作者：《經濟管… 文章來源：《經濟管理·新管理》 點擊數(shù)：91 更新時間：2006-5-18 17:28:31
一、前言
國有資本收益是國家財政收入的重要組成部分。早在1994年9月21日，財政部、原國家國有資產管理局和中國人民銀行就聯(lián)合頒發(fā)了《國有資產收益收繳管理辦法》，對全國性的國有資本收益收繳模式進行了說明，并初步界定了國有資產收益主要包括如下幾項：(1)國有企業(yè)應上繳國家利潤。(2)股份有限公司中國家股應分得的股利。(3)有限責任公司中國家作為出資者按照出資比例應分取的紅利。(4)各級政府授權的投資部門或機構以國有資產投資形成的收益應上繳國家的部分。(5)國有企業(yè)產權轉讓收入。(6)股份有限公司國家股權轉讓(包括配股權轉讓)收入。(7)對有限責任公司國家出資轉讓的收入。(8)其他非國有企業(yè)占用國有資產應上繳的收益。(9)其他按規(guī)定應上繳的國有資產收益。而且明確了國有資本收益收繳的執(zhí)行主體是國家財政部門。顯然，對各類國有資本收益進行及時收繳入庫是一項很強的政策性工作。
然而由于種種原因，特別是因政府機構改革導致國有資產管理體制發(fā)生了較大調整。根據我們的調查，目前我國國有資本收益收繳情況很不理想，大量的國有資本收益仍滯留在不同類型的企業(yè)中。若不及時加強收繳工作，不但不利于國有企業(yè)的改制，而且易造成新的國有資產流失，也不利于政府加強國有資本的宏觀調控，難以實現(xiàn)中央政府提出的“國有資本退出競爭性行業(yè)”與“提高和加強國有資本在重點領域、行業(yè)的競爭力和控制力”的戰(zhàn)略目標。因此有必要根據各地實際，切實采取有效措施，加強我國國有資本收益的收繳，建立國有資產經營預算制度。
二、我國國有資本收益管理中的問題
我國國有資本收益分配問題，在以往被稱為國有企業(yè)與國家的分配關系。1978年前，實行絕大部分利潤上繳，國家不向企業(yè)征收所得稅。1978年改革開放后，雖然進行了多次改革，但實際上，目前除股份制企業(yè)國有股轉讓收入及國有資產占用費外，其他類型的國有資產收益收繳工作遇到了許多實際困難，難以及時收繳入庫。主要問題是：(1)企業(yè)稅賦不一，內、外資企業(yè)、不同行業(yè)企業(yè)稅賦不平等。(2)政府雙重職能運行，一些部門和單位亂收費，企業(yè)負擔重。(3)部分國有企業(yè)仍承擔了部分社會職能。(4)當前國有企業(yè)經濟效益增長不平衡，國有企業(yè)利潤主要集中在石油、石化、電力、電信等行業(yè)及少數(shù)大型企業(yè)，大量企業(yè)是虧損或微利。(5)少數(shù)企業(yè)領導上繳意識不強，甚至人為設置障礙。(6)由于政府機構改革，國有資產管理體制進行了重大調整，政出多門，又無專門機構從事此工作，或因人手少而無力開展此項工作。
三、現(xiàn)階段加強國有資本收益收繳管理的必要性
據會計決算統(tǒng)計，2000年末全國國有企業(yè)總戶數(shù)為19.1萬戶，資產總額(會計合并口徑)為160068億元，所有者權益57975.6萬元，實現(xiàn)利潤總額2833.8億元，突破了歷史最高水平。顯然，建立規(guī)范的國有資本收益收繳制度是新時期加強國有資產管理、防止新的國有資本流失、加強社會信用秩序建設的重要手段，是擺在財政管理人員、國資管理人員面前的一項重大課題。在當前各種經濟成分的企業(yè)迅速發(fā)展，國企改革需要大量配套資金、國有資本結構調整需要新資本注入而財政又比較緊張的情況下，強化國有資本收益管理有很大的必要性。
