新形勢下農(nóng)村地區(qū)建房管理模式研究
發(fā)布時間:2011/08/08
【引 言】近年來,隨著農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展,農(nóng)民生活水平顯著提高,廣大農(nóng)民群眾對改善居住條件的積極性日趨高漲,建二層房屋現(xiàn)象逐年增加,標準檔次也不斷提高。但是由于多方面的原因,一些村民建房不按規(guī)劃、不批就建、亂搭亂建、非法圈占建新房的問題尤為突出,嚴重影響了農(nóng)村建房秩序。從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度而言,規(guī)范農(nóng)村建房問題,已成為當前新農(nóng)村建設(shè)必須抓好的一項重要工作。新實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》旨在體現(xiàn)科學發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌思想,強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平,加大對農(nóng)村問題的重視程度。而農(nóng)村地區(qū)建房的研究工作,對于改善農(nóng)民人居環(huán)境,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,體現(xiàn)以人為本,科學發(fā)展的指導思想都有著積極的作用。
【農(nóng)村地區(qū)建房管理工作現(xiàn)狀】隨著城市經(jīng)濟與社會的持續(xù)發(fā)展,人們對生活環(huán)境要求的提高,特別是鄉(xiāng)村居民人居環(huán)境意識的覺醒,加上城市環(huán)境問題日益顯現(xiàn),人們對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意義有了新的認識,城市的發(fā)展離不開農(nóng)村的支持,沒有農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展就沒有城市的可持續(xù)發(fā)展,而農(nóng)村人居環(huán)境的好壞是農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一個重要方面。
一、農(nóng)村地區(qū)建房熱的原因(心理分析)
農(nóng)村地區(qū)建房熱的現(xiàn)象由來已久,至今仍是方興未艾,除了社會經(jīng)濟發(fā)展因素之外,還有著深厚的心理因素。了解這些因素對于處理好農(nóng)村建房管理問題有著不可替代的作用。
【為子孫建房】在農(nóng)村地區(qū)有一部分人能緊跟改革開放的步伐,比他人率先富裕起來了,便把資金用在為子孫改建房屋改善生活條件上。為此這些人不惜花費巨大的財力,疏通關(guān)系、購買土地、只為給子孫后代營造更加舒適的居住環(huán)境。
【存錢不如建房】在農(nóng)村地區(qū)由于思想意識因素的影響,很多人的意識里存錢不如建房的觀念還依然存在。加之近幾年來經(jīng)濟形式的不斷變化物價不斷翻漲,而存款利息也不斷變化,使得很多人萌生“存款不合算,不如蓋屋”的思想。雖然他們中大部分人住房寬敞,不建房或緩建房均可。但又因苦于社會經(jīng)濟形式的不穩(wěn)定,最終還是選擇將存在銀行的錢取出來用于建造房屋,以求內(nèi)心的踏實。
【改善居住環(huán)境】這類建房戶的思想比較切合實際,也是大多數(shù)建房者的心態(tài)。他們認為自己吃苦受累多年,富裕有錢了也該住好房子了。尤其是近幾年來,伴隨著農(nóng)村大搞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展農(nóng)業(yè)及養(yǎng)殖業(yè),經(jīng)濟效益十分顯著,人均收入逐年增加。農(nóng)民富裕了,思想觀念也隨之轉(zhuǎn)變,人們越來越看重吃得滿足,住得舒適,把擁有一處清新幽靜的生活環(huán)境,作為新的時尚。
