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人口老齡化下的農(nóng)村養(yǎng)老保障問題思考與建議
李 揚
人口老齡化是21世紀(jì)中國人口發(fā)展的主旋律，《揚州市2001-2020年人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》顯示揚州市老年人口總量將繼續(xù)呈逐漸增長態(tài)勢。與此同時，隨著城市化進(jìn)程的加快和農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)向城市遷移，農(nóng)村人口老齡化的程度會更嚴(yán)峻，農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題成為社會和政府關(guān)注的重點。
一、揚州農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀
1、農(nóng)村老年人口規(guī)模大。第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示：2006年，全市60歲及以上老年農(nóng)村人口為54.94萬人，比1996年第一次農(nóng)業(yè)普查時增加12.85萬人，農(nóng)村人口老齡化比重比1996年上升4.95個百分點。
2、農(nóng)村老年人口增長速度大大快于農(nóng)村總?cè)丝诘脑鲩L速度，農(nóng)村人口老齡化速度快。2006年全市農(nóng)村總?cè)丝诒?996年下降7.59%，但60歲以上老年農(nóng)村人口比1996年增長30.62%。
3、老年人口高齡化趨勢加快，高齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。至2007年底，全市60歲以上老年人口達(dá)77.89萬，占總?cè)丝诘?7.01%，其中80歲以上高齡老人9.58萬，占老年人口的12.3%。據(jù)預(yù)測，到2010年全市60歲以上老年人口將以年均3.2%的速度持續(xù)增長，達(dá)85.61萬，占總?cè)丝?8%以上，其中80歲以上高齡老人將超過10萬。
4、巨大的城鄉(xiāng)差距使城鄉(xiāng)之間的老齡化狀況出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。一是隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展，每年有大量的農(nóng)村青少年考入高等院?；蚵殬I(yè)技術(shù)學(xué)校而離開農(nóng)村；二是農(nóng)村勞動力的輸出加快了農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程，2006年底全市農(nóng)村共輸出勞動力66.4萬人，而輸出勞動力幾乎都是中青年勞動力，這也是加快我市農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程的一個重要因素。
二、人口老齡化對傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式的挑戰(zhàn)
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老保障主要依賴于家庭養(yǎng)老。而日趨嚴(yán)重的農(nóng)村老齡化問題，對農(nóng)村老年人口養(yǎng)老問題提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
1.農(nóng)村老年人口的增加，加大了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。隨著人口老齡化的加深，老年人口的比重持續(xù)上升，被撫養(yǎng)人口不斷增多，將直接導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)系數(shù)的提高、勞動年齡人口負(fù)擔(dān)的加重。我市1996年每個勞動力老年撫養(yǎng)系數(shù)為23.08%。2006年為33.09%,十年間增加了10個百分點。這一撫養(yǎng)系數(shù)表明，目前我市每100名勞動力人口要負(fù)擔(dān)33位老人，如果再從勞動年齡人口中扣除實際未參加工作的大中專和普通高中學(xué)生人數(shù)，則100名勞動年齡人口實際負(fù)擔(dān)系數(shù)將大大超過撫養(yǎng)老人系數(shù)。
2.老年人口的高齡化降低了老年人的自我養(yǎng)老能力。農(nóng)村老年人口受教育程度比較低，未讀過書的占一半以上，受教育程度在小學(xué)及以下的占到九成以上，低素質(zhì)決定了農(nóng)村老年人口大部分都是體力勞動者，年齡對他們的自我養(yǎng)老能力影響很大。隨著老年人口中高齡人群比重的增加，降低了老齡人口的自我養(yǎng)老能力，同時也降低老齡人口自理能力。農(nóng)村老年人口高齡化和健康狀況的下降，無疑加重了農(nóng)村養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)和壓力。
3.農(nóng)村家庭的小型化弱化了家庭養(yǎng)老的功能。由于計劃生育政策的執(zhí)行，農(nóng)村家庭的子女?dāng)?shù)也大大下降，導(dǎo)致家庭規(guī)模小型化、核心化的比例上升。隨著家庭規(guī)模的縮小和倒金字塔形的家庭結(jié)構(gòu)，家庭養(yǎng)老的分散性、不穩(wěn)定性和脆弱性日益顯現(xiàn)，無論財力上還是精力上，都讓傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。
4.“空巢老人”的增多，獨身老人比重上升，加大了農(nóng)村養(yǎng)老的社會化需求。農(nóng)村“空巢老人”不斷增多，使傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式失去優(yōu)勢。同時，農(nóng)村老人尤其是高齡人口中獨身老人，由于缺少了“老來伴”，沒有在生活上相互照應(yīng)、在情感上相互慰藉的對象，使得養(yǎng)老更加困難。農(nóng)村“空巢老人”和獨身老人的增多，使越來越多的農(nóng)村老人缺少傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，必然對社會化養(yǎng)老提出迫切需求。
三、構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老制度的建議
面對日益嚴(yán)峻的農(nóng)村老齡化趨勢，必須在現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障基礎(chǔ)上，科學(xué)整合養(yǎng)老資源，構(gòu)建家庭養(yǎng)老、社會保險和政府保障有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，構(gòu)建新型的多元化農(nóng)村養(yǎng)老制度。
