加強價格行政行為內(nèi)控機制建設(shè)的探討
胡權(quán)衛(wèi)
加強內(nèi)控機制建設(shè)，規(guī)范價格部門行政行為，是當(dāng)前價格系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)高度重視和關(guān)注的工作。在政務(wù)公開不斷推進、依法行政不斷加強的大環(huán)境下，如何加強價格行政行為的內(nèi)部監(jiān)控，打造勤廉高效的價格工作隊伍，是擺在我們價格部門面前的一個重大課題。
一、當(dāng)前價格行政行為監(jiān)控中存在的主要問題
（一）認(rèn)識與要求難一致。當(dāng)前，各級對加強內(nèi)部監(jiān)控的重視程度越來越高，各種相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定也相繼出臺。這些關(guān)于加強內(nèi)部監(jiān)控的要求都非常明確，有具體的工作措施，只要根據(jù)本地實際加以完善就可以。但是，在具體執(zhí)行過程中，往往存在一些認(rèn)識與要求不一致的地方：一是業(yè)務(wù)重視多，監(jiān)控落實少。認(rèn)為加強內(nèi)部監(jiān)控這只是有關(guān)職能部門的事情，其他部門只要做好業(yè)務(wù)工作即可，不能重視和清醒地看到工作中存在的各種漏洞和隱患，或參與意識不夠、主動關(guān)注不多。二是口頭重視多，行動落實少。在排查廉政風(fēng)險、設(shè)定環(huán)節(jié)權(quán)限、研究控制措施時，有的認(rèn)為離自己很遠(yuǎn)，不愿意觸及到權(quán)力運行的核心環(huán)節(jié)，不能夠積極主動參與。三是應(yīng)付了事多，全面落實少。對上級部門的要求沒有將內(nèi)部監(jiān)控措施進行全方位的考慮，只挑選部分工作做一做，就算落實了。這些現(xiàn)象折射出對加強內(nèi)部監(jiān)控思想上真正重視不夠。
（二）執(zhí)行與控制難對稱。價格行政行為面廣量大，既有定調(diào)價、成本監(jiān)審，又有監(jiān)督檢查、價格鑒證，所面對的是廣大群眾，每個行政行為都有一定的自由裁量權(quán)，每個行政相對人的情況又千差萬別。具體執(zhí)行的主體上看，各級價格部門的工作人員都具有一定的行政權(quán)力，均是行使行政權(quán)力的主體。因此，不論從價格行政行為的內(nèi)容和主體、客體上看，價格行政行為具有比較明顯的復(fù)雜性和廣泛性。它客觀要求有一個行之有效的手段對價格行政行為進行有效監(jiān)督，但從目前內(nèi)部監(jiān)控執(zhí)行情況看，存在單一性、局限性等問題。監(jiān)控組織單一性是指根據(jù)當(dāng)前內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責(zé)分工，一般都由紀(jì)檢監(jiān)察部門實施監(jiān)控，人員一般只有2人左右，而在其他行政崗位的人員則多得的多，以一個部門的力量應(yīng)對眾多行政人員、各個環(huán)節(jié)的行政行為，要進行有效監(jiān)控是相當(dāng)困難的。而電子監(jiān)控的局限性是指目前行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行系統(tǒng)的運行可以對一些重點環(huán)節(jié)和過程進行監(jiān)控，其監(jiān)控點多為逾期辦理、應(yīng)辦未辦等程序性內(nèi)容進行監(jiān)控，尤其信息系統(tǒng)無法對虛假信息進行識別、無法對自由裁量的合理性進行鑒別，只對行政行為進行表面和形式上的控制，難于對行政行為進行深層次控制。
（三）制度與法規(guī)難銜接。當(dāng)前，對加強價格行政行為的監(jiān)控制度不斷健全，省物價局在2009年就專門下發(fā)了《關(guān)于推進價格部門權(quán)力內(nèi)控機制建設(shè)的實施意見》、《江蘇省價格系統(tǒng)行政行為執(zhí)法監(jiān)察暫行辦法》等文件，對加強行政行為的內(nèi)部監(jiān)控提出了明確的要求和工作措施。各地也根據(jù)實際情況制定了相應(yīng)的制度和監(jiān)督辦法，南通市物價局先后制定了《行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》《加強價格部門權(quán)力內(nèi)控機制建設(shè)的意見》《南通市物價局行政執(zhí)法監(jiān)察工作規(guī)程》《南通市物價局網(wǎng)上監(jiān)察實施辦法》等規(guī)定，對加強內(nèi)部監(jiān)控發(fā)揮了很好的作用。但是，具體實施的制度還不夠全面，不能覆蓋價格行政行為的方方面面，特別是對行政行為責(zé)任追究方面的規(guī)定不能真正落實到位。在現(xiàn)行的責(zé)任追究中主要有兩類形式，即行政處理和經(jīng)濟懲戒，其中行政處理包括批評教育、離崗培訓(xùn)、調(diào)離崗位、取消執(zhí)法資格，經(jīng)濟懲戒包括扣發(fā)考核部分工資。這些措施中，有的難以與《公務(wù)員法》進行對接，有的沒有明確規(guī)定。