【為了占地盤】這樣的農(nóng)戶雖然數(shù)量不大但問題比較嚴重。個別宅基地私有觀念較強的農(nóng)戶,即使是自己并不再需要住房,為了多占一處宅基地,也不惜動用大量的物力、財力、人力建造新房。還有其它諸如在集鎮(zhèn)或公路邊上建房,從事經(jīng)商、販運、加工、維修、飲食服務及開辦醫(yī)療診所等,以求獲得收益。
【為了出租獲利或拆遷獲利】這類現(xiàn)象多發(fā)生在城中村內(nèi),租的人或居住、或經(jīng)營,各得其所。此外就是知道自己居住的地方將要拆遷,于是爭相占領(lǐng)地盤據(jù)為己有,不但將自家偌大的院子變成房屋林立,也使本來十分寬敞的街道變得狹窄不堪,村民心有不滿,卻又無可奈何。
二、農(nóng)村地區(qū)建房規(guī)劃管理現(xiàn)狀(審批途徑)
總體來說,現(xiàn)階段的農(nóng)村地區(qū)建房主要分為兩大類:一是在自有的宅基地內(nèi)的翻建、擴建、新建現(xiàn)象;二是新選址后進行的房屋建設(shè)現(xiàn)象。
1、自有宅基地內(nèi)的建設(shè)現(xiàn)象:該類現(xiàn)象在現(xiàn)階段的農(nóng)村地區(qū)建房問題中比較突出,由于長期以來,農(nóng)村建房習慣既建房又圈院,使得農(nóng)村地區(qū)形成房屋不大院落很大的現(xiàn)象。而真正超面積的往往就是是院落這一部分。伴隨近年來,農(nóng)村地區(qū)人均生活水平的改善,多數(shù)人開始在自家的院落內(nèi)翻建、擴建、新建房屋,甚至不惜花費大量財力進行超高建筑建設(shè)。但是這一系列建設(shè)活動往往是未經(jīng)任何行政主管部門許可的私自進行的,這樣一來就使得這類行為在法律上缺乏保障,房屋的建設(shè)也缺乏合理性和合法性。
2、新選址進行建設(shè)現(xiàn)象:該類現(xiàn)象集中體現(xiàn)的問題在于取得新宅基地的農(nóng)戶,在取得行政許可前就進行建設(shè)。由于現(xiàn)行制度的因素,新建房屋的行政許可程序比較繁瑣,往往需要花費很長的時間,這就使得很多農(nóng)戶在通過村鎮(zhèn)推薦和同意后,未取得鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證時進行超前建設(shè),使得新建房屋成為合情卻不合法的建筑。
【農(nóng)村地區(qū)建房及規(guī)劃管理存在的問題】農(nóng)村地區(qū)建房存在著諸多問題,而這些問題很容易引發(fā)一系列的問題出現(xiàn),諸如信訪、鄰里關(guān)系不和諧甚至是惡性的爭斗問題。
【法律法規(guī)不健全】現(xiàn)階段農(nóng)村房屋建設(shè)規(guī)劃管理程序尚不明晰。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求農(nóng)村房屋建設(shè)應當統(tǒng)一納入到規(guī)劃管理之中,但是管理主體和審批程序的具體規(guī)定還要由地方政府自行制定,而《北京市人民政府關(guān)于郊區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃管理的若干規(guī)定》中也沒有規(guī)定具體細節(jié),管理程序不明晰帶來的問題是農(nóng)村地區(qū)的建房后續(xù)管理標準難以評判確定,監(jiān)督檢查和處理更是難上加難。
【缺乏規(guī)劃指導】農(nóng)村建房大多缺乏科學合理規(guī)劃,隨意性大。集中表現(xiàn)為:一是建設(shè)選址不當,形式不一,出現(xiàn)“東家蓋平房,西家建小樓”的現(xiàn)象;二是多數(shù)村莊的規(guī)劃存在一任領(lǐng)導一次規(guī)劃,造成了布局不合理,形成不了規(guī)模。三是缺乏管理。少數(shù)村對近幾年村莊建設(shè)行為放松了統(tǒng)一管理,致使少數(shù)農(nóng)戶新建的房屋超出宅基地水平線,后建房戶宅基地一家更比一家高的現(xiàn)象嚴重。
【矛盾糾紛頻繁】隨著農(nóng)村建房現(xiàn)象日益增多,也產(chǎn)生了許多的矛盾糾紛,有為爭奪宅基地的,有為出入通道、通風采光、滴水、排水看法不一致的,小則吵吵鬧鬧,影響社會和諧,重則打架斗毆制造一幕幕建房流血事件。產(chǎn)生糾紛的原因大概分為以下幾種:由爭地、擠地引起的,遮陽影響隱私引起的,鄰里恩恩怨怨帶來的,土地私有制觀念形成的,法規(guī)、規(guī)劃觀念淡薄造成的等等.
