上海發(fā)展公共租賃住房系列問答之二——上海公租房模式有什么特點(diǎn)
復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心 陳杰
前言：上海《本市發(fā)展公共租賃住房實(shí)施意見（征求意見稿）》已經(jīng)于2010年6月3日正式對社會公示了，并在上海住房保障與房屋管理局等進(jìn)行網(wǎng)上意見征求。作為參與這個(gè)方案設(shè)計(jì)的工作者之一，本人這里對在上海發(fā)展公共租賃房的有關(guān)理論與實(shí)踐問題做些闡發(fā)與解讀，重點(diǎn)包括其目標(biāo)與功能定位，以及上海方案的特點(diǎn)與難點(diǎn)，以助大家更好地理解公共租賃住房可能發(fā)揮的作用和可能產(chǎn)生的影響，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會各界參與上海公共租賃房實(shí)施體系設(shè)計(jì)的積極性。但所表達(dá)觀點(diǎn)僅代表個(gè)人。
2.上海公共租賃房模式有什么特點(diǎn)？
現(xiàn)在國內(nèi)不少城市如北京、重慶、常州、廈門等也在進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)，與它們相比，上海將要推行的公共租賃住房模式有什么樣的不同，具有什么樣的特點(diǎn)？
有人說，上海市政府的動(dòng)作慢了，公共租賃房很多外地都已經(jīng)搞起來了，上海才姍姍來遲地推出一個(gè)初稿，還要征求意見，不知何時(shí)才能正式推行起來。但我以為，上海這樣的做法是謹(jǐn)慎的，也是科學(xué)的，要么不搞，要搞還是要做好預(yù)案，得到社會共識之后再搞。否則還沒有研究好就因?yàn)檎儔毫Χ鴤}促草率上馬，很容易夭折，或留下隱患，讓后面很被動(dòng)。
從我參與的過程來看，上海市政府對推行公共租賃房是下了決心的，也是慎重的，不是為了應(yīng)付一時(shí)的政治與社會壓力，盲目跟風(fēng)，照抄照搬國外或國內(nèi)的模式，而是根據(jù)上海的情況與需求而做了很多調(diào)研與論證工作。從2009年四季度召集復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心、易居研究院、上海房地產(chǎn)科學(xué)研究院三家單位開始研討最初的草案，后期上海財(cái)經(jīng)大學(xué)等單位也加入論證，并邀請部分國有和民營房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與討論，再到把草案提交市人大代表和政協(xié)委員咨詢，直到近日向社會公眾推出征求意見稿，應(yīng)該說是在一步步認(rèn)真細(xì)致地做準(zhǔn)備工作。這個(gè)過程中，據(jù)我理解，其基本思想是，既遵循國際公共租賃房成功模式的基本準(zhǔn)則，并吸收國內(nèi)城市模式的經(jīng)驗(yàn)，但更主要還是考慮上海本身的實(shí)際情況，服務(wù)于上海的發(fā)展需要。
從此次公布的《實(shí)施意見（征求意見稿）》來看，上海市政府已經(jīng)基本確定，上海的公共租賃住房模式將吸收國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)和長處，但在以下幾個(gè)方面將與國內(nèi)其他城市存在顯著差別：
第一，上海的公租房將有獨(dú)立和專職
專業(yè)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)。這與很多外地城市公租房還是由政府的住房保障部門直接操辦和管理形成鮮明對比。這里的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)是，上海舉辦公租房，不是趕風(fēng)潮，不是一朝一夕的做做表面文章，而是必須要長期進(jìn)行的事業(yè)；這個(gè)任務(wù)還很繁重，要很可能面對數(shù)以萬計(jì)甚至數(shù)以十萬計(jì)的家庭；這個(gè)任務(wù)還很