首先，加強國有資本收益管理是增強國家宏觀調控能力，實現(xiàn)國民經濟協(xié)調發(fā)展的需要。體現(xiàn)國家宏觀調控能力強弱的一個重要標志是國家財政收入的增長。其中除國家稅收的增長外，國有資本的投資收益也是一項重要來源，只有建立規(guī)范的國有資本收益收繳制度，才能保證這一來源的穩(wěn)定增長，使國家有可能根據產業(yè)結構優(yōu)化的要求調整結構，實現(xiàn)國有經濟有進有退的戰(zhàn)略要求。其次，加強國有資本收繳管理有利于提高資金使用效益。目前相當數(shù)量的國有資本應收利潤分散在不同行業(yè)、部門，由他們自行管理，長期游離于財政之外，脫離財政監(jiān)督，也不向各級人大報告其收支情況，因此不能如實反映國家對經濟建設的投入支出規(guī)模，也不利于提高資金使用效益。再次，加強國有資本收益管理有利于發(fā)展和壯大國有經濟。投資收益是擴大再生產的前提，將投資收益用于增強基礎產業(yè)和需要國家扶植產業(yè)的再投資，有利于國有經濟的發(fā)展壯大。最后，加強國有資本收益管理有利于平衡。國有資本在營運過程中，肯定會出現(xiàn)有盈有虧，甚至有些虧損是國家政策的需要，國家只有從盈利的國有資產收取投資收益，才能保證虧損的國有資產的正常運轉。
當前，隨著我國法制建設的逐步健全，個人與企業(yè)的誠信問題得到了更加重視，因占用國有資產而繳納相應的占用費的觀念已逐步被人們接受。部分省市開展的國有資本收益收繳的工作也取得了良好的效果，為其他省市強化國有資本收益管理提供了很好的借鑒。目前我國經濟發(fā)展勢頭強勁，經過多年的各項改革，許多企業(yè)的產權關系已很明晰，國有企業(yè)許多社會性職能已逐步剝離，大多數(shù)國有大中型企業(yè)及上市公司的業(yè)績有了很大提高，因此只要有各級政府的大力支持，各級財政、國資管理部門的協(xié)作，適時、恰當、規(guī)范地開展國有資本收益收繳工作的試點，并逐步推廣，是完全可行的。
四、現(xiàn)行國有資本收益管理的模式比較
國有資本收益收繳的模式是由國有資本收益收繳的主體、客體、收益的確定、收繳的比例以及監(jiān)繳和獎懲等構成的制度體系。根據《國有資產收益收繳管理辦法》的有關規(guī)定，地方國有資產收益的收繳辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據該辦法并結合各地具體情況制定，報財政部備案。因此，由于各地情況不同，各地制定的國有資本收益收繳的具體措施也存在很大差異，形成了特色各異的收益收繳模式。
1.上海模式
上海的國有資產管理體制可概括為“三個層次，兩級管理”。“三個層次”即上海市國有資產管理委員會(簡稱“國資委”)、國有資產授權經營公司和授權公司下屬的獨資、控股或參股企業(yè)。“兩級管理”即市級和區(qū)縣級管理。
從1993年開始，按照政資分離的原則，上海市建立了市國資委，作為上海市國有資產所有者的總代表，由市長兼任主任，主管副市長和相關職能局辦領導為成員：上海市國有資產管理辦公室(簡稱“國資辦”)為市國資委的常設辦事機構，是上海市政府專司國有資產管理的職能部門。目前上海市逐步改制和組建了近40家國有資產授權經營公司或集團公司，經過上海市國資委的授權，負責經營上海市逾90%的國有經營性資產，并承擔國有資產保值增值責任。
上海的國有資本收益收繳由市國資辦負責，市國資辦既是收益監(jiān)繳的主體，又是收益收繳的主體。市國資辦除直接收繳部分收益外，根據有關規(guī)定，還監(jiān)督各國有資產授權經營公司及時、足額地收取授權資產范圍內的國有資產收益。
