如何完善價(jià)格聽證會(huì)制度
一、事件回放
1、價(jià)格聽證會(huì)成了“漲價(jià)”交響曲
2004年12月，北京市發(fā)改委就北京地區(qū)6個(gè)世界文化遺產(chǎn)游覽參觀點(diǎn)申請(qǐng)調(diào)整門票價(jià)格一事舉行聽證，這次事關(guān)全國游客利益的價(jià)格聽證，參會(huì)21名代表竟以北京市民為主，會(huì)上代表一致同意調(diào)價(jià)方案。這次聽證遭到輿論普遍質(zhì)疑，被媒體稱為 “北京人漲價(jià)，外地人埋單”、“地方利益集團(tuán)對(duì)公共利益的剝奪”。另外，黃山等風(fēng)景區(qū)門票調(diào)價(jià)聽證會(huì)也都出現(xiàn)類似局面。“一邊倒”地同意漲價(jià)，成為當(dāng)前價(jià)格決策聽證會(huì)的主基調(diào)。
2、一些聽證會(huì)程序合法性遭到質(zhì)疑
“重慶中國三峽博物館門票價(jià)格聽證會(huì)”邀請(qǐng)25名聽證代表，按規(guī)定必須有17名代表到場會(huì)議才能舉行，實(shí)際只到場14名代表，但組織者仍完成了聽證程序，事后門票定價(jià)正是申請(qǐng)方申請(qǐng)的價(jià)格。2004年9月天津物價(jià)局組織的供熱調(diào)價(jià)聽證會(huì)還未召開時(shí)，由物價(jià)局提供的“多數(shù)代表認(rèn)為可以適當(dāng)提高供熱價(jià)格”的新聞通稿就已出爐。
3、聽證制度遭遇“公共信任危機(jī)”
2004年7月，廣州市物價(jià)局為舉行油制管道氣價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)向社會(huì)征集20名市民聽證代表，一周過后僅有兩人報(bào)名。媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市民對(duì)聽證會(huì)作用和可信度都心存疑慮，認(rèn)為聽證會(huì)“作用不大”和“沒有作用”的比例達(dá)30.3%，市民將原因歸結(jié)為聽證會(huì)“代表性不廣”、“走形式”和“信息不真實(shí)”三個(gè)方面。
二、政府措施
《政府價(jià)格決策聽證辦法》出臺(tái)以來，全國各地已舉行了數(shù)千次的各類價(jià)格聽證會(huì)，熱鬧之余，問題也紛至沓來。針對(duì)目前一些地方的聽證會(huì)存在的問題，國家發(fā)改委表示正在著手完善價(jià)格聽證會(huì)制度，修改《政府價(jià)格決策聽證辦法》。
三、政策分析者述評(píng)
評(píng)論一：聽證背后利益博弈的不均衡。公共選擇理論假定人是理性的自利者，經(jīng)營者與消費(fèi)者出于各自的理性行為，前者希望提價(jià)，后者希望降價(jià)。聽證，事實(shí)上是相關(guān)利益主體的迭演博弈過程，是以政府為“裁判”的公眾與壟斷集團(tuán)之間的利益博弈。聽證會(huì)的重要意義在于，它將政府公共決策調(diào)整的受益者、承受者等利益相關(guān)人員同時(shí)引入決策程序，從而使價(jià)格決策透明化、民主化、科學(xué)化和法制化。然而現(xiàn)實(shí)中，這一博弈過程往往是不均衡的，公共政策調(diào)整有違背“公共性”原則的傾向。表現(xiàn)之一是政府立場不公。我國雖已初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但那些關(guān)涉聽證的行業(yè)多半與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，聽證的價(jià)格或收費(fèi)，直接關(guān)系到政府的財(cái)政投入或支出，如水電價(jià)、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、道路橋梁收費(fèi)等，一些聽證會(huì)前政府實(shí)際已確定了意見方案，聽證不過是使決策合法化的例行程序而已。再者，依據(jù)西方的管制俘虜理論，由于外部性的存在，廣大消費(fèi)者沒有動(dòng)機(jī)“收買”管理者，而經(jīng)營者由于其“收買”行為所帶來的收益沒有外部性，則傾向于去“收買”管制者。這種非正常的、不合法的“場外交易”使原本均衡的博弈態(tài)勢被打破，一些政府為預(yù)設(shè)的“租金”所收買，成為相關(guān)利益集團(tuán)的“合謀人”。