11月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知，對(duì)中國(guó)城市分類進(jìn)行了重大調(diào)整。如何理解這個(gè)通知？根據(jù)這個(gè)通知，到底哪些城市是“特大城市”？又有哪些城市躋身“超大城市”？
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本次國(guó)務(wù)院的城市規(guī)模調(diào)整，明確將所有城市分為五類七檔。
舊標(biāo)準(zhǔn)中，人口超過(guò)100萬(wàn)就是“特大城市”，修改后的標(biāo)準(zhǔn)明顯提高許多。這一標(biāo)準(zhǔn)高到什么程度？超乎你的想象。
根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的超大城市不超過(guò)4個(gè)，特大城市的數(shù)量同樣不超過(guò)10個(gè)。
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哪些城市是新標(biāo)準(zhǔn)下的超大城市？
有媒體分析說(shuō)，目前中國(guó)城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)的城市有北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津六個(gè)城市，還有的分析說(shuō)武漢市人口也超過(guò)了1000萬(wàn)，所以這七個(gè)城市都是“超大城市”。
這種說(shuō)法顯然是不準(zhǔn)確的。
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據(jù)智谷趨勢(shì)研究中心分析，根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，北京、上海兩個(gè)城市鐵定進(jìn)入“超大城市”行列。而廣州、深圳可能勉強(qiáng)夠得到“超大城市”的門(mén)檻，至于天津、重慶、武漢等，離“超大城市”差得遠(yuǎn)。
而在“特大城市”方面，符合“城區(qū)人口”在500萬(wàn)到1000萬(wàn)之間的城市，最多也只有天津、武漢、重慶、成都、沈陽(yáng)、南京、杭州這幾個(gè)城市而已。
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“城區(qū)人口”并不能和城市轄區(qū)的人口劃等號(hào)。把一個(gè)城市所有的“區(qū)”的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)字簡(jiǎn)單相加，就認(rèn)定為這是該城市的“城區(qū)人口”，完全扭曲了國(guó)務(wù)院的原意。
智谷趨勢(shì)研究中心統(tǒng)計(jì)了全國(guó)656個(gè)“市”和部分區(qū)（如廣東順德等）的人口數(shù)據(jù)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，其中有6個(gè)城市的市轄區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)，10個(gè)城市的市轄區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)，21個(gè)城市市轄區(qū)人口在300萬(wàn)到500萬(wàn)之間，164個(gè)地級(jí)市市轄區(qū)（或縣級(jí)市）人口在100萬(wàn)以上。如果說(shuō)“轄區(qū)人口”等同于國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)中的城區(qū)人口，中國(guó)的六百多個(gè)城市中有201個(gè)是“100萬(wàn)以上人口的大城市”。
如果這種算法成立，不設(shè)區(qū)、縣，只設(shè)鎮(zhèn)、街的東莞市，轄區(qū)人口多達(dá)八百余萬(wàn)，比南京、成都等省會(huì)城市的市轄區(qū)人口總數(shù)還要多；汕頭市市轄區(qū)的人口達(dá)到五百多萬(wàn)，比西安市還要多。照此邏輯，東莞、汕頭都成了特大城市，而且比南京、成都等省會(huì)城市還要“大”，這顯然是違反人們的常識(shí)的。
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其實(shí)，國(guó)務(wù)院的通知對(duì)于城區(qū)人口有非常明確的定義。城區(qū)是指在“市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域”。
這里提到“居民委員會(huì)”。這個(gè)表述非常重要。居民委員會(huì)一般設(shè)置在城市國(guó)有土地上，而目前很多市轄區(qū)里仍然存在農(nóng)村地帶及村委會(huì)，這些是不能算作“城區(qū)”的。
許多城市為了盲目做大規(guī)模，大規(guī)模地“撤縣設(shè)區(qū)”、“撤市設(shè)區(qū)”，但是設(shè)區(qū)之后，這些區(qū)域的城鎮(zhèn)化率未必有大的提高，這些區(qū)域仍然還有大量農(nóng)地，保留著村委會(huì)的建制，根據(jù)國(guó)務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)，這些地方并不屬于“城區(qū)”。
另外一點(diǎn)值得注意的是，通知明確指，“城區(qū)是區(qū)、市政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的區(qū)域”。也就是說(shuō)，一個(gè)城市的“城區(qū)人口”，只包括其中心城區(qū)人口和其周邊已“撤市設(shè)區(qū)”、“撤縣設(shè)區(qū)”的衛(wèi)星城的城鎮(zhèn)人口，僅以北京昌平區(qū)為例，城北街道、城南街道、東小口街道、回龍觀鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)地區(qū)的人口算作北京市的“城區(qū)人口”，長(zhǎng)嶺鎮(zhèn)、興壽鎮(zhèn)等遠(yuǎn)郊鎮(zhèn)的大部地區(qū)是不能算成北京“城區(qū)人口”的。
