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農(nóng)村居民點用地存在的問題與整理措施
農(nóng)村居民點土地整理主要是運用工程技術(shù)及土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整,通過村莊改造、歸并和再利用,使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約,提高農(nóng)村居民點土地利用強度,促進土地利用有序化、合理化、科學(xué)化;改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,對土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求,也是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)的必然選擇。
一、 農(nóng)村居民點用地存在的主要問題
1.農(nóng)村居民點用地占地規(guī)模大,空置、閑置多
農(nóng)村居民點建設(shè)分散,用地超標。按國家總體規(guī)劃,2000年農(nóng)村居民點用地用的規(guī)模1 366萬公頃,但實際上到1990年底就達到了1 613萬公頃。全國農(nóng)村居民點人均用地面積高達191m2,超過國家規(guī)定的最高標準(150m2)27%多,而遼寧、吉林、黑龍江等省人均居民點用地面積超過300m2,內(nèi)蒙古甚至超過400m2。由于地廣人稀,村中出現(xiàn)大片空閑地,人們將其形容成“空心村”。據(jù)河北省調(diào)查,全省村莊內(nèi)空閑土地達3.3萬公頃。
2.農(nóng)村居民點缺乏有效管理
在實際生活中,農(nóng)民對農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)普遍存在一種觀念上的偏差,認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來,是一種私有財產(chǎn),自己不使用,也不準別人使用,即使閑置、拋荒,別人也無權(quán)過問,宅基地主人擁有使用的權(quán)利,卻沒有合理利用的義務(wù),同時對于農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn),又缺乏制度規(guī)定和政策指導(dǎo),也沒有相關(guān)法律條文來限制農(nóng)村宅基地的閑置、拋荒。因此,農(nóng)村宅基地使用制度不健全,不僅導(dǎo)致大量舊宅基地的閑置、拋荒,同時為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)土地置換增加了難度。
3.農(nóng)村居民點擴張無序
長期以來,農(nóng)民建房占地多,質(zhì)量好。隨著農(nóng)業(yè)人口增長和生活水平的提高,農(nóng)民建房需求量增大,且農(nóng)民已不滿足于“磚瓦房”的居住條件,紛紛遷到村外,建起了講面積、講排場、講方便的“鄉(xiāng)村別墅”。尤其在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)熱潮的推動下,借家庭人口的增多,紛紛向村莊外擴張。
4.農(nóng)村居民點利用效率低,布局散亂,基礎(chǔ)設(shè)施不完善
我國農(nóng)村居民住宅絕大多數(shù)以低層建筑為主,尤其以獨居小院為主,占地面積大,建筑容積率低,所占土地多是地勢平坦向陽、水源條件好、交通方便、土層深厚、土質(zhì)肥沃的優(yōu)質(zhì)土地。加之傳統(tǒng)的住房觀念及經(jīng)濟條件的限制,農(nóng)村住宅仍然沿襲著“有天有地,單門獨戶”的模式,土地利用率低,布局散亂。因而,村內(nèi)水、電、氣、通訊、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等設(shè)施不完善,建筑物單體面積差異大,使用功能混雜,不僅導(dǎo)致村莊的居住環(huán)境質(zhì)量差,而且給農(nóng)村居民生產(chǎn)生活帶來極大不便,嚴重 影響了農(nóng)村現(xiàn)代化進程。
5.規(guī)劃滯后,布局不合理
長期以來,農(nóng)村居民點建設(shè)基本上處于放任自流狀態(tài),農(nóng)戶建房選址比較隨意,用地規(guī)模不受控制。近些年,有關(guān)部門加強了對農(nóng)戶建房的管理,但由于忽視村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,因此,隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村建房熱的掀起,規(guī)劃滯后所造成的后果日益顯露出來,布局零星分散,內(nèi)部功能布局混亂,整體檔次不高,還有相當(dāng)一部分村莊沿公路兩側(cè)發(fā)展,用地見縫插針,既影響交通和群眾生活,又不利于集約用地。
二、農(nóng)村居民點整理的現(xiàn)勢性
1.農(nóng)村居民點整理有助于增加耕地,實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡
我國是人多地少的國家,人均耕地資源極其稀缺,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程日益加快,城市發(fā)展占用大量的土地資源,導(dǎo)致我國耕地資源日益減少。
同時,由于城鎮(zhèn)化的結(jié)果,大量的農(nóng)業(yè)人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移,造成大批農(nóng)村居民點用地空閑,加之目前我國農(nóng)村居民點存在的其他問題,必須加快農(nóng)村居民點整理的步伐,通過對農(nóng)村居民點舊宅基地復(fù)墾來補充耕地,實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。