1、分類建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。要真正解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，必須依托于建立切合我市農(nóng)村實際的現(xiàn)實可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。應(yīng)因人制宜，針對不同身份的農(nóng)村勞動力，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)社會屬性和負(fù)擔(dān)能力的不同，分層次建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。同時，在制度設(shè)計時，既要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險制度在未來接軌的問題。
一是完善被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度。切實做好被征地農(nóng)民的生活保障，加強(qiáng)被征地農(nóng)民基本生活保障制度與城鄉(xiāng)職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)再就業(yè)，開展適應(yīng)被征地農(nóng)民就業(yè)崗位要求的技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力。同時從實際出發(fā)，根據(jù)適度保障、分類處理的原則，解決好被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題，使他們真正實現(xiàn)從農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)換。
二是將農(nóng)民工納入社會保障體系，使他們在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程中，逐步從土地保障轉(zhuǎn)換到現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)。在制度設(shè)計上，要適應(yīng)農(nóng)民工流動性大的特點，使其社會保險權(quán)益可以方便地轉(zhuǎn)移接續(xù)，并保證其流動就業(yè)過程中社會保障權(quán)益不受侵害。對于長期在城里就業(yè)并定居的農(nóng)民工，應(yīng)逐步納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。
三是對于仍然固守在農(nóng)村以土地為主要生活來源的農(nóng)民，則需要逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，提高保障能力。明確政府在建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的主導(dǎo)作用，拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補(bǔ)助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，加大公共財政對農(nóng)村養(yǎng)老保險的扶持力度。要根據(jù)各農(nóng)民人均純收入情況逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的籌資水平，并同步增加保險的享受標(biāo)準(zhǔn)。要科學(xué)管理農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，提高基金的保值增值能力，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，解決農(nóng)村養(yǎng)老保險的支付問題。最后，要明確規(guī)定保險的對象、資金籌集、管理以及待遇、支付等問題，使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度走向持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展軌道。
2.大力發(fā)展農(nóng)村“家政型”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建具有農(nóng)村特色的“居家養(yǎng)老”模式，滿足“空巢老人”的養(yǎng)老需求。建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系是構(gòu)建和諧的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一個重要因素。但是，受農(nóng)村條件的限制，目前在農(nóng)村開展社會化養(yǎng)老服務(wù)尚存在三大不同于城市的制約因素：一是受根深蒂固的“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)思想的影響，一些老人不愿意離開家到敬老院去養(yǎng)老，而子女送父母去敬老院等間接養(yǎng)老方式也可能會受到不盡孝道的譴責(zé)；二是農(nóng)村衛(wèi)生保健服務(wù)機(jī)構(gòu)以及菜場、自來水、煤氣等生活設(shè)施的不完善，使得農(nóng)村老人的生活更加不方便，有錢也難以買到需要的生活必需品和服務(wù)；三是由于農(nóng)村青壯年大部分外出打工，留在農(nóng)村的主要是老人和小孩，缺少足夠的提供養(yǎng)老服務(wù)的勞動力。