專業(yè)，涉及收購、建造、出租、輪候、流轉(zhuǎn)、物業(yè)管理、日常運(yùn)營等很多環(huán)節(jié)；所以不可能由政府下屬一個(gè)處級機(jī)構(gòu)或一個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)來完成這么多復(fù)雜和
專業(yè)的事務(wù)，必須成立一個(gè)專職
專業(yè)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)。我所理解的這個(gè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)該是，類似像英國的社會租賃住房公司，歐洲大陸的市政住房公司、韓國大韓住宅公社那些模式靠攏，是公司化的、獨(dú)立運(yùn)行的、自負(fù)盈虧的，政府提供部分啟動(dòng)資本金，可以吸收社會資本入股，向市場招聘
專業(yè)人員進(jìn)行
專業(yè)化管理。關(guān)于這個(gè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)是全市一個(gè)然后每個(gè)區(qū)縣設(shè)立分支，還是每個(gè)區(qū)縣自己辦一個(gè)獨(dú)立的，目前《征求意見稿》是提出每個(gè)區(qū)縣一個(gè)，但個(gè)人覺得還是繼續(xù)商榷的。但不管怎么說，這個(gè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)該是持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營的，不能讓其虧本虧空，否則就走到原來老公房的老路子了，那是行不通的。同時(shí)，運(yùn)營機(jī)構(gòu)因?yàn)橄蛏鐣峁┓?wù)，資本獲得合理補(bǔ)償，服務(wù)收取合理費(fèi)用，人員獲得合理薪酬，這樣形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)，還可以創(chuàng)造為數(shù)眾多的就業(yè)機(jī)會。
第二，上海的公租房是面向所有常住人口的，而不局限于戶籍人口。這樣在起點(diǎn)上就與大多數(shù)其他城市優(yōu)先保障本地戶籍人口的做法形成差別。確立這點(diǎn)不是沒有爭議。論證過程中就有人擔(dān)心會不會得不到本地戶籍人口的支持，另外對常住人口提供公共租賃房，會不會引起外地人大量涌入上海，造成上海人口壓力。包括現(xiàn)在征求意見時(shí)候，我也注意到網(wǎng)上已經(jīng)有不少人擔(dān)心外地人會不會因此紛涌上海，造成上海無法承受的人口壓力；有些本地人也對沒有傾向優(yōu)惠戶籍人口表示不理解和不滿。
關(guān)于上海公共租賃房為何要對所有常住人口開放，我是這么理解的：
首先，上海發(fā)展需要大量的外來人才，尤其需要不同層次的大量外來人才。上海戶籍人口老齡化已經(jīng)非常嚴(yán)重，光靠戶籍人口是無法實(shí)現(xiàn)上海成為中國經(jīng)濟(jì)中心乃至國際金融中心、國際航運(yùn)中心的發(fā)展目標(biāo)?，F(xiàn)有戶籍制度難以一下子全面放開，但上海發(fā)展對人才的需求是無法等待的，反過來所需人才的住房需求也是不容拖延的。目前上海房價(jià)高揚(yáng)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了外來人才在上海的工作與生活，如果這個(gè)局面不能得到迅速改變，上海將面臨大量的人才流失，那時(shí)發(fā)展大計(jì)無從談起。誠然非戶籍常住人口中的頂尖一小撮可能不需要公共租賃房，他們對上海的商品住宅或仍有支付能力。但上海的發(fā)展不可能僅靠一小撮頂尖人才，而需要數(shù)以百萬計(jì)的各種層次各種職業(yè)人才，尤其在產(chǎn)業(yè)還處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。