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論文作者：王小鋼您是本文第291位讀者
摘要： 本文簡介了我國城市生活垃圾分類收集和集中處理的必要性及其環(huán)境管理現(xiàn)狀和問題，分別提出了分類收集、集中處理的環(huán)境管理對策，最后整合分類收集和集中處理環(huán)境管理原則。
關鍵詞： 環(huán)境管理 城市生活垃圾 分類收集 集中處理
城市生活垃圾（以下稱垃圾）是指城市人口在日常生活中產(chǎn)生或為城市日常生活提供服務而產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定，視為城市生活垃圾的固體廢物（包括建筑垃圾和渣土，但不包括工業(yè)固體廢物和危險廢物）。我國垃圾產(chǎn)生量逐年上升，2001年清運量1.18億噸，僅有60％得到不同程度的處理處置，無害化處理的不到六分之一。廢舊家用電器、建筑廢棄材料、報廢汽車和廢舊輪胎等回收和安全處置的問題日益突出。露天堆放垃圾會產(chǎn)生硫化物、氨、重金屬和有機污染物，滋生病源微生物、蚊蠅和老鼠，污染大氣、水體和土壤，嚴重危及人類和動植物的健康。垃圾圍城、垃圾爆炸也嚴重危害了居民生命健康、生活和工業(yè)生產(chǎn)。垃圾污染和大氣污染、水體污染、噪聲污染已成為我國城市急需解決的四大環(huán)境問題。
環(huán)境管理是人們對自身思想觀念和行為動作有意識的自我約束，以達到人與自然的和諧共進。我國對垃圾的環(huán)境管理是從20世紀80年代開始的，1986年國務院轉發(fā)城鄉(xiāng)建設部等部門的《關于處理城市垃圾改善環(huán)境衛(wèi)生面貌的報告》已涉及垃圾污染及防治對策，正式開始了對垃圾的環(huán)境管理。許多城市垃圾收集處理實行市、區(qū)、街道三級管理體制。由于目前我國垃圾的設施建設、收集處理、運行監(jiān)督和宏觀管理主要由各城市環(huán)衛(wèi)部門主管，垃圾收集處理的環(huán)境管理實質上是由環(huán)衛(wèi)部門及其所屬垃圾收集處理單位實施的，收集處理費用由政府包辦。環(huán)保部門除了對垃圾處理廠實施環(huán)境影響評價和監(jiān)測監(jiān)督外，幾乎沒有對垃圾收集處理進行環(huán)境管理。由于缺乏有效的競爭機制、監(jiān)督機制和足夠的收集處理費用、人員，垃圾收集處理單位重視的是數(shù)量，對環(huán)境的影響方面考慮不多。垃圾環(huán)境管理除環(huán)境行政管理外，還包括企業(yè)環(huán)境管理和公眾參與管理。我國企業(yè)垃圾環(huán)境管理和公眾參與垃圾環(huán)境管理也沒有形成氣候，參與機制很不完善。2000年建設部確定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林等八個城市為“生活垃圾分類收集試點城市”。截止2001年底，全國664個城市建有各類生活垃圾處理廠（場）740座，年處理量為7835萬噸。分類收集和集中處理中如何實施有效的環(huán)境管理成為一個亟待解決的城市問題。
1 垃圾分類收集中的環(huán)境管理
1.1 環(huán)境管理必要性