【質(zhì)量安全存在隱患】據(jù)了解,村鎮(zhèn)建設(shè)(特別是農(nóng)民建房)大多數(shù)沒有正規(guī)的設(shè)計圖紙、匠人師傅不懂砂漿和混凝土標號、不懂鋼筋的制作和配合比、使用劣質(zhì)建筑材料更是令人擔心的隱患。農(nóng)村土師傅修房大多數(shù)沒有正規(guī)的施工資質(zhì)。他們都是按照主人的要求干活,主人說要怎樣砌磚,要用多少水泥多少鋼筋,他們就怎么辦,憑自己的“土辦法”干。從而使得新建的房屋缺乏一定得安全系數(shù)。
【法規(guī)觀念薄弱】在農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民對于城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的存在不知曉、不理解、不學習等問題。致使在建房過程中忽視了規(guī)劃管理程序,使得新建的房屋在很大程度上成為違法建設(shè)。此外還存在未批擅自建房現(xiàn)象。隨著農(nóng)村稅費改革的深入,農(nóng)村負擔減輕,有的農(nóng)民認為,自家宅基地內(nèi)建房不需要審批,
想建就建,造成違法建設(shè)現(xiàn)象普遍存在。
【當前農(nóng)村建房規(guī)劃管理的建議及對策】
要實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的小康目標,住房水平的提高是一項重要指標,也是億萬農(nóng)民夢寐以求的美好心愿,針對農(nóng)房建設(shè)中的盲目性、隨意性和自發(fā)性;浪費耕地,華而不實,缺乏規(guī)劃,設(shè)計不當?shù)纫幌盗鞋F(xiàn)象,更需要各職能部門以及地方基層政府的關(guān)注、幫助,引導農(nóng)民建設(shè)既充滿現(xiàn)代氣息又經(jīng)濟實用的新型住宅。
一、一是注重規(guī)劃管理。農(nóng)村建房要做到“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、集中建設(shè)、控制用地、配套建設(shè)”;二是重視農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)。鼓勵小城鎮(zhèn)形成和發(fā)展自己的規(guī)劃力量和施工力量,盡快改變農(nóng)村傳統(tǒng)的住房結(jié)構(gòu)和建造形式,加速建設(shè)風格各異、形式多樣的小康村和小康住宅。三是加強施工隊伍的素質(zhì)審查。建議建立村鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)公司,統(tǒng)一建設(shè),也可挑選素質(zhì)好、管理嚴、業(yè)務精、信譽好的施工隊伍承擔施工任務。
二、加強村莊規(guī)劃的實施管理和動態(tài)維護。在配合新農(nóng)村建設(shè)工作大力開展村莊規(guī)劃編制工作的同時,還要把村莊規(guī)劃編制作為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建房的龍頭來抓。在為農(nóng)村地區(qū)的建房提供科學依據(jù)的基礎(chǔ)上,配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府做好村莊規(guī)劃的實施管理工作,完善農(nóng)村地區(qū)建房規(guī)劃管理的操作和管理,建立科學合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制,把村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)納入制度化、規(guī)劃化軌道。此外要強調(diào)嚴格按照“先規(guī)劃后建房,未規(guī)劃不批建”的原則執(zhí)行編制完的村莊規(guī)劃,未作出規(guī)劃的村鎮(zhèn),可暫緩宅基地建房審批。同時嚴格建房用地審查報批,避免亂圈亂建,造成資源的浪費。對新建房屋要查證擬新建位置是否符合村莊規(guī)劃,確保農(nóng)村地區(qū)的建房秩序。
三、加大城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的宣傳力度。群眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的認知程度,對規(guī)范農(nóng)民建房行為起著重要的作用。要進一步做好法律法規(guī)宣傳工作,加大城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面的法制宣傳力度,普及有關(guān)法律知識,使廣大干部群眾認識到對城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性、重要性。同時采取有效措施,最大限度的發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村干部在農(nóng)村建房管理中的作用,加強村干部的責任心,增強鄉(xiāng)村干部有責的觀念。要利用電視、廣播、報刊等輿論工具,采取多種形式和方法,加強對村莊規(guī)劃和農(nóng)村建房方面的法律法規(guī)和有關(guān)政策的宣傳工作,特別是要加強農(nóng)村房屋抗震設(shè)防宣傳教育,使農(nóng)民充分認識到規(guī)范農(nóng)村房屋建設(shè)的重要性和必要性,自覺依法依規(guī)建房。
四、推進農(nóng)村地區(qū)村社整體建設(shè)。在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極推行“集體村莊”建設(shè),對村莊實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、集體使用基礎(chǔ)設(shè)施。村鎮(zhèn)建房不再由居民戶單獨申請審批,可以由村莊居民打捆審批、打捆修建,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參照招拍掛的形式,由開發(fā)商集中開發(fā);這樣可避免單戶修建可能發(fā)生的沒有整體規(guī)劃建房質(zhì)量不高、基礎(chǔ)設(shè)施利用率不高、外觀風貌五花八門等問題。
五、嚴格執(zhí)法,嚴厲打擊違法建設(shè)行為。針對農(nóng)村宅基地中出現(xiàn)的新情況、新問題,本著預防為主、事前防范的原則,做好違法案件的查處工作。一是加強執(zhí)法監(jiān)察制度建設(shè)。進一步完善動態(tài)巡查責任制,充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的作用,力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處,將違法案查處在萌芽狀態(tài)。二是加大同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分工合作。針對一些具體問題依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定,開展違法建設(shè)的查處工作。同時要做好農(nóng)村地區(qū)建房規(guī)劃管理的研究工作,切實摸索出適合農(nóng)村地區(qū)建房規(guī)劃管理的工作機制。
