2010-03-19 09:21:41
土地問題可以說是中國的核心問題，舉凡勞動就業(yè)、生產(chǎn)發(fā)展、居住遷徙乃至政權(quán)更迭，都跟這個問題息息相關(guān)，因此，對這個問題進行探索，對于中國的穩(wěn)定發(fā)展，意義重大。
先看中共土地政策。建國土地政策大致可以分為四個階段。
首先是所謂“土地改革”階段，時間是1949.9～1953年春。土地改革是革命戰(zhàn)爭年代中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村土地問題的政策主張和根據(jù)地“分田分地”探索在奪取政權(quán)條件下的一次充分的實現(xiàn)，是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)土地改革的延續(xù)、擴展和深化。1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團體，經(jīng)過清出土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田”。1950年6月頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，我國土地改革在全面展開。到1953年春，除了中共中央決定不進行土地改革的一些少數(shù)民族地區(qū)(約700萬人)外，中國大陸的土地改革已宣告完成，3億多無地和少地的貧苦農(nóng)民獲得了7億多畝土地，免除了350億公斤的糧食地租，實現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夙愿。從新中國初期的歷史文獻看出：“農(nóng)民在分得土地以后，是作為小的私有主而存在的……”;農(nóng)民私有土地可以買賣、租佃，但要受一定的限制。為保護農(nóng)民土地私有財產(chǎn)權(quán)利，當時的縣人民政府普遍給農(nóng)民頒發(fā)了《土地房產(chǎn)所有證》，在這份全國基本統(tǒng)一法律文本中規(guī)定：農(nóng)民土地房產(chǎn)“為本戶(本人)私有產(chǎn)業(yè)，耕種、居住、典當、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。土地改革產(chǎn)生的深刻影響在隨后幾年的農(nóng)業(yè)增長中已經(jīng)表現(xiàn)得淋漓盡致。1952年與1949年相比，糧食總產(chǎn)量由11318萬噸增加到16392萬噸，年平均遞增13.14%;棉花總產(chǎn)量由44.4萬噸增加到130.4萬噸，年平均遞增43.15%;油料由256.4萬噸增加到419.3萬噸，年平均遞增21.17%。
其次是“互助合作運動中的土地制度”變革階段，時間是1953～1957。互助合作運動大致上經(jīng)歷了兩個階段。一是從全國解放到1955年夏的互助組和初級社階段;二是自1955年夏至1957年的高級社階段?；ブM有臨時互助組和常年互助組等形式，按照自愿互利原則，在保留土地和其他生產(chǎn)資料農(nóng)戶私有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶間通過人工互變、人工變畜工、搭莊稼、并地種、伙種等形式，相互提供幫助，解決生產(chǎn)中的困難或者借此提高收入。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的最主要特點是，農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán)，但必須交給初級社統(tǒng)一使用，允許社員保留小塊自留土地，年終的分配時，農(nóng)民土地股份參加分紅，因此，初級社有時也稱土地合作社。高級社是在初級社基礎(chǔ)上建立起來的社區(qū)集體經(jīng)濟組織，它實行土地、耕畜和大型農(nóng)具作價(股份)入社，集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營，但仍允許農(nóng)業(yè)合作社留下總耕地的5%由農(nóng)戶分散經(jīng)營，自由種植蔬菜或其他園藝作物。自留地歸集體所有，不征公糧，不交集體提留，規(guī)定經(jīng)營者不得私自出賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓。綜上可以清楚看到，農(nóng)戶私人所有的土地被改造為社區(qū)(高級社)集體公有土地的過程和路徑。
再次是公社體制下的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的制度安排，時間是1958～1978。公社體制下實行農(nóng)村土地三級所有。其做法是：原屬于各農(nóng)業(yè)合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及一切公共財產(chǎn)都無償收歸人民公社三級所有。公社對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一管理，實行平均主義的“按勞分配”。但要指出，公社體制是在長達25年的運行過程中不斷整頓和完善的，從“整頓和鞏固公社的組織……”(1958.12)，糾正“一平、二調(diào)、三收款”的錯誤(1959.2)，到要求“各地人民公社在實行三級管理、三級核算……”(1959.4)，再到頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(即人民公社60條)(1962.9)，標志著農(nóng)村人民公社所有制關(guān)系，先后經(jīng)歷了人民公社所有、人民公社三級所有以生產(chǎn)大隊所有為基礎(chǔ)、人民公社三級所有以生產(chǎn)隊所有為基礎(chǔ)等三個階段，逐漸走向成熟和定型。人民公社60條最終將土地、勞力、牲畜、農(nóng)具“四固定”到生產(chǎn)隊，分配核算也以生產(chǎn)隊為單位，形成分別以生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊為基本單元的社區(qū)性全員共同所有、共同經(jīng)營的農(nóng)村經(jīng)濟管理格局。
