| 完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的思考 |
| 時(shí)間:2004-12-21 15:53:01 文章來源:河北經(jīng)濟(jì) 作者:張彬 瀏覽次數(shù):1170 |
| 黨的十六大報(bào)告指出："建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國家長(zhǎng)治久安的重要保證"。進(jìn)入２１世紀(jì)，中國開始了全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和基本醫(yī)療保障制度，健全農(nóng)民的最低生活保障制度，探索建立以農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度為核心的農(nóng)村社會(huì)保障體系，是農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。 一、建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障制度 要在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)，必須建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系。十一屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，使農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了根本變化，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村中原有的社會(huì)保障體系已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展需要。農(nóng)村社會(huì)保障體系的滯后，在很大程度上制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，最終制約了農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 １．農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善有利于深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。要在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，逐步推行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，是社會(huì)化大生產(chǎn)的必然要求，是深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀要求。社會(huì)保障體系的建立與完善就是適應(yīng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的完善。它能夠有效地分散和防范勞動(dòng)者從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)它也為農(nóng)村企業(yè)的改制提供了制度基礎(chǔ)，能夠有效緩解由于經(jīng)濟(jì)體制變革帶來的矛盾。 ２．農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕是不可動(dòng)搖的目標(biāo)，因此我們必須注意防止貧富的過度分化，主要是防止貧富分化和農(nóng)民內(nèi)部分化。在堅(jiān)持效率優(yōu)先的前提下，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善，不僅可以在高收入者和低收入者之間進(jìn)行國民收入的再分配，使整個(gè)社會(huì)收入逐步趨于公平，而且可以保障農(nóng)村中老、弱、病、殘等農(nóng)民的基本生活，而且作為"穩(wěn)定器"和"安全閥"，有利于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供良好的環(huán)境。 ３．農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。伴隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)正邁向?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化的第二個(gè)飛躍。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵已開始逐步由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向新型的多種多樣的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)布局將向?qū)I(yè)化的基地型轉(zhuǎn)化，經(jīng)營(yíng)規(guī)模將向符合市場(chǎng)需要和可能的規(guī)模經(jīng)濟(jì)過渡。農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化和生產(chǎn)、生活方式的相應(yīng)改變，使農(nóng)村人口分布出現(xiàn)由分散化向集聚化發(fā)展的趨勢(shì)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程將加快。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善能夠?yàn)檫@些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的支持。 ４．農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。首先，大力發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。目前，我國農(nóng)村正在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)性，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營(yíng)體制的實(shí)行，使農(nóng)產(chǎn)成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和市場(chǎng)行為主體，從而決定了他們必須獨(dú)立承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、意外事故和價(jià)格變動(dòng)等，因而也就產(chǎn)生了對(duì)相應(yīng)的社會(huì)保障的要求。其次，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度也是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷增多的客觀要求。河北省是農(nóng)業(yè)大省有７８．７％的人口在農(nóng)村，有超過一半的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)上。隨著農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，有大量的剩余勞動(dòng)力需要脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)而轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，也有大部分人會(huì)"在家待業(yè)"，這些脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，如同城鎮(zhèn)在崗職工和下崗職工一樣，也迫切需要有社會(huì)保障。 二、核心是"老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、生有所靠"農(nóng)村社會(huì)保障體系 在我國農(nóng)村大部分地區(qū)初步建立以社會(huì)救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助和合作醫(yī)療六項(xiàng)制度為主要內(nèi)容、層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)保障制度，以及與之相配套的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，"老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、生有所靠"是農(nóng)民的基本要求。最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度建設(shè)，是短期內(nèi)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。 １．在家庭保障的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民"老有所養(yǎng)"。從我國國情出發(fā)，家庭養(yǎng)老還將在很長(zhǎng)一段時(shí)間是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的基礎(chǔ)。所以，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)只能是使盡可能多的農(nóng)民參加到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中來，在充分發(fā)揮家庭保障主體作用的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)"以個(gè)人交納為主"，建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。具體內(nèi)容主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、集體養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)層次?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是保證參加者的基本生活需要；集體養(yǎng)老保險(xiǎn)主要體現(xiàn)按勞分配、地區(qū)差異；個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)主要滿足農(nóng)民不同層次、不同水準(zhǔn)的保障需要。在具體措施上還應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分步、分類推進(jìn)，可以首先在富裕地區(qū)建立基金制，富裕地區(qū)的農(nóng)民和集體繳得起保險(xiǎn)費(fèi)，從而得以克服保險(xiǎn)工作的"瓶頸"制約；其次可以按不同社會(huì)群體分類，優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)者中建立，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘工作者，然后再擴(kuò)展到全體農(nóng)民。