（四）職責(zé)與管理難統(tǒng)籌。隨著行政執(zhí)法責(zé)任制推行和電子政務(wù)系統(tǒng)上線運行，初步形成了科學(xué)化、精細(xì)化的“人機結(jié)合”監(jiān)控新模式，但在工作實踐中，對價格行政行為內(nèi)部監(jiān)控卻因各種原因難于統(tǒng)籌，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)控職責(zé)不明晰。從目前部門職責(zé)定位上看，監(jiān)督控制的職責(zé)定位于紀(jì)檢監(jiān)察部門，其他部門雖然對職責(zé)范圍內(nèi)的價格行政行為進行了監(jiān)控，但因其監(jiān)控的內(nèi)容、重點、方法以及結(jié)果應(yīng)用未進行明確規(guī)定，部門自我監(jiān)控處于各自為政狀態(tài)，難于實施統(tǒng)籌管理，不能形成監(jiān)控合力。二是管理要求不統(tǒng)一。各業(yè)務(wù)部門之間在平時缺乏及時溝通，在任務(wù)下達(dá)、流程設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、業(yè)務(wù)銜接、資料流轉(zhuǎn)等方面未進行統(tǒng)籌規(guī)范，有的管理要求沒有進行整合，各部門之間要求不一，致使執(zhí)行人員難于操作，監(jiān)控也難于實施。三是監(jiān)控覆蓋不全面。目前行政執(zhí)法監(jiān)察是進行人工監(jiān)督的重要手段，但這種手段主要為事后檢查，并且多采用抽查，只檢查了既成事實的結(jié)果且監(jiān)控面窄、不深入，不能對價格行政行為進行事前、事中、事后全方位全過程地監(jiān)控，難于實現(xiàn)事前預(yù)警、過程監(jiān)控、及時校偏糾錯的功能。
因此，要對價格行政行為進行全面有效監(jiān)督控制，單憑一個部門的力量，或者僅靠制定實施幾項制度、辦法很難實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。它是一個系統(tǒng)工程，需要建立一個科學(xué)完備內(nèi)控機制，要在不斷完善的崗位職責(zé)、工作流程、制度規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)體系基礎(chǔ)上，通過建立內(nèi)部監(jiān)控組織，完善事前、事中、事后監(jiān)控管理辦法，加強全方位全過程監(jiān)控，落實責(zé)任追究制度，才能達(dá)到規(guī)避行政風(fēng)險、提高行政水平、履行價格職能的作用。
二、內(nèi)控機制建設(shè)應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)
內(nèi)控機制是由部門領(lǐng)導(dǎo)班子、職能處室和全體工作人員共同參與，通過明確權(quán)職分配、規(guī)范權(quán)力運行程序、強化風(fēng)險管理、健全規(guī)章制度，使行政權(quán)力實現(xiàn)相互制衡、辦理流程公開透明，制度監(jiān)督全面到位，從而為防范價格行政行為的偏差提供有力的防控體系。因此，在加強價格行政行為內(nèi)控機制建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)對照以下幾個重點目標(biāo)，采取有針對性的措施。
（一）權(quán)責(zé)體系明確。內(nèi)控機制建設(shè)的關(guān)鍵在于權(quán)力和責(zé)任是否匹配。加強內(nèi)控機制建設(shè)，就要求價格部門細(xì)化分解工作職責(zé)，明確各自的職權(quán)范圍，通過對崗位職責(zé)的規(guī)范和完善，明確各崗位在處理具體價格業(yè)務(wù)時所具有的權(quán)力和責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力、崗位、責(zé)任的有機結(jié)合。
（二）權(quán)力運行規(guī)范。加強內(nèi)控機制建設(shè)，其根本目的就是實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范合法。通過權(quán)力運行過程這個主線，借助內(nèi)部控制這一手段，使得價格管理、價格監(jiān)督、價格鑒證以及重點部門、重點崗位、重點環(huán)節(jié)的權(quán)力運行都有章可循、有律可依，保證權(quán)力運行不出軌、干部隊伍不出事。