最后是“集體土地、家庭承包經(jīng)營”改革階段。時間是1979～今。改革30年來，我國農(nóng)村土地制度變遷經(jīng)歷了兩個大的階段。第一階段(1978-1999)，恢復(fù)和拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，逐步確立“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型農(nóng)村土地制度。第二階段(2000～2008)，農(nóng)村土地制度改革沿兩條主線展開：一是繼續(xù)完善并用立法規(guī)范承包土地制度;二是探索和推進土地征用制度及農(nóng)村建設(shè)用地制度的改革。農(nóng)村土地制度30年變遷采取了農(nóng)民自發(fā)制度創(chuàng)新與國家強力推行相結(jié)合的方式，沿著“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)，保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”路徑前行，至今形成了一套比較完整和成型的新型土地制度。這一制度的基本精神是充分實現(xiàn)集體土地所有權(quán)利益的同時，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán);這一制度的政策內(nèi)容包括堅持農(nóng)村土地集體所有長期不變，集體土地家庭承包經(jīng)營長期不變，允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，允許集體經(jīng)濟組織拍賣荒山、荒地、荒坡、荒灘的經(jīng)營權(quán)，在具備條件的地方可以通過有償轉(zhuǎn)讓集中土地的經(jīng)營權(quán)來實行適度的規(guī)模經(jīng)營。這些精神和政策以法律形式載入了《農(nóng)村土地承包法》。
反思建國后土地政策成敗得失，我們可以看到，事實上，建國后土地政策雖然號稱創(chuàng)新，實際上卻深受中國傳統(tǒng)土地經(jīng)濟理論和政策思想影響，這主要體現(xiàn)在這三方面：一，國家治理中高度重視土地問題傳統(tǒng)思想，把土地問題作為民心趨從的重要籌碼，在土地制度變革中政治穩(wěn)定權(quán)衡多于經(jīng)濟效率權(quán)衡。中領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動農(nóng)民參加革命和建設(shè)也是如此。新中國60年的建設(shè)歷程中，每逢自然災(zāi)害和政策失誤造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)問題、社會穩(wěn)定出現(xiàn)隱患時，總是把土地權(quán)利部分地歸還給農(nóng)民，用“吃定心丸”的辦法不斷激勵農(nóng)民對土地的熱情，以此來提高產(chǎn)出，化解經(jīng)濟社會矛盾。如今，我國中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化、非農(nóng)化仍然不足，經(jīng)營土地仍然是農(nóng)民獲得經(jīng)濟收入和社會保障的主要來源和手段，因此在相當長的歷史時期，“意民之情，其所欲者田宅也”的社會心理不會發(fā)生根本的改變。從古至今的中國歷史均表明，土地制度的變革并不是孤立的，土地占有關(guān)系的變化引發(fā)社會連鎖反應(yīng)是劇烈的，因此有效的土地政策、法律和制度也必須在相當長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定，長期堅持家庭承包經(jīng)營這一基本制度是歷史之必然。二、土地占有關(guān)系緊密聯(lián)系著社會階級的利益格局，從而決定著政治治理格局，因此與上述理論和政策思想相關(guān)聯(lián)的一個重要歷史現(xiàn)象是：在衰落的政體中土地制度變革是社會革命的先導(dǎo)，在穩(wěn)定的政體中土地制度變革總是滯后的。土地改革完成后，農(nóng)民由社會底層一躍而成為社會的主人，而昔日高高在上的地主則跌到了社會底層;人民公社制度使千千萬萬個農(nóng)村組織成為一個個帶有軍事化色彩的大集團;家庭承包經(jīng)營制度一推行，立即導(dǎo)致了人民公社體制的瓦解，并且迅速恢復(fù)和重建了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政權(quán)，鄉(xiāng)村自治制度建立起來，從而形成了“鄉(xiāng)政村治”全新的基層政治格局。這種狀況決定了歷朝歷代對土地制度變遷都取謹慎態(tài)度，不到萬不得已，不會從本根本上觸動土地制度。時至今日，我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革遠遠快于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。三、中國農(nóng)民“均田地”的文化傳統(tǒng)對近百年農(nóng)村土地制度變遷和進一步創(chuàng)新都有重要影響;但我國農(nóng)村工業(yè)化和非農(nóng)化的快速推進，為農(nóng)村剩余勞動力脫離土地創(chuàng)造了條件，可以逐步加大土地適度集中規(guī)模經(jīng)營政策的實施力度。我國在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟占主導(dǎo)的社會發(fā)展階段，農(nóng)民不僅表現(xiàn)出強烈的“戀土”情結(jié)，而且對土地占有關(guān)系公平有強烈的要求?？梢哉J為：中國農(nóng)業(yè)社會階段農(nóng)民土地權(quán)利的“公平”是比“效率”更重要的問題;但這種“均田地”和“戀土”情節(jié),在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高度發(fā)達階段是可以改變的。我們在古村落民間土地契約文書的研究中發(fā)現(xiàn)，引發(fā)農(nóng)民起義、社會動蕩和朝代更迭的根源是剩余勞動力大量產(chǎn)生且沒有生活來源，而土地兼并又加大了這一矛盾。如果這個推論成立，那么，當工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，剩余勞動可以疏導(dǎo)到工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比較充分的時候，就應(yīng)該適時推進土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。目前中國到了這樣的發(fā)展階段。
因此，要對建國后土地政策有個全面深刻的認識了解，我們必須深入到歷史，必須了解中國各個重要歷史時期的土地政策，才能真正搞清建國后中國的土地政策是誰為為之？孰令致之？