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳納，各地可以根據(jù)自己情況酌定比例，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也可以設(shè)多個(gè)檔次供參保農(nóng)民自由選擇。 ２．建立完善的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，使農(nóng)民"病有所醫(yī)"。根據(jù)２００３年初國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》的意見，我國將在２０１０年建立農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，旨在減輕農(nóng)民因疾病帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為此，首先要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾意愿，選擇多種合作醫(yī)療形式，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療組織為重點(diǎn)，一定范圍(如大病及康復(fù)醫(yī)療合作）的縣市聯(lián)合的多級(jí)合作醫(yī)療組織體系。就合作醫(yī)療內(nèi)容而言，目前主要有合醫(yī)合藥、合醫(yī)不合藥、合藥不合醫(yī)等三種形式。這些形式都可以并行發(fā)展，但應(yīng)以合醫(yī)合藥為主，這種形式更能滿足廣大農(nóng)民群眾的醫(yī)療需要。其次確定不同地區(qū)的醫(yī)療費(fèi)用重點(diǎn)補(bǔ)償方式。建立新型合作醫(yī)療制度后，農(nóng)民看病的費(fèi)用就可以從農(nóng)村合作醫(yī)療基金中支付，補(bǔ)助的范圍主要是大額醫(yī)療費(fèi)用或住院醫(yī)療費(fèi)用。有條件的地方，可實(shí)行大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助與小額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助相結(jié)合的辦法，既提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力又兼顧農(nóng)民受益面。 ３．建立農(nóng)村最低生活保障制度，使農(nóng)民"生有所靠"。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度。農(nóng)村最低生活保障制度是以科學(xué)的方法確定保障線標(biāo)準(zhǔn)，使得生活水平低于保障線的農(nóng)民都能夠理所當(dāng)然地獲得最基本的物質(zhì)需要。這種由國家和社會(huì)保障作為常規(guī)的"第一線"的危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)，是對(duì)人的基本生存權(quán)的尊重和保護(hù)，是農(nóng)村救濟(jì)制度的一項(xiàng)重大改革。實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度以后，原先對(duì)困難戶的定期救濟(jì)職能也被包括進(jìn)去，而臨時(shí)救濟(jì)職能還存在著。 三、需注意的幾個(gè)問題 １．針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，完善社會(huì)保障法律體系。近年來，我國建立的以城市居民為主要對(duì)象的社會(huì)保障體系是以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的核心地位使得社會(huì)保障工作重保險(xiǎn)輕救濟(jì)，而農(nóng)村居民普遍的低收入(絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困）使得社會(huì)保險(xiǎn)制度中個(gè)人負(fù)擔(dān)的那部分保險(xiǎn)金事實(shí)上無法落實(shí)，所以在農(nóng)村強(qiáng)調(diào)社會(huì)救濟(jì)工作更具現(xiàn)實(shí)意義，制定農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)法，規(guī)范傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)工作，使其常規(guī)化、法制化成為現(xiàn)實(shí)需要。首先，明確制定農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)法的目的和適用范圍，明確對(duì)生活在最低生活水平線以下的所有貧困人口和家庭的救助是政府的職責(zé)而非對(duì)貧困者的施舍和恩賜；其次，規(guī)定農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)金的來源、使用方向和管理等內(nèi)容，使社會(huì)救濟(jì)具有現(xiàn)實(shí)的可操作性；再次，規(guī)定領(lǐng)取救濟(jì)金的資格條件、程序、發(fā)放方式、救濟(jì)方法和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；第四，明確社會(huì)救濟(jì)的形式，可將目前農(nóng)村救濟(jì)工作中的有效形式歸納進(jìn)來，如開發(fā)式扶貧、社會(huì)化扶貧、最低生活保障、五保供養(yǎng)等；第五，規(guī)定農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)金的管理部門和監(jiān)督部門，明確違反農(nóng)村救濟(jì)法的法律責(zé)任。 ２．分類指導(dǎo)，逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。農(nóng)村社會(huì)保障制度是工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)的產(chǎn)物。我國目前正處于工業(yè)化發(fā)展中期，不發(fā)達(dá)地區(qū)更是處于以農(nóng)養(yǎng)工階段向工農(nóng)自養(yǎng)階段的過渡時(shí)期，全面建立規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件還不夠成熟。因此，農(nóng)村社會(huì)保障的方案必須低水平進(jìn)入、逐步擴(kuò)大覆蓋范圍的方式，量力而行。由于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，農(nóng)民收入差距很大，加上不同農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)具有不同的要求，決定了我國農(nóng)村保障的多層性：第一是家庭保障；第二是集體或企業(yè)補(bǔ)充保障；第三是社會(huì)基本保障。這三個(gè)層次都可起到保障農(nóng)民生活的作用，且可相互補(bǔ)充。 ３．建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)的組織效率和制度效率。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系首先要建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、相互聯(lián)系、相互制約的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)體系應(yīng)包括：一是行政管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)主要是履行政府的社會(huì)保障職能，負(fù)責(zé)制定包括農(nóng)村在內(nèi)的社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃、重大政策和有關(guān)法律、規(guī)章，并對(duì)社會(huì)保障事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的指導(dǎo)與監(jiān)督。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)再現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)的運(yùn)作，包括實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障的法規(guī)、政策與制度，負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)管理，基金的征收、支付和運(yùn)營(yíng)等。以后隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，基金的征收、支付和運(yùn)營(yíng)要獨(dú)立出來，成立專項(xiàng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以便更好的保證基金的保值增值。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的職能是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)、政策、制度執(zhí)行情況和基金的收支、運(yùn)營(yíng)等工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。 ４．堅(jiān)持商業(yè)性與社會(huì)性相結(jié)合。從目前我國農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)際情況來看，政府的社會(huì)職能主要體現(xiàn)在救災(zāi)、農(nóng)村特困產(chǎn)生活救濟(jì)和優(yōu)撫補(bǔ)助等三方面。這是政府為農(nóng)民提供的最基本的社會(huì)保障，政府不可能將農(nóng)民的社會(huì)保障完全包下來。因此，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)要堅(jiān)持商業(yè)性與社會(huì)性相結(jié)合。商業(yè)性保險(xiǎn)與社會(huì)性保險(xiǎn)相比，具有自愿性，靈活性的特點(diǎn)，即商業(yè)保險(xiǎn)取決于投保人的意愿，是否投保、投什么投保、投保標(biāo)的多少等都應(yīng)由投保人自己來決定。這完全符合目前我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，應(yīng)將二者有機(jī)地結(jié)合起來?！? |
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