（三）監(jiān)督監(jiān)控到位。推進內(nèi)控機制建設(shè)，要準(zhǔn)確把握監(jiān)督與制約的關(guān)系。監(jiān)督是對特定主體的監(jiān)督，制約是對權(quán)力的控制和約束。內(nèi)控機制建設(shè)，重點就是以提高制度的執(zhí)行力和責(zé)任落實度，通過規(guī)范權(quán)力運行，使部門之間，以及部門內(nèi)部行為主體之間，由于分工和責(zé)任差異而互相制約和牽制，形成內(nèi)生的制約力。
（四）管理機制科學(xué)。加強內(nèi)部監(jiān)控，不是為了增加部門內(nèi)部的工作程序、降低工作效率，其真正目的是通過建立相應(yīng)的控制機制，引導(dǎo)部門之間、部門內(nèi)部各行為主體之間形成合作共贏的關(guān)系，使得對權(quán)力運行的控制適應(yīng)價格部門的工作需要，使得各種制度與規(guī)范與高效運行、科學(xué)合理的工作要求相吻合。
三、加強內(nèi)控機制建設(shè)應(yīng)抓好的重點
要建立科學(xué)完善的價格內(nèi)控機制，應(yīng)建內(nèi)控組織體系、教育引導(dǎo)體系、方法體系、制度體系、責(zé)任追究體系、重點防控體系等，并在實踐過程中不斷予以修改和完善，以不斷適應(yīng)新形勢、新情況。
（一）建立分工統(tǒng)籌的組織體系。按權(quán)責(zé)統(tǒng)一、條塊結(jié)合的原則，對監(jiān)控職責(zé)、層級及監(jiān)控對象進行科學(xué)分解設(shè)定。紀(jì)檢監(jiān)察部門為內(nèi)控管理的組織協(xié)調(diào)和實施重點監(jiān)控的部門，辦公室、政策法規(guī)、各業(yè)務(wù)處室（分局）、中心及審批窗口為內(nèi)控管理的參與實施部門。紀(jì)檢監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)內(nèi)控方案、辦法、制度的制定，全局內(nèi)部監(jiān)控的組織、協(xié)調(diào)，對內(nèi)控部門的職責(zé)履行及全局范圍內(nèi)的行政行為進行監(jiān)督控制。各參與部門除組織本部門人員行政工作外，還要對部門人員制度落實情況進行監(jiān)督。審批窗口按職責(zé)分工，對業(yè)務(wù)部門的服務(wù)態(tài)度、辦事效率、工作程序等進行反饋調(diào)查監(jiān)督。這種由監(jiān)察室監(jiān)督各業(yè)務(wù)處室、業(yè)務(wù)處室分塊監(jiān)督管理人員的職能定位，審批窗口從外圍反饋各部門履職情況，就形成以紀(jì)檢監(jiān)察部門為核心，各業(yè)務(wù)處室共同參與，分層閉合監(jiān)督的內(nèi)控組織體系。
（二）強化能力培養(yǎng)的教育體系。內(nèi)部監(jiān)控最關(guān)鍵的是人員素質(zhì)的提高，通過有系統(tǒng)的教育引導(dǎo)，使得價格工作隊伍能夠做到自我規(guī)范、自律行政，從而從根本上減少違規(guī)問題的發(fā)生。人員素質(zhì)包括思想素質(zhì)和技能素質(zhì)，通過加強對價格行政人員理想信念、職業(yè)道德觀和廉政勤政的教育，弘揚愛崗敬業(yè)、恪盡職守的公務(wù)員精神和廉潔奉公、執(zhí)法為民的核心價值觀念，倡導(dǎo)以愛崗敬業(yè)、公正執(zhí)法、誠信服務(wù)、廉潔奉公為基本內(nèi)容的職業(yè)道德規(guī)范，促使干部職工樹立正確的理念。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、以案說法、專家講座以及自學(xué)等形式，加強對各類實體法、程序法以及各項監(jiān)控管理制度的學(xué)習(xí)，督促每名人員清實體、明程序、曉規(guī)章，增強機關(guān)人員規(guī)范行政技能和風(fēng)險意識，為規(guī)范行政行為、提高行政水平提供思想和智力支撐。
（三）健全全程監(jiān)控的方法體系。監(jiān)控過程必須要覆蓋行政行為的全部階段，即要做好事前、事中、事后三個階段監(jiān)控。各個階段的監(jiān)控方法有所不同，應(yīng)該研究和實施有針對性的監(jiān)控方法。事前監(jiān)控就是在實施行政行為之前，對工作人員進行規(guī)范指引和預(yù)警提示，于事前規(guī)避行政過錯和行政風(fēng)險。主要通過合理的職責(zé)定位、科學(xué)的流程設(shè)置、嚴(yán)格的工作標(biāo)準(zhǔn)、完善的配套制度，為行使行政權(quán)力制定規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到規(guī)范、約束和指引作用。事中監(jiān)控就是在一項價格行為辦理過程中，對工作人員的行為進行監(jiān)控，主要是流程環(huán)節(jié)控制。在建立規(guī)范的工作流程體系基礎(chǔ)上，對流程中下一個環(huán)節(jié)設(shè)定對上個環(huán)節(jié)進行監(jiān)控的職責(zé)，明確標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容，既要監(jiān)控程序，還要監(jiān)控實體，采取到行政相對人單位進行實地調(diào)查核實了解等辦法進行重點監(jiān)控。