表現(xiàn)之二是博弈雙方地位不平等。我國處于壟斷地位的行業(yè)或部門在聽證制度上具備絕對(duì)強(qiáng)勢地位，雖然《聽證辦法》規(guī)定經(jīng)營者、政府主管部門和消費(fèi)者等三類主體都可以要求舉辦聽證會(huì)，但實(shí)際上，集體行動(dòng)由于存在“搭便車”問題，單個(gè)消費(fèi)者很少有足夠動(dòng)力去提出請(qǐng)求，于是壟斷行業(yè)和部門事實(shí)成為價(jià)格聽證提出和啟動(dòng)的唯一渠道。另外，信息不對(duì)稱又帶來了話語權(quán)的不平等。目前聽證會(huì)絕大部分是由被聽證企業(yè)提供成本、盈虧等資料，消費(fèi)者受認(rèn)知能力和時(shí)間所限，難以掌握真實(shí)情況，信息上的不對(duì)稱使雙方話語權(quán)淪為事實(shí)上的不平等，談判地位呈現(xiàn)非對(duì)稱狀況，甚至出現(xiàn)消費(fèi)者“虛位”現(xiàn)象。
評(píng)論二：民主制度中的“技術(shù)缺陷”。價(jià)格聽證制度是公共政策維持公共性的民主路徑。自1998年《中華人民共和國價(jià)格法》和2002年《政府價(jià)格決策聽證辦法》實(shí)施以來，從政府關(guān)起門定價(jià)、一紙通知執(zhí)行到舉行聽證會(huì)、讓公眾知情參政，應(yīng)該說我國在引進(jìn)民主議政機(jī)制、推進(jìn)民主法制建設(shè)上跨出了重要一步，這是經(jīng)濟(jì)民主和政治文明的重大發(fā)展。但我國聽證制度尚處于起步階段，實(shí)踐中還存在很多“技術(shù)缺陷”：1、代表選擇不科學(xué)，非利益關(guān)系代表有被優(yōu)惠政策“收買”的可能。主要表現(xiàn)在旅游風(fēng)景區(qū)門票價(jià)格聽證代表的選擇上。風(fēng)景區(qū)的消費(fèi)群體多數(shù)不是當(dāng)?shù)厝?，但價(jià)格部門所選的聽證代表幾乎都是當(dāng)?shù)厝耍@些本地代表在可以享受風(fēng)景區(qū)月票年卡等實(shí)惠的同時(shí)，當(dāng)然難以講出外地游客的意見。2、聽證會(huì)采信的資料缺乏客觀性和公開性。聽證會(huì)上的擬調(diào)價(jià)格指標(biāo)是根據(jù)經(jīng)營部門所提供的各種資料制定的，而這些資料很少經(jīng)第三方客觀機(jī)構(gòu)認(rèn)證，客觀性大打折扣。而資料公開的不充分，使代表沒有充足時(shí)間研究探討，從而便利了政府“事先定調(diào)”、企業(yè)“暗度陳倉”。3、聽證結(jié)果對(duì)政策形成缺乏制約。目前我國的價(jià)格聽證會(huì)沒有價(jià)格決策權(quán)，聽證的最終結(jié)果對(duì)政府決策并沒有法定約束力。這種聽證會(huì)熱鬧激烈、會(huì)后決策靜悄悄，直接加深了聽證結(jié)果效用的信任危機(jī)。
四、政策獻(xiàn)言
1.必須保證政府作為決策者和監(jiān)管者的公正立場。價(jià)格聽證是公眾與壟斷集團(tuán)利益博弈、維護(hù)自身權(quán)利的“公器”。政府作為公共利益的代表者和維護(hù)者，應(yīng)該站在公正的立場，而不能有所偏袒。政府必須以一種開放、不帶預(yù)設(shè)偏向的態(tài)度去傾聽不同的聲音，克服對(duì)意見的“選擇性聽取”；要保證聽證程序公正，努力縮小不同利益主體在掌握信息方面的差距，讓代表能更客觀充分地提出意見；要提高決策監(jiān)督的公開性和透明性，把聽證方案提前交給代表的同時(shí)，有必要通過媒體把聽證方案公之于眾，以此提高公眾的認(rèn)同度和參與度，降低公共政策執(zhí)行成本，防止因權(quán)力使用不當(dāng)而出現(xiàn)決策失誤。
2.明確代表結(jié)構(gòu)和代表權(quán)力，走專業(yè)化道路。《聽證辦法》中對(duì)于聽證代表的確定、代表組成結(jié)構(gòu)和代表權(quán)等問題都規(guī)定的較為原則，操作性不強(qiáng)。如，聽證代表一般由“經(jīng)營者代表、消費(fèi)者代表、政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家、學(xué)者組成”。