在操作層面上，目前上海市收益收繳主要集中在上市公司的紅利和國有股轉讓收入兩方面。具體收繳比例和用途如下：第一，上市公司紅利收繳方面。上市公司國有股紅利全部由中央證券登記公司直接劃轉至市國資辦專用賬戶上，集中專戶專儲：其中的50%再劃轉至其母公司(即國資授經營權公司)，市國資辦收繳的上市公司紅利主要投資于全市性重大項目資本金、國有股增資配股等。第二，上市公司股權轉讓收入收繳方面。80%集中于國有股持股單位，20%由市國資辦集中專戶存儲。市國資辦集中專戶存儲部分(股權轉讓收入20%)的50%可以用于該國有股持股單位的再投資，但需要國有股持股單位提出申請并經過市國資委領導批準，并且該國有股持股單位是屬于上海市大力發(fā)展的支柱產業(yè)、優(yōu)化發(fā)展的基礎產業(yè)、重點培育的新興產業(yè)或積極發(fā)展的都市型產業(yè)。
上海市國有資本收益收繳管理具有以下特色：(1)上海市仍然設有專門性的國有資產管理機構——上海市國有資產管理辦公室，由其統(tǒng)一負責全市的國有資產管理。而其他省市的原國有資產管理局在機構改革后大都已并入財政部門。(2)資本收益收繳客體主要集中在上市公司。因有上海證券交易所設在該市的便利，對在滬交易所上市的公司的國有股權紅利收繳具有獨特的優(yōu)勢，可以通過中央證券登記公司將紅利收益直接劃撥到國資辦的紅利專戶上。收益收繳從先上市公司突破，既可保證收益及時足額上繳，又可以起到示范作用，樹立上繳收益意識。該市2000年就收取了近20億元。(3)市國資辦越過授權經營公司直接針對上市公司(國有股)收繳。從股權關系來看，授權公司才是上市公司國有股的股東代表，因此我們認為這種做法在理論上不一定站得住腳，但考慮到目前一些授權經營公司所控股、參股的企業(yè)改制力度大，股權變動頻繁，且存在內部賬目調整的可能，由市國資辦直接收取上市公司的紅利可作為一種過渡期的現(xiàn)實操作方案。(4)逐步展開了國有資產經營預算工作。上海市從1996年即開展了相關理論研究，設計并多次修改了國有資產經營預算表，在試編了多年的基礎上，于2002年在授權經營公司全面推廣，國有資產經營預算在授權經營公司層面已經基本形成，為以后提升到政府層面打下了基礎。
2.江蘇模式
根據《江蘇省省級國有資產授權經營管理暫行辦法》的有關規(guī)定，江蘇省的國有資產管理體系也按照“三個層次”的模式運行。第一層次是江蘇省國有資產管理委員會(簡稱“省國資委”)，省政府是省級國有資產經營公司的出資者，省國資委代表省政府行使國有資產所有者職能，對國有資產實施監(jiān)督和管理。省國資委的常設辦事機構為省國有資產管理辦公室(簡稱“省國資辦”)，省國資辦承擔國有資產日常管理工用及省國資委交辦的工作。該機構目前設在江蘇省財政廳內。第二層次為國有資產經營公司，在授權范圍內經營國有資產、國有股權。第三層次為國有資產授權經營公司投資的企業(yè)。
江蘇省國有資產收益收繳主體為省國資辦，收繳范圍包括國有資本應該分享的企業(yè)稅后利潤和國家或省規(guī)定的其他收益，具體包括：對外投資收益(包括全資子公司、控股企業(yè)、參股企業(yè)的收益和有價證券的收益等)、自營業(yè)務取得的稅后利潤、國有產權(股權)轉讓收益和依法取得的其他收益。收繳的客體是省級國有資產經營公司，上繳比例和使用范圍為：在彌補以前年度經營虧損和按《公司法》規(guī)定提取法定公積金和公益金后剩余可供分配利潤的30%上繳財政，納入省級財政國有資產經營收益預算管理，主要用于國有資產經營公司資本金的再注入。