否則上海高昂的房價(jià)之下，大量中間收入的技術(shù)人才出走，最后很可能就留下金融業(yè)等個(gè)別所謂高端行業(yè)以及大量的低技術(shù)含量服務(wù)業(yè)從業(yè)人員，產(chǎn)業(yè)迅速空心化、泡沫化，十分危險(xiǎn)。上海外來常住人口中的絕大多數(shù)現(xiàn)在收入有限，都存在很大的住房壓力，尤其相比本地戶籍人口住房壓力大得多，然而經(jīng)過一個(gè)階段的奮斗，他們已經(jīng)和正在成為上海社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中間骨干力量。假以時(shí)日，他們中的很多人就將成為上海發(fā)展事業(yè)的棟梁乃至領(lǐng)袖。所以公共租賃房就是為了解決這些人的“階段性住房困難”，希望通過公共租賃房這樣的制度安排，能多留住一些潛在的人才，增加他們留駐上海工作與創(chuàng)業(yè)的幾率，從而為上海儲蓄明天的希望。
第二，上海的公共租賃房雖然向非戶籍常住人口開放，但實(shí)際上也有門檻?！墩髑笠庖姼濉分刑岢隽斯ぷ髂晗薜囊?，這樣實(shí)際上就把想來上海但沒有能力找到穩(wěn)定工作的人擋在門外了。這個(gè)要求預(yù)計(jì)會引起很多爭議，關(guān)于工作年限的具體設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)也會成為一個(gè)下一步討論的焦點(diǎn)。但即使沒有這個(gè)門檻，由于上海的公共租賃房設(shè)定的租金標(biāo)準(zhǔn)不低，基本參照市場租金水平，合同一簽至少兩年，最長租賃時(shí)間也有限定（暫定5年），所以最后實(shí)際會入住上海公共租賃房的主要還將是那些有穩(wěn)定工作、收入不差的中間收入群體。從這個(gè)意義上說，上海的公共租賃房主要受益對象其實(shí)是外來常住人口中的一小部分，有相對固定工作、在勞動(dòng)力市場上有比較強(qiáng)競爭力和對自己收入預(yù)期有比較強(qiáng)自信的那部分群體。然后他們之中在申請入住公共租賃房時(shí)候，遇到供不應(yīng)求，也還是有優(yōu)先次序的（這點(diǎn)還有待明確），會有輪候機(jī)制。關(guān)鍵一點(diǎn)是，公共租賃房只負(fù)責(zé)解決“階段性住房困難”，而不是終身，如果5年或若干年之后還是預(yù)期自己不能在上海買起房，他們還是會考慮從上海轉(zhuǎn)換到更合適自己的城市。所以不要過慮上海因?yàn)閷?shí)施了公共租賃房制度，就會出現(xiàn)大量的來滬打工潮。當(dāng)然反過來說，上海公共租賃房，至少目前，還沒有把農(nóng)民工、服務(wù)業(yè)臨時(shí)工和所謂“蟻?zhàn)?#8221;等社會收入底端納入到考慮范圍。這部分群體對上海的運(yùn)營也很重要，住房需求也要妥善考慮，否則會引起社會不和諧甚至不穩(wěn)定。但飯要一口口吃。未來上海應(yīng)會有專門的住房保障體系覆蓋到這部分群體，比如把農(nóng)民工宿舍、集體宿舍等納入到公共租賃房的一個(gè)特別子系統(tǒng)，也是在考慮范圍之中。
第三，本市戶籍人口的住房需求有更豐富的解決方法。比如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，目前都是針對本市戶籍人口。本市戶籍人口還有通過動(dòng)拆遷、租賃補(bǔ)貼（擬議中）、困難補(bǔ)助等多種手段改善自己的住房條件，這些都是非戶籍常住人口不可比擬的。再說上海歷史上就是個(gè)移民城市，本地人外地人的界限十分模糊，本地人對外地人來滬工作與創(chuàng)業(yè)應(yīng)該持有開放的心態(tài)。而且近年來國家層面上已經(jīng)提出了居民福利均等化的概念，這意味著，以后哪怕保留戶籍制度，戶籍所帶有的福利特權(quán)價(jià)值也會逐步縮小。這是大勢所趨。
第三，上海的公共租賃房沒有收入準(zhǔn)入線。這與很多外地城市的做法很不一樣。這樣做的出發(fā)點(diǎn)是吸收了經(jīng)濟(jì)適用房乃至廉租房的教訓(xùn)。從以往住房保障的經(jīng)驗(yàn)來看，收入準(zhǔn)入線有幾大難點(diǎn)：