試點城市實行垃圾分類收集是提高垃圾環(huán)境管理水平的重大舉措。垃圾大致可分為三類，即可回收垃圾，廚余垃圾和填埋垃圾。我國對垃圾環(huán)境管理實行資源化、減量化和無害化的原則。垃圾分類收集既提高廢品回收率又便于危險廢物單獨處置。垃圾混合收集，增大了垃圾資源化、無害化的難度。首先垃圾混合收集，容易混入危險廢物如廢電池、日光燈管和廢油等，不利于我國對危險廢物的特別環(huán)境管理，并增大了垃圾無害化處理的難度。其次，我國人均資源和能源并不十分豐富，垃圾混合收集造成極大的資源浪費和能源浪費。垃圾混合收集不利于垃圾中可利用物質的回收和循環(huán)利用，降低了可用于堆肥和焚燒的有機物資源化和能源化價值?；旌鲜占笤倮茫ǚ诌x）又浪費人、財、物力。再次，垃圾混合收集可能造成嚴重的交叉污染和二次污染。垃圾混合收集具有一次性投入和運行成本低，以及對人員素質和技術數(shù)量程度的要求低的特點。
與之相對，垃圾分類收集具有有利于垃圾資源化、無害化的優(yōu)點，但具有投入人、財、物多的劣勢。垃圾分類收集增加了垃圾收集設施和垃圾運輸車輛的數(shù)量，要求更多的單位和個人參與垃圾收集，同時增大了環(huán)境管理的難度。國家實行了垃圾分類收集先試點再推廣的政策，試點城市在法律政策、工程技術和管理方法等方面進行探索和總結，實行分類收集規(guī)范管理。在條件成熟時，在全國范圍內實行垃圾分類收集。試點城市2000年的分類回收工作的主要對象是廢電池、廢紙和廢塑料。
1.2 環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在問題
各試點城市基本上將垃圾分為有機垃圾、危險物質和可回收垃圾三類。上海將垃圾分為三類：一類是有機垃圾，即在自然條件下易分解的垃圾，主要是廚房垃圾；一類是干電池等危險廢物；還有一類是廢紙、塑料、金屬等可回收的垃圾。各試點城市還采取了下列管理措施：（1）各試點城市確定了垃圾分類收集目標。按照已通過專家評審的《深圳市城市垃圾分類收集總體規(guī)劃（2000～2010）》及《深圳市城市垃圾分類收集規(guī)劃（2000～2010）》“工作目標”初步確定：到2010年期間，在清水河環(huán)境園內建設城市垃圾分選回收中心、粗大垃圾和醫(yī)療衛(wèi)生垃圾處理中心，實行城市垃圾分類收集、分類運輸和分類處理。其中，2005年城市垃圾分類率達到60％，材料回收利用率達到25％；2010年城市垃圾分類率達到90％，材料回收利用率達到30％。（2）各試點城市都制定了各具特色的分類收集實施原則、指導思想和具體方法。如北京市結合申辦奧運會，把分類收集作為建設綠色北京的一項重要工作，提出了“系統(tǒng)性、廣泛性、有序性”的指導方針，并在全市黨政機關、企事業(yè)單位實施廢紙分類收集，推廣使用再生紙辦公。（3）各試點城市成立了分類收集機構。南京市逐步建立由小區(qū)保潔員、居民、物業(yè)管理公司和環(huán)衛(wèi)管理部門共同參與的“四位一體”的垃圾分類回收體系。廣州市以垃圾分揀中心建設為龍頭，建立了分類收集人員的室、區(qū)、街道三級管理制度，組建專業(yè)運輸隊伍，實現(xiàn)了25萬戶居民生活垃圾分類收集等等。（5）各試點城市根據(jù)地方特點完善分類收集的步驟。廣州首先居民粗分；再運送到分揀中心細分；最后再根據(jù)各種垃圾的組成成分，分別進行再利用。對于可利用的有機物可以在住宅小區(qū)通過微生物有機垃圾處理技術處理后，作為綠化的原料就地“消納”。
各試點城市采取了一系列環(huán)境管理措施，但也面臨著很多困難和問題。第一，市民的分類收集意識并不高，管理部門采取的宣傳教育措施也是短期的、急功近利和運動式的。第二，分收集處理費用靠政府全額財政撥款，配套資金缺乏，缺乏融資渠道，尤其是利用外資方面。第三，垃圾收集主體間銜接不合理，缺乏中間環(huán)節(jié)，尤其是在沒有物業(yè)管理公司的小區(qū)。第四，公眾參與不夠，公益性環(huán)保組織參與停留在宣傳教育的階段，缺乏參與垃圾分類收集處理及其環(huán)境管理的途徑，環(huán)境保護志愿者發(fā)揮作用的渠道也不暢通。第五，環(huán)衛(wèi)部門和保潔單位習慣于傳統(tǒng)垃圾收集方式，不適應垃圾分類收集的要求，如工作人員對垃圾分類方法和收集方式掌握不準。第六，垃圾分類收集處理效率低而技術含量少，垃圾分類收集處理業(yè)仍屬于勞動密集型行業(yè)，缺乏足夠數(shù)量和適宜素質的工作人員。第七，垃圾分類收集處理設備不能適應有地方特色的垃圾分類收集處理方式的需要。