江蘇省國有資本收益收繳模式體現(xiàn)出如下特色：(1)成立了專門的省國有資產管理辦公室，負責全省的國有資產管理工作。國有資產管理辦公室既是省國有資產委員會的常設辦事機構，又是財政廳的直屬行政機構。收繳的收益納入省級國有資產經營預算。(2)收益收繳主要針對省級國有資產授權經營公司，國有資產授權經營公司負責收取其全資、控股、參股公司的國有法人股的收益。(3)經過有關部門多次討論，目前已健全并出臺了一系列相關配套政策文件，試點工作將在2002年進行。
3.北京模式
北京市國有資本的收益收繳工作目前正處于試點階段。試點比較成功的北京市宣武區(qū)，收益收繳形成了區(qū)別于其他城市的模式，為區(qū)縣級國有資本收益收繳提供了參考。
北京市的基本特點是：(1)國有資產的管理者為區(qū)公有資產管理委員會，具體執(zhí)行機構為區(qū)財政局。(2)收益收繳的主體是區(qū)財政局，收益收繳的客體是授權經營公司(目前全區(qū)只有1家綜合性國有資產授權經營公司，控股或參股企業(yè)170余家)。(3)收益收繳比例為100%，即授權經營公司的凈收益全部上繳。(4)有一套完整的管理制度，具體表現(xiàn)為區(qū)財政局向授權經營公司派駐財務總監(jiān)和監(jiān)事會，對主要經營者實行年薪制：制定了一系列措施規(guī)范授權經營公司的費用開支、分配政策，有一套完整的考核指標體系，授權經營公司一般投資所需由財政部門劃撥，超過一定范圍的投資額需要經過財政部門的審批。(5)財政開始編制國有資產經營預算，政府國有資產經營預算是在授權經營公司經營預算的基礎上進行的，在試點期間先不經人大審批，只報人大備案，條件成熟后經營預算經政府(公資委)審定后報人大審批，由財政部門組織執(zhí)行，并下達資產經營公司實施。
4.武漢模式
武漢市國有資產的管理也按“三個層次”進行。第一層次為武漢市國資委，下屬常設機構為武漢市國有資產管理辦公室。第二層次為17家國有資產授權經營公司和投資控股公司，分別涉及輕紡、化工、交通、商貿、物產、制造、城建、金融等授權經營國有資產運營機構，由他們代表國有資產出資人行使出資者職能，授權凈資產達120多億元。第三層次為各類國有獨資、控股、參股子公司，對這些企業(yè)的管理全部授權給有關國有資產授權經營公司和控股公司。武漢市的主要特點有：(1)專門成立了獨立于武漢市財政局的市國有資產管理辦公室，由該機構全面負責國有資產的監(jiān)督管理，有效實現(xiàn)了管人與管物的結合。(2)強化對授權經營公司的管理。市國資辦對授權經營公司的管理主要通過簽訂授權責任書、重大事項報告?zhèn)浒敢约拔韶攧湛偙O(jiān)等三種方式進行。授權責任書的考核由國資辦委托中介機構進行審計。財務總監(jiān)從社會公開招聘，一人最多負責兩家公司，其薪資等費用由國資辦支付，由專門的財務總監(jiān)辦公室進行管理。(3)建立了國有資產監(jiān)管專項資金。主要用于授權經營國有資產運營機構業(yè)績的考核評價、董事長年薪及其獎勵、財務總監(jiān)委派等費用支出，該專項資金的繳納對象為授權經營國有資產的單位，繳納標準為：授權經營國有資產的運營機構每戶每年上繳30萬元，在其費用中列支。該專項資金由武漢市國資辦負責收繳，專戶存繳，專款專用，并接受市財政部門的監(jiān)督。(4)根據目前國有資產授權經營公司的實際情況。盈利較大的經營公司按所收利潤的30%上繳，盈利較少的經營公司的收益用于安置職工。(5)國有資產經營預算工作2001年選擇了10家授權經營公司進行試點，預計2002年全面推開，對各授權經營公司的投資過程進行全面監(jiān)管、驗收。
