| 一、主要問題
（一）資金比較分散，整合難度大 據(jù)不完全統(tǒng)計，目前僅國家涉及管理農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化等方面事項（項目）有91項，涉及26個部委。2006年中央預算安排3394億元支持新農(nóng)村建設，以后逐年還將增加。加上地方財政安排資金，支農(nóng)資金的量相當大。這么多的資金，雖然通過財政預算安排，但實際管理是分散在多個部門，不是“九龍治水”所能形容的了。通過調(diào)研、座談了解，僅涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金的有國家農(nóng)綜辦、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室，涉及農(nóng)田整治資金的有國家農(nóng)綜辦、國土資源部；涉及農(nóng)村公路建設的有建設部、交通部。具體到某一專項，比如涉及農(nóng)村病險水庫治理的資金有國債資金、水利資金，因水庫-水渠-農(nóng)田整治，上下游“一攬子”各部門綜合協(xié)調(diào)考慮不夠，出現(xiàn)水庫建好了，而主水渠道硬化不配套放水后浪費嚴重的情況。可見因分散和管理不善影響資金效益的發(fā)揮。
（二）職能交叉，財政預算難以完整反映。由于現(xiàn)行行政體制因素導致一些政府部門工作職能交叉、重疊，事權不精，客觀上部門利益廣泛存在（財政部門以外的一些部門掌握資金初次、二次分配權），以及人力有限、信息不對稱等多種因素影響，加之各地方每年通過轉移支付能從中央要到多少錢，年初預算很難準確反映。地方財政年度預算難以完整反映支農(nóng)資金的全貌，預算執(zhí)行、預算監(jiān)督乏力。預算的不透明也導致“跑部錢進”成為了常態(tài)。支農(nóng)資金整合涉及方方面面利益，財政部門雖力求客觀公正，但承受很大壓力，僅靠財政部門力量，難以統(tǒng)籌，且矛盾易集中于財政一家。
（三）支農(nóng)資金存在多頭申請、重復申請，甚至損失浪費，資金使用效益有待提高。通過走訪了解發(fā)現(xiàn)，有的涉農(nóng)項目經(jīng)包裝后，既可以申請農(nóng)業(yè)部資金，也可申請科技部資金，還可申請財政部資金和發(fā)改委資金，存在多頭申請、重復申請，“不要白不要”的現(xiàn)象。申請過程中容易滋生腐敗。而且從中央拿到資金后，主管部門存在滯撥、擠占、挪用現(xiàn)象，甚至造成損失浪費，總體看支農(nóng)資金使用效益有待提高。
二、原因分析
導致上述問題，一是現(xiàn)行體制因素影響--部門工作職能交叉，條塊分隔上下不協(xié)調(diào)，各自為政；缺乏通盤考慮、整體協(xié)調(diào)（如國債病險水庫建設與水利資金、農(nóng)田綜合治理資金上中下游一體化考慮不夠）；二是存在財政統(tǒng)籌與?？顚Ｓ玫拿芎蛦栴}，統(tǒng)籌影響部門工作積極性；三是現(xiàn)行預算編制難以詳盡，轉移支付不規(guī)范、資金分配決策不透明；四是監(jiān)督力量有限，監(jiān)督不到位所致。
三、對策與建議
（一）進一步提高對整合支農(nóng)資金的認識，增強自覺性。“三農(nóng)”問題千頭萬緒，涉及國家糧食安全、廣大農(nóng)村經(jīng)濟、各項社會文化事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基層政權建設和億萬農(nóng)民福祉。如何讓公共財政的陽光普照農(nóng)村大地，特別是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，如何發(fā)揮各級財政支農(nóng)資金在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、壯大農(nóng)村經(jīng)濟實力、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提高農(nóng)民素質(zhì)、增加農(nóng)民收入水平等方面的作用和影響，如何進一步加強支農(nóng)資金的管理，提高支農(nóng)資金的效益，把納稅人的每一分錢管好用好，值得各級政府及其職能部門高度重視和深入思考。對整合工作應站在這樣一個高度來認識，增強共識。結合實際，積極探索行之有效的工作思路和工作方法。
（二）解決現(xiàn)行體制下支農(nóng)資金整合的五項措施建議：
一是實行支農(nóng)資金的合理歸并，采取“一攬子”上報、“打捆”下達方式。現(xiàn)行支農(nóng)資金內(nèi)容廣泛，可分為農(nóng)村經(jīng)濟、社會、環(huán)境保護與自然災害處置資金等大類。而每一大類下應細分若干細類。如農(nóng)村經(jīng)濟類下細分：
--農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持資金：大型農(nóng)村基礎設施、小型農(nóng)田水利公益設施、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等?？蓺w并農(nóng)業(yè)部的資金、科技部、水利部、財政部的部分資金及發(fā)改委的部分資金；
--農(nóng)村流通支持資金：可歸并商務部的資金以及良種補貼、農(nóng)機補貼資金等。