1.3 垃圾分類收集環(huán)境管理對策
垃圾分類收集要堅持“無害化、資源化”的原則，鼓勵廢物回收和綜合利用。生活垃圾環(huán)境管理應從源頭抓起，逐步過渡到垃圾收集企業(yè)負責社區(qū)、小區(qū)、居民住宅等源頭的生產(chǎn)垃圾收集工作，避免多頭管理，多頭收費。垃圾收集和運輸應密閉化，防止暴露、散落和滴漏。鼓勵采用壓縮式收集和運輸方式。盡快淘汰敞開式收集和運輸方式。結合資源回收和利用，加強對大件垃圾的分類收集、運輸和處理。應當以各地經(jīng)濟能力、社會條件、分類收集現(xiàn)狀和實踐中出現(xiàn)的問題為基礎，合理安排垃圾分類收集環(huán)境行政管理、企業(yè)環(huán)境管理和公眾參與管理措施。
環(huán)境行政管理主要包括國家環(huán)境管理、省級環(huán)境管理和城市環(huán)境管理。建議國家層面上制定垃圾分類收集的環(huán)境管理政策。城市生活垃圾分類收集的國家環(huán)境管理工作主要包括制定城市生活垃圾分類方法和名詞術語標準、城市生活垃圾分類標識標準、垃圾分類收集的統(tǒng)計和評價指標和中國城市生活垃圾分類收集行動計劃以及組織開展城市垃圾分類收集法規(guī)、政策調研。同時要制定適宜的經(jīng)濟、技術和社會政策，加強對垃圾省級環(huán)境管理和城市環(huán)境管理的引導。省級層面著重垃圾分類收集技術的宏觀調控和推廣應用。推行垃圾分類收集，研究開發(fā)適合我國的垃圾處理技術，推進垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化。垃圾分類收集的城市環(huán)境管理工作主要包括垃圾分類收集與資源循環(huán)利用緊密結合。環(huán)衛(wèi)保潔單位（包括事業(yè)單位和企業(yè)單位）的設立須報建設行政主管部門審查確認資格，到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照。
企業(yè)環(huán)境管理。飛機場、火車站、公共汽車始末站、港口、影劇院、博物館、展覽館、紀念館、體育館（場）和公園等公共場所，由本單位負責垃圾的清掃保潔和分類收集。機關、團體、部隊、企事業(yè)單位，應當按照城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門劃分的衛(wèi)生責任區(qū)負責垃圾分類收集。城市集貿市場，由主管部門負責組織專人清掃保潔和分類收集垃圾。各種攤點，由從業(yè)者負責垃圾分類收集。在市區(qū)水域行駛或者停泊的各類船舶上的垃圾、糞便，由船上負責人依照規(guī)定處理。醫(yī)院、療養(yǎng)院、屠宰場、生物制品廠產(chǎn)生的廢棄物，必須依照有關規(guī)定分類收集和處理。居住小區(qū)、大廈和工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設單位、物業(yè)管理單位、房屋管理單位必須選定適宜的地點或場所配套設置生活垃圾分類收集的容器、設施和廚余垃圾處理設備。有關單位和個人可以委托垃圾分類收集處理企業(yè)清掃和分類收集，垃圾分類收集處理企業(yè)收取一定費用，按規(guī)定和約定實行垃圾分類收集。委托分類收集垃圾，應當簽訂書面委托合同，合同副本須報主管部門備案。帶有液體的垃圾，產(chǎn)生單位應密封投放，分類收集單位應密封清運，不得對環(huán)境造成污染。