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大致說(shuō)來(lái)，一個(gè)城市的“城區(qū)人口”，相當(dāng)于“城市轄區(qū)人口*城市轄區(qū)平均城鎮(zhèn)化率”，除非一個(gè)城市市轄區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到100%，“城區(qū)人口”才可能和“轄區(qū)人口”相等。目前，全國(guó)除了深圳市以外，尚無(wú)任何一個(gè)市轄區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%的城市，也就是說(shuō)，絕大多數(shù)城市的“城區(qū)人口”，都是一個(gè)比市轄區(qū)人口數(shù)更小的數(shù)字。7
在不少地方媒體的報(bào)道中，將一個(gè)城市躋身“特大城市”或者“超大城市”作為“喜訊”，其實(shí)沒(méi)有準(zhǔn)確理解國(guó)務(wù)院本次調(diào)整城市規(guī)模等級(jí)的真實(shí)意圖。
過(guò)去100萬(wàn)以上人口都作為“特大城市”，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院現(xiàn)在把100萬(wàn)以上人口的城市定位分為四類。相較于三中全會(huì)“100萬(wàn)到500萬(wàn)是大城市”、“500萬(wàn)以上是特大城市”的概念，進(jìn)一步做了一些細(xì)化，就是為了更具有針對(duì)性地出臺(tái)涉及城市的政策。
客觀來(lái)說(shuō)，北京、上海兩市的城區(qū)人口，和廣州、深圳都不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上。根據(jù)第六次人口普查公報(bào)，北京、上海兩市僅“中心城區(qū)”的人口數(shù)量就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了1000萬(wàn)，這還不算各種衛(wèi)星城和新區(qū)，而廣州、深圳兩市“城區(qū)人口”即使超過(guò)1000萬(wàn)，也有大量的人口數(shù)是城市新區(qū)貢獻(xiàn)的，“六普”廣州中心城區(qū)人口不足800萬(wàn)，而深圳“關(guān)內(nèi)”（原深圳特區(qū)范圍）的人口還不足500萬(wàn)。加之北京、上海兩市本身的資源集聚和戶籍特權(quán)等因素，京滬兩市的人口壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他城市。
可以預(yù)見(jiàn)，廣深兩市不管最終是否納入“超大城市”范圍之內(nèi)，都不改變“超大城市”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很大程度上為京滬“量身定制”的事實(shí)，至于天津、重慶、武漢之類，根本不需要跟著湊這個(gè)熱鬧，什么“超大城市”，和這幾個(gè)城市壓根兒沒(méi)任何關(guān)系。
最高層早就明確，要“嚴(yán)格控制”“特大城市”人口，制定出“超大城市”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，除了需要相關(guān)城市在市政公用設(shè)施建設(shè)上提高標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)城市的綜合服務(wù)能力以外，實(shí)際上是給這些城市下了一個(gè)比“特大城市”更嚴(yán)的“人口控制”緊箍咒。三中全會(huì)之后，外界一度根據(jù)三中全會(huì)《決定》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的文本，認(rèn)為重慶、武漢、成都等城市也可能會(huì)實(shí)施和“一線城市”一樣嚴(yán)格的戶籍準(zhǔn)入，實(shí)際上從這次調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，國(guó)務(wù)院用心良苦就是要把“二線城市”和“一線城市”區(qū)別對(duì)待，未來(lái)到“二線城市”落戶還會(huì)比到京滬容易得多。8
國(guó)務(wù)院嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，將全國(guó)98%以上的城市排除在“特大城市”之外，這實(shí)際上反映出了新一屆領(lǐng)導(dǎo)層的“城鎮(zhèn)化思路”，就是要把城區(qū)人口100萬(wàn)到500萬(wàn)之間的城市做大做強(qiáng)，讓這些城市分流少數(shù)“特大城市”的壓力，讓更多的人口從盯緊“一線城市”，轉(zhuǎn)向落戶城區(qū)人口100萬(wàn)到500萬(wàn)之間，尤其是300萬(wàn)到500萬(wàn)之間的“Ⅰ型大城市”。這些城市相較于“特大城市”，在外來(lái)人口落戶等方面，限制將會(huì)松得多。
換言之，那些從“特大城市”降等為“大城市”的城市，并不是這次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的“失敗者”，還可能在未來(lái)實(shí)現(xiàn)比“特大城市”更快速的擴(kuò)張和增長(zhǎng)，“因禍得福”也大有可能。（完）
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