同時，集體審議、交叉互查等辦法也是可行的。事后監(jiān)控是目前監(jiān)控的主要方法。但除此之外，對自由裁量權(quán)大、容易產(chǎn)生風(fēng)險的崗位和人員可加強監(jiān)控，采取記錄抽查、工作復(fù)查、集中檢查、動態(tài)巡查、反饋調(diào)查等。各種監(jiān)控方法不僅可單獨實施，也可以在同一環(huán)節(jié)采取不同的方法組合。應(yīng)充分利用信息化條件下的技術(shù)手段，減少監(jiān)控成本，提高監(jiān)控效率。既要充分發(fā)揮計算機監(jiān)控的功能，又要注重人工監(jiān)督，既要加強事后監(jiān)控，更要突出事前、事中監(jiān)控。在監(jiān)控方法上，事前預(yù)防、事中監(jiān)督往往比事后“亡羊補牢”更有效，也更有意義。
（四）完善覆蓋全程的制度體系。堅持以制度為抓手，積極推進各項制度建設(shè)，將風(fēng)險防范措施寓于各項管理制度建設(shè)之中，實現(xiàn)用制度機制預(yù)防風(fēng)險、減少風(fēng)險。在價格管理方面，應(yīng)對權(quán)力比較集中、容易出現(xiàn)問題的重點環(huán)節(jié)、重點工作，嚴(yán)格落實重大事項報告、案件集體審理等制度，有效分解權(quán)力，化解行政風(fēng)險。內(nèi)部行政管理方面，實行定期崗位輪換交流制度，讓干部有活力，權(quán)力有防控。建立整改督辦制度，凡是發(fā)現(xiàn)的工作問題，均要納入督辦工作內(nèi)容，限期進行整改，定期進行回訪復(fù)查，確保整改落實到位。建立調(diào)研完善機制，對內(nèi)控中發(fā)現(xiàn)帶普遍性的問題，組織相關(guān)部門進行深入調(diào)查研究，對本級可解決的問題，制定或完善相關(guān)制度、辦法，對本級不能解決的問題，提出工作建議積極向上反饋。同時，制定和完善《工作規(guī)則》、《政務(wù)公開制度》、《績效考核辦法》等規(guī)章制度，將內(nèi)控機制建設(shè)列入目標(biāo)管理考核和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核內(nèi)容，構(gòu)建較為完備的制度體系。在完善制度時，應(yīng)建立與《公務(wù)員法》相接軌的責(zé)任追究辦法，加大監(jiān)控結(jié)果與公務(wù)員年度考核掛鉤。對行政過錯可以實行扣分制，過錯責(zé)任累計扣分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，可以取消評優(yōu)資格或降低考核等次。
（五）抓好重點環(huán)節(jié)的防控體系。建立健全內(nèi)控預(yù)防體系，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)風(fēng)險點、抓住重點環(huán)節(jié)，把責(zé)任分解到人到崗，從體制機制上形成大預(yù)防格局。首先應(yīng)對各部門崗位風(fēng)險進行分析排查，科學(xué)確定易造成行為違法或滋生腐敗行為的風(fēng)險點，重點關(guān)注價格行政行為中有自由裁量權(quán)的崗位，并制定措施進行有針對性地內(nèi)控，重點抓好關(guān)鍵人、關(guān)鍵時期、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵力量這四個關(guān)鍵，針對薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位加強檢查、實施監(jiān)督。當(dāng)前價格部門應(yīng)在定調(diào)價、價格檢查、價格認(rèn)證、成本監(jiān)審和內(nèi)部人財物管理等方面重點防控。大力推進陽光政務(wù)的公開體系，在對權(quán)力風(fēng)險點的清理、審核的基礎(chǔ)上，著力推行陽光物價，在內(nèi)部將人事、財務(wù)、資產(chǎn)管理等方面的內(nèi)容實行最大化公開；在外部進行管理公開、處罰公開，實行陽光監(jiān)控、陽光管理，讓公共權(quán)力在陽光下運行，使監(jiān)督權(quán)滲透到權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)，在公開中有效防范權(quán)力濫用。
價格行政行為的內(nèi)部監(jiān)控，是維護價格部門形象、規(guī)范行政行為、保護和愛護干部的重要舉措。實施內(nèi)部監(jiān)控不是目的，重要的是要通過全方位全過程的內(nèi)控措施，起到警示、督促、糾錯作用，最終實現(xiàn)提高工作效率、規(guī)范行政行為、樹立部門形象的目的。（作者單位：南通市物價局）