農(nóng)村社會類下細分：
--農(nóng)村教育培訓資金：義務教育（兩免一補）、農(nóng)民工技能培訓等。歸并教育部的資金和其他部門培訓資金；
--農(nóng)村社會保障資金：分農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生等。歸并勞動與社會保障部的部分資金和衛(wèi)生部的部分資金等。在編制中央預算和地方預算時，均應統(tǒng)籌考慮涉農(nóng)資金總量和結構問題。結合實際，對政府收支分類科目進一步改革和完善。
二是加強部門協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動，減少內(nèi)耗。支農(nóng)資金管理涉及發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、商務、科技、林業(yè)、水利等多個部門。中央、省、縣三級必須聯(lián)動，歸并、改革和規(guī)范現(xiàn)行支農(nóng)項目申報和資金下達方式，加強對支農(nóng)項目選項管理，項目支農(nóng)資金要圍繞項目走，不能“撒胡椒面”。
三是深化預算管理體制改革，提高支農(nóng)資金的使用效益。
力爭全盤納入財政預算，反映支農(nóng)資金全貌。防止資金過于分散和體外循環(huán)，以提高資金的綜合效益。其基本的思路是：總量把握和結構優(yōu)化結合，賦予縣一級財政更大的統(tǒng)籌資金權限。支農(nóng)資金能細化到項目的，做細選項工作；為防止資金“中途”損失，推行國庫集中支付，直接將財政支農(nóng)資金撥付到支農(nóng)商品和勞務提供者。不能具體到項目的，上級財政可經(jīng)科學測算（如農(nóng)村稅費改革補助資金、農(nóng)村公路建設資金）總量下達到縣，由縣統(tǒng)籌安排使用，有利于調(diào)動縣一級政府工作的能動性，資金使用的實際效果可能更好。海南省農(nóng)村公路建設資金管理權限下放市縣的改革探索收到明顯成效。
四是加強監(jiān)督管理。具體措施有：
--關口前移，關注支農(nóng)資金運行的流程：分配環(huán)節(jié)-運行過程-使用結果，力求全過程監(jiān)控。
--整合監(jiān)管力量。目前財政、審計、監(jiān)察、人大、中介機構等整體合力還遠沒有發(fā)揮出來。特別是財政部門自身監(jiān)督力量，應在財政支農(nóng)資金的運行全過程擔當監(jiān)督重任，通過日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)帶有普遍性和傾向性問題，促進體制機制的改革和完善。同時，轉變工作方式，善于借助社會中介力量，努力克服人手少、任務重的矛盾，提高支農(nóng)資金監(jiān)督效果。
--提升監(jiān)管手段。主要是適應信息化、網(wǎng)絡化發(fā)展需要，對支農(nóng)資金的基礎信息進行及時整理，并學會動態(tài)管理，使之處于常態(tài)監(jiān)督之下。
--開展績效監(jiān)督。健全每項支農(nóng)資金內(nèi)控制度。設計績效考核指標，進行績效考核和問責，逐步探索支農(nóng)資金績效監(jiān)督的路子。
五是分步驟、分范圍，先易后難、逐步實施。堅持以縣為主推進支農(nóng)資金整合。立足縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，突出區(qū)域特色，與縣級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟結構調(diào)整結合起來，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。如涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善方面，農(nóng)村水-路-電基礎設施的有關支農(nóng)資金可以先行整合；對支持農(nóng)民建沼氣的資金與養(yǎng)豬（育豬苗）、防疫資金統(tǒng)籌使用等。
（三）建議中央結合政府轉型，加快推進政府管理體制改革，再造和優(yōu)化支農(nóng)資金整合和社會主義新農(nóng)村建設政府管理體制環(huán)境。
政府主要發(fā)揮宏觀調(diào)控、公共服務的作用，財政支農(nóng)資金的主導力量在政府。正本清源，設計一套保持資金分配的公平、透明和信息對稱的制度，鏟除“跑部錢進”的動力和土壤。從根本上改革現(xiàn)行財政支農(nóng)資金的管理制度。從源頭上對支農(nóng)資金的分配進行改革，取消部門對財政資金“二次分配”權力，將用于下級政府的財政資金從行業(yè)主管部門的部門預算中剝離出來，以項目轉移支付的形式整合“打包”下達到縣。新增支農(nóng)投入一般不再切塊到部門和具體項目，增強縣級財政在縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中的自主性和活力，優(yōu)化中央、省、縣級政府利益分配關系。
同時，對現(xiàn)行不切實際的要求地方配套、?？顚Ｓ玫囊?guī)定進行調(diào)整，發(fā)揮資金的綜合效益。
動員社會資金參與支持“三農(nóng)”建設，注意發(fā)揮金融杠桿作用，拓寬支農(nóng)資金渠道。 | 