為破解上述制約因素，一是需要政府加強(qiáng)對發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老社會化服務(wù)的組織引導(dǎo)和推動，加強(qiáng)輿論宣傳，逐漸在農(nóng)村形成社會化養(yǎng)老氛圍，并制定對農(nóng)村養(yǎng)老中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持和優(yōu)惠政策，給予社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的財政補(bǔ)貼以及在貸款和稅收等方面的政策傾斜，提高政策吸引力，以調(diào)動社會力量和民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的積極性。二是要根據(jù)農(nóng)村的環(huán)境和消費水平，選擇一種適宜的農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)模式。在當(dāng)前，“家政型”的農(nóng)村“居家養(yǎng)老”服務(wù)模式應(yīng)是一個既易于接受又經(jīng)濟(jì)可行的方式，即農(nóng)村老人仍然住在自己家中，由家政公司派專人每天（或定期）上門為居家養(yǎng)老的老年人提供日常生活的衣、食、住、行等基本生活方面需要的家政服務(wù)，有條件的還可以為老年人提供的健康咨詢、健康檢查及醫(yī)療護(hù)理等內(nèi)容的醫(yī)療保健服務(wù)。“居家養(yǎng)老”主要針對生活基本能夠自理的老人，滿足了多數(shù)農(nóng)村老年人在家安度晚年的心愿和需求，經(jīng)濟(jì)成本較低，有利于農(nóng)村養(yǎng)老實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是要為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)培養(yǎng)足夠的家政服務(wù)人員。目前，由于存在著農(nóng)民工的“45歲現(xiàn)象”，即許多農(nóng)民工在45歲以后由于身體不能適應(yīng)繁重的體力勞動，從城市返回農(nóng)村，而年輕人則基本在外務(wù)工經(jīng)商，因此45歲至65歲的身體健康的中老年人可以成為農(nóng)村“居家養(yǎng)老”所需要的家政服務(wù)人員的主力軍。當(dāng)然，隨著農(nóng)村“居家養(yǎng)老”服務(wù)的日漸成熟和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會吸引越來越多的中青年人留在農(nóng)村參與其中。四是要根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療、交通、生活設(shè)施和文化娛樂的建設(shè)，提高農(nóng)村的社會化服務(wù)能力，進(jìn)一步完善農(nóng)村居家養(yǎng)老的社會支持系統(tǒng)。
3、大力發(fā)展農(nóng)村社會福利和社會服務(wù)事業(yè)，建立經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。應(yīng)重點做好以下幾項工作：一是要加大投入，大力發(fā)展公益性的老人服務(wù)事業(yè)。政府應(yīng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面的投入，加強(qiáng)農(nóng)村社會福利院、敬老院、養(yǎng)老院等公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，強(qiáng)化公共醫(yī)療服務(wù)，加快農(nóng)村養(yǎng)老保障體系轉(zhuǎn)型。同時，還要采取有效的措施，調(diào)動全社會的積極性，鼓勵社會或個人出資興辦不同層次的敬老院、養(yǎng)老院、老年公寓、老年生活中心等，以滿足老年人多層次、多形式的養(yǎng)老需求；二是積極發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為那些居家養(yǎng)老的老人提供形式多樣的包括醫(yī)療保健、生活照料等在內(nèi)的各種服務(wù)；三是加強(qiáng)農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村為老服務(wù)社會工作者隊伍的大發(fā)展；四是可以考慮建立和發(fā)展多種形式的老年人組織，并通過開展豐富多彩、健康有益的活動，讓老年人重新找到歸屬感。
4、進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新，構(gòu)建政策、法制和文化有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度運行機(jī)制。首先，應(yīng)從社會政策而不單純是經(jīng)濟(jì)政策的視角看待農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，在制度的設(shè)計中應(yīng)更加關(guān)注農(nóng)民的保障權(quán)利和政策的公平性，把保障農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)利和實現(xiàn)社會公平作為政策追求的根本目標(biāo)。其次，要創(chuàng)新管理體制，完善政策的運行機(jī)制。應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的目標(biāo)和要求，從根本上破除養(yǎng)老保障政策長期存在的城鄉(xiāng)二元制的局限性，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的養(yǎng)老保障制度；要區(qū)別不同的保障對象，分類管理，建立多層次、多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。特別是應(yīng)高度關(guān)注失地農(nóng)民、農(nóng)民工和“空巢老人”等農(nóng)村新出現(xiàn)的特殊群體的養(yǎng)老保障問題，根據(jù)他們各自不同的特點，建立與之相適應(yīng)的、靈活多樣的養(yǎng)老保障制度，以有效維護(hù)他們的合法權(quán)益。第三，要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的法制化、制度化建設(shè)，以法制化、制度化的手段保障農(nóng)村各項養(yǎng)老政策的有效實施，增強(qiáng)政策的權(quán)威性。第四，要大力推進(jìn)農(nóng)村先進(jìn)文化建設(shè)，構(gòu)建新型的農(nóng)村養(yǎng)老文化。特別要重視公民的思想道德建設(shè)，注重對公民進(jìn)行孝道觀念、責(zé)任意識和感恩思想的教育，大力弘揚中華民族敬老、愛老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，在全社會形成尊老、愛老、養(yǎng)老的文化氛圍和價值觀念。同時，還要重視在全社會提倡公平、公正的價值理念，普及現(xiàn)代社會保障知識，為農(nóng)村新型養(yǎng)老保障制度的實施創(chuàng)造和諧寬松的社會文化環(huán)境。
從孔子所言“致中和”到墨子提出“兼相愛”，再到孟子描繪的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，實現(xiàn)社會和諧、建設(shè)美好社會，始終是中華民族孜孜以求的社會理想。相信在倡導(dǎo)“以人為本”、扎實穩(wěn)步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的今天，人口老齡化下的農(nóng)村養(yǎng)老保障問題能夠逐步得以破解。