其實(shí)，政府作為決策者和監(jiān)管者是不應(yīng)派代表的；而既然將相關(guān)專家學(xué)者定位為消費(fèi)者代表、經(jīng)營者代表之外的中性代表，就應(yīng)明確他們只能從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面公正客觀地闡述專業(yè)知識(shí)以及與價(jià)格的關(guān)系、影響，而不能代表其他消費(fèi)者意見。必須在確定代表結(jié)構(gòu)和人數(shù)時(shí)，明確規(guī)定各類代表人數(shù)的底線，防止出現(xiàn)利益直接相關(guān)消費(fèi)者的缺位，以致發(fā)生代表“一邊倒”的類似事件。最重要的是，要真正改變消費(fèi)者的弱勢地位，擺脫“集體行動(dòng)”的困境，必須把單個(gè)的消費(fèi)者組織起來，建立專業(yè)性的協(xié)會(huì)，以對(duì)行業(yè)進(jìn)行長期的專業(yè)性的監(jiān)督。
3.制定嚴(yán)格的聽證程序，加強(qiáng)對(duì)聽證過程的監(jiān)督。用嚴(yán)格程序?qū)β犠C的每一步進(jìn)行規(guī)范，比如要將各種依據(jù)提前送達(dá)代表手中，要允許和歡迎代表到企業(yè)和消費(fèi)者中調(diào)查、取證。所有的聽證過程都要公開，允許公民旁聽和電視直播、轉(zhuǎn)播。對(duì)聽證程序的監(jiān)督，可采取由上一級(jí)價(jià)格部門監(jiān)督、本級(jí)政府法制部門監(jiān)督和引入國家公證制度等多種方式。另外，應(yīng)將聽證會(huì)結(jié)果的效用問題納為聽證會(huì)后續(xù)程序，在新《辦法》中對(duì)政府決策如何合理采納聽證結(jié)果做出明確規(guī)定。建立會(huì)后意見反饋機(jī)制，把最后決策結(jié)果的理由和不認(rèn)同一些代表意見的原因，通過書面形式向全社會(huì)公布。只有這樣，才能使聽證會(huì)和決策形成這兩個(gè)過程得以有效結(jié)合，才能使意見不再只是可有可無的停留在紙面上的“符號(hào)”。
4.明確中介機(jī)構(gòu)的材料審計(jì)為必經(jīng)程序。建議國家修訂《辦法》時(shí)應(yīng)明確，申請(qǐng)人提供的資料必須經(jīng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，在不影響商業(yè)秘密的前提下，可預(yù)先向社會(huì)公示，廣泛吸收社會(huì)參與，以提高聽證材料的真實(shí)度和成本核查質(zhì)量。對(duì)于中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、評(píng)審依據(jù)、核算方法以及價(jià)格主管部門初審意見、價(jià)格主管部門成本審核之間的關(guān)系，應(yīng)下發(fā)文件或在《政府價(jià)格決策聽證辦法實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定。價(jià)格成本核算必須是依據(jù)社會(huì)平均成本，按照《價(jià)格成本核算辦法》開展工作，對(duì)違反規(guī)定的中介機(jī)構(gòu)要有處罰措施。
5.國家財(cái)政保障組織聽證所需費(fèi)用。《辦法》中雖規(guī)定“聽證經(jīng)費(fèi)可納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算”，但由于沒有財(cái)政部門的明確規(guī)定和法律的支持，實(shí)際執(zhí)行要靠價(jià)格主管部門協(xié)調(diào)和爭取，而這種協(xié)調(diào)和爭取是不確定的。實(shí)際工作中往往由申請(qǐng)人支付聽證所需費(fèi)用，這無疑阻礙了消費(fèi)者提出和啟動(dòng)聽證，也使價(jià)格主管部門的公正性受到質(zhì)疑。建議進(jìn)一步明確聽證組織費(fèi)用應(yīng)由國家財(cái)政撥款，以保障聽證會(huì)公正有效地開展，并由國家相關(guān)部門制定出臺(tái)《價(jià)格聽證會(huì)經(jīng)費(fèi)管理辦法》，就價(jià)格聽證會(huì)經(jīng)費(fèi)的來源、使用、支出、管理等進(jìn)行規(guī)范，從而確保價(jià)格聽證會(huì)經(jīng)費(fèi)來源有保證、支出有依據(jù)、使用有制度。
（供稿：北京大學(xué)公共政策研究所 執(zhí)筆人：汪瑋、宸心）
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