段能起作用的主要是那些專業(yè)性的民間組織，比如在道路危險不易抵達(dá)的地方，“登山”類的專業(yè)民間組織可以發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，再比如醫(yī)療類的專業(yè)民間組織，在緊急救災(zāi)階段的作用非常顯著。而普通意義上的民間組織在此時大量涌入，對緊急救災(zāi)的作用并不明顯，反而會因人員的涌入造成混亂。
第二個階段是過渡階段，從這個階段起民間組織的作用越來越重要，這種作用是通過社工、公共服務(wù)的方式體現(xiàn)出來的。此時，志愿者在陪伴災(zāi)民，對災(zāi)民進(jìn)行心理輔導(dǎo)，建設(shè)臨時性板房，并在板房中從事服務(wù)工作，改善板房的公共空間等方面發(fā)揮著重要作用。這種工作需要大量的人力介入，單靠國家的力量是無法完成的。
最重要的是第三個階段——災(zāi)后重建的階段，在這個階段，民間組織除了擔(dān)負(fù)繼續(xù)為災(zāi)民作更長期的心理輔導(dǎo)，改善教育衛(wèi)生條件，關(guān)照老年人、兒童與殘疾人等日常工作外，更多地服務(wù)于災(zāi)民未來的生計問題，幫助災(zāi)民發(fā)展生計項目，這也是一個更長期、更加意義深遠(yuǎn)的工作。
《中國科學(xué)報》：從汶川地震、蘆山地震的實際情況看，我國民間組織參與救災(zāi)的過程中存在哪些問題？
鄧國勝：剛才我說的，是一種理論上的理想狀態(tài)，汶川地震3周年的時候，我到現(xiàn)場考察了民間組織的參與狀況，現(xiàn)實和理論正好相反。
在汶川地震剛發(fā)生時，有上千家民間組織，數(shù)十萬志愿者涌入汶川，給緊急救災(zāi)工作帶來一定的混亂，在當(dāng)年也引起了一些爭議。而3年后，在災(zāi)區(qū)最需要志愿者投入的時候，絕大多數(shù)志愿者卻已經(jīng)離開了，留在災(zāi)區(qū)的民間組織不過五六十家，志愿者人數(shù)也下降到約5萬左右，與第一階段的人數(shù)相比，顯得頗為懸殊。
這次蘆山地震發(fā)生后，短短幾天，相同的問題再次困擾我們。
《中國科學(xué)報》：為什么會產(chǎn)生這種局面，是否反映出我國在救災(zāi)機制上的問題？您對未來有什么建議？
鄧國勝：這有兩方面的原因，一方面是民間組織自身不夠成熟、能力較弱，另一方面是政府與民間組織的協(xié)調(diào)機制沒有建立起來。
我國民間組織應(yīng)對突發(fā)事件時，在自身的定位、管理、長遠(yuǎn)目標(biāo)的規(guī)劃上，在相互的分工與合作方面，都存在很多問題，民間組織自身需要成長。
然而，如何讓民間組織更好地在救災(zāi)、重建等工作中發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的問題在于國家能否建立一個政府與民間組織協(xié)調(diào)、溝通、合作的機制。通過協(xié)調(diào)、溝通，讓民間組織有序地發(fā)揮他們的作用。建立起民間組織制度化參與救災(zāi)的機制，是進(jìn)一步完善我國救災(zāi)機制的一項重要內(nèi)容。
在這方面，我的建議是：從民間組織上說，要做好自身的管理工作，做好民間組織之間的協(xié)調(diào)工作，政府不可能與每個民間組織一一打交道，民間組織要加強自身的聯(lián)盟，在此基礎(chǔ)上，作為一個救災(zāi)民間組織聯(lián)合體，與政府合作、交流，參與國家的救災(zāi)工作。
政府要給民間組織提供參與的渠道，建立與民間組織合作、交流的平臺，利用這個平臺把民間力量納入國家救災(zāi)機制中，最終使社會救援力量在國家救災(zāi)體系中有序地發(fā)揮自己的作用。這也是對我國目前救災(zāi)機制的一個很好的補充與完善。