2.農(nóng)村居民點整理有助于實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用
我國農(nóng)民的住宅大多布置較為分散,多為一戶一宅式。由于傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟“小而全,自給自足”思想占據(jù)主導(dǎo)地位,因此每戶居民點用地占地面積都較大,導(dǎo)致大量土地閑置,利用率極其低下。  同時,由于農(nóng)村居民點遍布田間,造成耕地不能形成規(guī)?;⒓s化,嚴重影響了耕地的機械化,使耕地的規(guī)?;图s化產(chǎn)生的效益體現(xiàn)不出來。開展農(nóng)村居民點整理,加強農(nóng)村居民點的用地集中,復(fù)墾整理后的宅基地,可以恢復(fù)耕地的集約化和規(guī)模化,實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約經(jīng)營。
3.農(nóng)村居民點整理有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件
通過農(nóng)村居民點土地整理不僅可以有效增加耕地面積、集約經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,而巳可以盤活土地資產(chǎn)、壯大村級集體經(jīng)濟;結(jié)合科學(xué)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃,轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,農(nóng)村人口適當(dāng)集中,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化,有利于改變農(nóng)村村容村貌臟、亂、差的現(xiàn)象,提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量;同時又能改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
三、農(nóng)村居民點土地整理措施
1.組織得力,建立農(nóng)村居民點土地整理與社會綜合發(fā)展的決策機制,同時做好宣傳工作
農(nóng)村居民點土地整理是一項具有長遠戰(zhàn)略意義的社會基礎(chǔ)廠程,應(yīng)將農(nóng)村居民點土地整理納入政府社會發(fā)展內(nèi)容,建立農(nóng)村居民點土地整理與社會綜合發(fā)展的決策機制,把握農(nóng)村居民點土地整理的實施動態(tài),作出改進或調(diào)整決策;縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織土地管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等有關(guān)部門,積極宣傳我國土地國情和土地整理的作用及意義,轉(zhuǎn)變村民思想觀念;在《土地利用總體規(guī)劃》對土地利用控制下做好村鎮(zhèn)規(guī)劃,增加新村莊的吸引力;對先進人物事跡給予積極表揚,擴大影響。
2.建立多元投資機構(gòu),籌集專項資金,并且做好長期進行的計劃
農(nóng)村居民點土地整理需要的投資較大,建議建立多元投資機構(gòu),從國家土地稅收、集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民個人等渠道籌集專項資金;根據(jù)農(nóng)民實際建房需要,隨時辦理土地占用等有關(guān)手續(xù),做好長期進行農(nóng)村居民點土地整理的打算,這樣農(nóng)民建房資金就可以基本上由農(nóng)民個人承擔(dān)。
3.制定農(nóng)村居民點土地整理優(yōu)惠政策,明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系
堅持“誰整理、誰受益”的原則結(jié)·合稅費減少的優(yōu)惠政策,調(diào)動農(nóng)民土地整理的積極性:明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系,把土地整理后的收益分配與土地整理工作相聯(lián)系,建立農(nóng)村居民點土地整理的激勵機制。
4.積極研究制定農(nóng)村居民點土地整理的相關(guān)技術(shù)
按照“投資少、效益高”的原則,通過借鑒外地先進經(jīng)驗,針對本地區(qū)土地特性研究制定最佳技術(shù),特別是有關(guān)農(nóng)村居民點土地整理生態(tài)設(shè)計,如房屋拆遷廢棄物的處理等,建設(shè)農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境。
5.建立切實可行的行政、法規(guī)措施
按照有關(guān)文件規(guī)定,把土地整理的年度計劃納人政府年度考核目標,建立農(nóng)村居民點土地整理規(guī)劃實施領(lǐng)導(dǎo)組織、管理機構(gòu);利用《土地利用總體規(guī)劃》的法律效力,嚴格督促執(zhí)行,打擊各種破壞土地管理、違反規(guī)定的行為。土地整理工作在我國剛剛展開,特別是農(nóng)村居民點土地整理由于涉及范圍廣、復(fù)雜性較大,進行整理的必要性、可行性以及原則、模式需要論證和探討。借鑒國內(nèi)外已取得的經(jīng)驗,結(jié)合我國土地國情,因地制宜進行農(nóng)村居民點土地整理,以實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡”和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。
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