從以上省市開展的國有資本收益收繳工作的實際情況看，維護國有資本的正當權益是各地財政、國資部門的主要內容，但具體做法有一定的差異。經過調查分析，我們認為，要克服各種阻力，有效實施國有資本的收益收繳，以下幾方面是關鍵。
第一，觀念更新。與信貸利息一樣，占有資產或資金必須支付相應的費用。但從現(xiàn)實情況看，個人資本、外商資本等收取相應的投資收益沒有任何阻力，但國家資本哪怕是只收取部分投資收益都會受到來自各方面的阻力。顯然國有資本收益該不該上繳實質上是一個觀念問題。因此，強化國有資本收益收繳的首要問題是要解決思想觀念上的認識誤區(qū)。在市場經濟條件下，任何部門利益、企業(yè)利益都不能夠打破市場經濟的基本原則：出資人具有收益權。在實際操作過程中，為了減少阻力，多數(shù)省市應將國有資本的收益收繳的短期目標定位在觀念培養(yǎng)上。
第二，領導重視。國有資本收益收繳成功與否的關鍵在于領導是否重視。因為領導的重視有助于解決來自各主管部門的阻力，有利于在各部門之間建立起溝通的渠道，并能夠使相應的政策順利出臺。調查結果表明，凡是領導重視，并成立了國資委和國資辦(包括獨立于財政的和設立在財政內)，一般由一把手擔任國資委主任的省市，收益收繳工作都比較成功。
第三，部門協(xié)調。目前財政部門和國資管理機構面臨的一大困難是授權經營公司不按照規(guī)定上繳收益，不按時甚至不上報數(shù)據表，使收益收繳和資本經營預算難以正常進行。此時需要由企業(yè)工委、組織部門以及主管部門等領導任免、政策制定的單位進行共同督促，將報表上報和收益收繳工作納入相關單位的考核體系之中，通過部門協(xié)調實現(xiàn)國有資本收益收繳。
第四，國有資產管理體系健全。國有資產管理體系的建立是實施國有資本收益收繳的前提。國有資產管理體系的建立，應該是將政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開，以國有資本出資人制度為核心展開。而且，完善的國有資產管理體系的建立，首先要對國有產權進行界定和評估，而產權明晰化正是產權收益收繳的基礎。收益收繳比較成功的上海、江蘇、北京等地都已經建立起了國有資產管理的“三層次”管理體系(即國資委、授權經營公司及企業(yè))，且國有資產管理人員配備比較充足。
第五，配套措施完善。要規(guī)范國有資本收益收繳工作，必須制訂完善的配套措施，因此各地均制定了比較完備的制度和管理辦法，如《國有資本收益收繳暫行辦法》、《對國有資產授權經營管理的暫行辦法》、《對授權經營公司委派財務總監(jiān)的辦法》、《實施國有資產經營預算試點的辦法》、《對股份有限公司股權轉讓有關管理辦法》等，以確保各項管理工作有法可依。
五、政策建議
從目前各地開展的情況來看，應盡快開展國有資本收益收繳工作，保護新的國有資產不再流失。我們認為，應從以下幾方面取得突破。
(1)加強國有資產管理機構的建設。建立國有資產三級管理體系，設立國有資產管理委員會，由行政一把手兼任國資委主任，下設獨立的國有資產管理辦公室或在財政部門內設立相對獨立的國資辦，并加強人員隊伍建設，授權國資辦代表政府行使國有資產具體管理與監(jiān)督職能，確保政出一門。同時，切實加強對已授權的國有資產經營公司和集團公司的管理，對其進行必要的合并重組，打破行業(yè)界限，做大、做強，并切實推進授權經營公司的投資主體多元化，逐步完善現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結構。加快國有企業(yè)改制工作，將國有股份的管理權授權給相關控股公司。