公眾參與管理。城市居民、單位必須按照所在地環(huán)境衛(wèi)生主管部門規(guī)定的時間、地點和方式排放生活垃圾，并積極配合有關單位進行分類收集。只有社會形成了封閉的“分類收集--再利用--消費--再分類收集”的資源循環(huán)利用環(huán)，建立起完整的系統(tǒng)，分類收集才可能持久。
2 垃圾集中處理中的環(huán)境管理
分類收集和混合收集后的垃圾都應集中處理。城市人民政府應當發(fā)展城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)，采用無害化和資源化的處置方法集中處置城市生活垃圾。垃圾集中處理設施建設得到較快發(fā)展，關鍵在于國債資金的有力支持。垃圾集中處理環(huán)境管理面臨著眾多的問題，重視衛(wèi)生管理，忽視環(huán)境保護。除了環(huán)境影響評價和環(huán)境監(jiān)測外，很少有適宜的環(huán)境管理方法。
城市生活垃圾集中處置設施、場所的選址和構造，必須符合環(huán)境保護標準和城市環(huán)境衛(wèi)生標準。禁止擅自關閉、閑置或者拆除城市生活垃圾處置設施、場所；確需關閉、閑置或拆除的，必須經(jīng)所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門核準；環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門應當自接到核準申請之日起30日內作出批復。垃圾集中處理還應與垃圾減量化、家庭自身無害化處理以及資源化相結合。如廣州垃圾集中處理和分類收集、凈菜進城、包裝容器循環(huán)利用以及垃圾發(fā)電相結合。
2.1 填埋
填埋是現(xiàn)階段我國垃圾處理的主要方式。大多數(shù)垃圾填埋方式都是簡易填埋，忽視了處理中的環(huán)境管理。填埋導致的大氣污染、水污染等二次污染嚴重。衛(wèi)生填埋是垃圾處理必不可少的最終處理手段。興建填埋場應當實施三同時制度、環(huán)境影響評價制度和環(huán)境監(jiān)測制度。
2.2 堆肥
食物垃圾約占生活總量的 1/3。食物垃圾和其他一些有機垃圾具有分散、量大、處理困難、容易污染環(huán)境等特點，對其集中處理，如堆肥，不僅減少了垃圾污染，而且使之與其它垃圾成分分離，加快了垃圾分類，有利于城市生活垃圾的全面處理。堆肥易造成地下水污染，發(fā)酵不成熟堆肥效果不理想。堆肥產(chǎn)生大量甲烷，處理不好可能引發(fā)爆炸。堆肥場所應遠離地下水源地，易通風。
2.3 焚燒
焚燒的成本很大，在我國應有并不普遍。焚燒易產(chǎn)生局部大氣污染。垃圾焚燒場的建立應嚴格遵守三同時制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境標準制度和環(huán)境監(jiān)測制度。
3 分類收集和集中處理環(huán)境管理原則
我國各城市基本配套建設了垃圾清掃、收集、貯存、運輸和集中處置設施、場所，大多數(shù)城市實行了城市生活垃圾集中處置，少數(shù)城市正在實施垃圾分類收集制度。我國城市生活垃圾分類收集和集中處理中的環(huán)境管理原則為（1）與源頭控制、產(chǎn)生控制相結合，（2）與收費管理等經(jīng)濟刺激手段相結合，（3）與行政處罰相結合和（4）提高環(huán)境衛(wèi)生管理與環(huán)境保護相結合。