【建議結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》健全完善相關(guān)制度】
完善的城鄉(xiāng)建設(shè)制度是城鄉(xiāng)建設(shè)良好有序進行的根本保障,新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺在一定程度上,為推進農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)步伐,提高鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)的決策科學水平,促進農(nóng)村地區(qū)社會、經(jīng)濟、生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,加強農(nóng)村地區(qū)建房規(guī)劃管理都起到了推動作用。
一、健全農(nóng)村建房規(guī)劃管理機制
新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定,村民在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法,由省、自治區(qū)、直轄市制定,因此建議結(jié)合新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施,早日出臺配套的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》及實施細則,下放農(nóng)村建房的審批和監(jiān)督檢查職權(quán),確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體地位,確實實現(xiàn)屬地管理和“誰審批、誰負責”的管理模式。
二、積極落實農(nóng)村建房監(jiān)督檢查機制
新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中已明確規(guī)定在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的固定進行建設(shè)的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。這就表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為農(nóng)村地區(qū)違法建設(shè)監(jiān)督檢查的主體,這是現(xiàn)階段處于社會體制改革轉(zhuǎn)型期監(jiān)督機制上的一大特色。因此建議應該積極落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用,為新農(nóng)村建設(shè)提供保障。
此外,還應加強地方各職能部門對于農(nóng)村建房的監(jiān)督管理,規(guī)劃行政主管部門在監(jiān)督檢查工作中起到的是發(fā)現(xiàn),認定的功效,因此對農(nóng)村建房的監(jiān)督管理模式我們還是呼吁地方政府充分發(fā)揮各職能部門的作用,在形成聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)動執(zhí)法的基礎(chǔ)上,強化各職能部門之間的有機配合。
【新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村建房參考實例】(張山營鎮(zhèn)水峪村整村建筑)我們以張山營鎮(zhèn)水峪村整村建設(shè)為實例,為農(nóng)村地區(qū)的村社整體建房模式提供參考并提出合理化建議。
水峪村的整體建設(shè)不但改善村民生產(chǎn)生活環(huán)境、保障了村民生產(chǎn)和財產(chǎn)安全,也在一定程度上促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、造福了全體村民,更對現(xiàn)階段推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會,產(chǎn)生了極強的帶動作用積累了諸多經(jīng)驗。
【規(guī)劃前期指導】在水峪新村建設(shè)前期,規(guī)劃部門首先編制了新村搬遷建設(shè)的規(guī)劃,對村莊現(xiàn)狀建設(shè)中存在的問題進行了綜合分析,并在新村建設(shè)中對問題進行改進。
【基層政府的作用】無論是新農(nóng)村建設(shè)還是村莊的整體建設(shè),基層政府都在其中發(fā)揮著不可忽視的作用。尤其是在村莊集體進行建設(shè)時,基層政府對于協(xié)調(diào)解決其間的諸多制約因素有著巨大作用。同時在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也逐步成為編制規(guī)劃后,規(guī)劃得以有效實施的重要保障力量。
【尊重民眾意愿】這一點是新村整體建設(shè)的關(guān)鍵。通過與村民交談,一方面可以為新村建設(shè)過程中最大限度做到以人為本,從實質(zhì)上改變現(xiàn)狀,取得村民滿意提供支持。另一方面,通過聽取民眾的意愿,也能對規(guī)劃在選址時提供很好的依據(jù)和解決方案。此外更對村莊的遠期發(fā)展和規(guī)劃提供方向。
【結(jié) 語】城市的發(fā)展離不開農(nóng)村的支持,可以說,沒有農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展就沒有城市的持續(xù)發(fā)展。特別是國家對鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃的關(guān)注日益深化,鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理的研究對于鄉(xiāng)村的發(fā)展更加凸顯出深遠而重大的意義。鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)管理是一項系統(tǒng)工程,更是由多部門相互協(xié)作、融合而形成的高度綜合性質(zhì)下的一項社會管理工作。因此,我們對于農(nóng)村地區(qū)建房規(guī)劃管理工作模式的研究也只是剛剛窺其冰山一角,而后的道路更加任重而道遠。我們也會本著以人為本,科學發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的原則,繼續(xù)開拓農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃管理工作的新局面。