(2)建立規(guī)范的國有資本收益收繳制度。必須根據各地企業(yè)的實際經營狀況及相關工作基礎，頒布具體的、可操作的《國有資本收益收繳管理暫行辦法》。授權國資辦或財政部門為國有資本收益收繳主體，由其代表政府制定有關政策，國有資本收益收繳客體為上市公司、授權經營公司及授權集團公司及國有資產占用企業(yè)，但在初始階段建議暫定為上市公司，然后再酌情推廣到授權經營公司、授權集團公司及國有資產占用企業(yè)。收繳比例原則上為100%，但可根據企業(yè)實際及政府國有資本結構調整的需要，返回部分比例資金，作為追加國有資本金。國有資本收益上繳可采用按月或按季預繳，然后全年清算，以確保國有資本收益及時入庫。
(3)設立國有資產監(jiān)管專項資金。主要用于授權經營國有資產運營機構業(yè)績的考核評價、經營者年薪及其獎勵、財務總監(jiān)委派等費用支出，該專項資金原則上從收繳的國有資本收益中列支，但在試點初期可由各相關授權經營國有資產的運營機構和企業(yè)集團單獨繳納，在其費用中列支。該專項資金由財政部門或國資辦負責收繳，專戶存儲，?？顚Ｓ茫⒔邮茇斦块T的監(jiān)督。
(4)建立與完善國有資本收益收繳的相關配套制度。要按照國有資本投入、營運、監(jiān)管、考核、責任的思路來設計相關配套制度，可包括以下幾方面：明確資產經營者的財務責任：明確與財務責任相關的考核辦法，將獎勵與懲罰、激勵與約束有機結合起來：建立有效的外部財務監(jiān)督機制，對投入國有資本的企業(yè)派駐財務總監(jiān)或監(jiān)事會，委托中介機構進行審計，監(jiān)督和反映企業(yè)的經營行為和財務狀況，規(guī)范企業(yè)籌資和投資行為及方式：規(guī)范企業(yè)的成本費用管理，監(jiān)督企業(yè)資產重組中的產權變動及其財務狀況變化，規(guī)范企業(yè)的資產重組行為，注重國有資本的優(yōu)化配置，建立國有資本的進入退出機制：規(guī)范企業(yè)的分配政策，包括稅后可供分配利潤、產權轉讓收入的收繳、收益分配使用的原則和辦法等，建立完善內部約束制度，把結果的約束和過程的約束結合起來，明確國有資本運營主體的責權利及其法律責任，確保國有資本收益收繳工作的規(guī)范化、程序化。
(5)逐步推行國有資產經營預算工作。這是確保國有資本收益收繳及使用的前提。黨的十四屆五中全會曾明確提出：“把建立國有資產經營預算作為推動社會主義市場經濟建設的重要方面”。資產經營預算分為國有資產授權經營公司預算和政府預算兩個層面，國有資產授權經營公司預算是基礎。在國有資產授權經營公司預算完成后，再匯總國有資產授權經營公司預算，形成政府國有資產經營預算。應在有條件的部分國有資產授權經營公司開展國有資產經營預算試點工作，待取得經驗后在所有國有資產授權經營公司全面推廣，為政府的國有資產經營預算打下基礎。
(6)規(guī)范國有資本收益的使用。國有資本收益應列入政府國有資產經營預算，主要用于國有資產再投資、調整產業(yè)結構、補充國有企業(yè)資本金、增購有關股份公司的股權及購買配股以及國有企業(yè)職工安置等方面。參考文獻：沈瑩、陶瑞芝：“國企總體形勢趨好，改革成果還需鞏固”，《國有資產管理》，2001年第10期。叢樹海、呂建永：“關于編制國有資產經營預算的探討”，《財經問題研究》，2001年第10期。上海市國有資產管理辦公室：《國有資產管理法規(guī)政策匯編》，2000年。吳學淵：“中國國有資產管理體制改革的歷史回顧與基本經驗”，《貴州社會科學》，2000年第1期。項鏡泉、霍煒：“國有資本金收益歸屬和管理研究”，《國有資產研究》，1999年第2期。