盲目追求對垃圾良好環(huán)境管理的一蹴而就，既不可能也不可行，但我們可以借實行垃圾處理收費和分類收集試點的契機，對有經(jīng)濟和能力條件的城市嘗試對垃圾實施從“搖籃”到“墳墓”的全過程環(huán)境管理。垃圾分類處理和集中處理是一種末端控制措施，應該和源頭控制和產(chǎn)生控制相結合。
政府要利用經(jīng)濟手段和相關政策來引導企業(yè)和公眾參與垃圾分類收集和集中處理，并整合平衡各方的利益。按照污染者付費的原則，加快完善環(huán)境基礎設施使用和服務收費制度，在投資、稅收、征地、就業(yè)用工等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本參與環(huán)境基礎設施建設和運營。要對城市環(huán)境基礎設施運營單位實行企業(yè)化改制，做到政事分開、政企分開、管辦分開；打破行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷，開放服務市場，鼓勵不同經(jīng)濟成分的企業(yè)參與運營，提高資金使用效率和污染治理效率。制定鼓勵源頭減量、分類收集、資源再利用的政策，通過行政機制和市場機制，激發(fā)實行生活垃圾分類收集處理的外部壓力和內在動力，帶動減量化、資源化，并從中獲得相應的經(jīng)濟效益。為保護城市垃圾的分類收集和資源回收，在稅收政策方面應制定與之相應的合理穩(wěn)定的廢品回收價格和獎懲制度，保證垃圾分類收集和廢品回收的持續(xù)發(fā)展。建立危險廢物單獨收集和處理系統(tǒng)。逐步建立獨立系統(tǒng)，收集、運輸和處理廢電池、日光燈管、農(nóng)藥容器和廢油等。
垃圾分類收集和集中處理具有不經(jīng)濟性，單位和個人一般不會主動承擔垃圾分類收集和集中處理義務。在具備條件的城市，要強化環(huán)境管理，嚴厲處罰不執(zhí)行分類收集和集中處理制度的單位和個人。對于居民生活垃圾，通過實行居民分類收集付出成本2～3倍的罰款并責令其限期分類收集或代履行收取相應費用的方式，實施垃圾分類收集制度。對于工業(yè)區(qū)、街道等公共場所的垃圾，場所設置單位或主管部門必須設置垃圾分類收集設施，任何人投擲垃圾必須投入且必須按分類標準或方法將垃圾投入垃圾分類收集設施。對違反規(guī)定的單位處以罰款，對違反規(guī)定的個人予以行政處罰或行政處分。
垃圾的環(huán)境行政管理要與企業(yè)管理、公眾參與管理結合，以形成結構互補、功能配套的垃圾分類收集處理環(huán)境管理體系。市人民政府制定垃圾分類收集處理辦法，居住小區(qū)、大廈和工業(yè)區(qū)具體實施，大類粗分，廚余垃圾就地綠化。城市生活垃圾的分類收集和集中處理應實行面向社會、公開發(fā)包、平等競爭、有償服務的原則，鼓勵單位或個人舉辦分類收集和集中處理的專業(yè)化服務企業(yè)。
衛(wèi)生填埋場的規(guī)劃、設計、建設、運行和管理應嚴格按照《城市生活垃圾衛(wèi)生填埋技術標準》、《生活垃圾填埋污染控制標準》和《生活垃圾填埋場環(huán)境監(jiān)測技術標準》等要求執(zhí)行。科學合理地選擇衛(wèi)生填埋場場址，以利于減少衛(wèi)生填埋對環(huán)境的影響。場址的自然條件符合標準要求的，可采用天然防滲方式；不具備天然防滲條件的，應采用人工防滲技術措施。應當堅持垃圾填埋場的環(huán)境影響評價和環(huán)境監(jiān)測，加強垃圾填埋的環(huán)境監(jiān)督管理。
王小鋼 武漢大學環(huán)境法研究所2001級碩士研究生