首先，收入準(zhǔn)入線劃在哪里，都有人爭議不公平，憑什么我收入高一塊錢就沒有資格，低一塊錢就有資格。于是會有人故意低收入，產(chǎn)生“獎(jiǎng)懶罰勤”的不良效果；
其次，在中國核查收入準(zhǔn)入線太難了。一方面收入弄虛作假的太多太容易了，防不勝防。媒體上有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房舞弊作假的報(bào)道滿天飛，如果公租房一出來也出現(xiàn)這種丑聞，會對其聲譽(yù)產(chǎn)生很大破壞性，老百姓會徹底不相信政府是在辦好事，而出什么制度和政策都會認(rèn)為是不過有一次借機(jī)為個(gè)人謀私利。另一方面即使能堵住弄虛作假，社會成本也很巨大的無法承認(rèn)。上海第一批經(jīng)濟(jì)適用房1000多套搞配售，動(dòng)員了多套社會收入信息等系統(tǒng)核查幾千位申請人，已經(jīng)半年多了，還沒有搞定，太難了。如果推廣開，核查和監(jiān)督成本難以想象。
再說，收入是動(dòng)態(tài)變化的。在中國在上海，個(gè)人短期內(nèi)收入發(fā)生劇烈變化是很常見。租賃期間收入暴漲了怎么辦，不能僅僅因?yàn)槭杖朐黾恿司捅浦赓U人立即搬離，這個(gè)收入增加可能不穩(wěn)定，或者人家就是有這個(gè)住公租房的需求。但如果不讓其搬離又與收入準(zhǔn)入線發(fā)生矛盾了。
所以以收入準(zhǔn)入線來篩選申請者既很難操作，也常常無效。與其如此勉強(qiáng)，費(fèi)力不討好，不然一開始就放棄收入準(zhǔn)入線。吸收以往教訓(xùn)，這次在準(zhǔn)入設(shè)計(jì)中，轉(zhuǎn)換思路，不從收入而是從房子來約束篩選公租房的申請者。
所以這次明確規(guī)定公租房面積控制在50平方米左右，裝修簡單，區(qū)位適中，總體僅僅滿足基本居住條件，又是只租不售，無法套現(xiàn)，租金還跟市場價(jià)差不多，無利可圖，這樣就利用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“自我激勵(lì)”原則，讓有錢人、有房人、不需要的人自己就不會想著去也來渾水摸魚。公租房才會到達(dá)真正需要的人手中。
第四，上海的公共租賃房租金是參照市場租金而不給以大量補(bǔ)貼。這與很多外地城市把公共租賃房當(dāng)作福利品來提供、政府給租金大量補(bǔ)貼的思路很不一樣。在設(shè)計(jì)上海公共租賃房租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)候，一開始我們曾提供“成本租金”的概念，以突出公共租賃房的非盈利性。但后來討論過程中發(fā)現(xiàn)，由于當(dāng)前市場上租售比倒掛，“成本租金”反而要比市場租金高得多，因?yàn)槭忻嫔系乃饺俗赓U房往往以老公房為主，土地成本很少或沒有。但如果是新建房，考慮土地成本和正?；貓?bào)率的租金會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場租金。所以即使以市場租金來出租，考慮土地成本的公共租賃房投資也肯定是要虧本。咨詢過程中，很多對公租房有興趣的房地產(chǎn)開發(fā)商都表示，只有在土地免費(fèi)劃撥或把土地成本由政府包下來的前提下，公租房才有可能做下去。關(guān)于土地如何獲得，現(xiàn)在仍是困擾公租房的最大障礙。
拋開這個(gè)層面不說，我們也主張公租房租金應(yīng)該參照市場租金，至少不能讓運(yùn)營機(jī)構(gòu)虧本做買賣，讓資本投入和日常運(yùn)營費(fèi)用能得到合理補(bǔ)償后還有點(diǎn)回報(bào)，這樣才能保證可持續(xù)經(jīng)營，也才能引起社會資本的興趣。同時(shí)盡量不要公共財(cái)政的補(bǔ)貼（除了土地成本和貸款貼息外），才能讓政府不把其看作負(fù)擔(dān)，畏懼不敢前行?？傊?，盡量避免回到“高福利、低租金”的老公房路子上。
換句話說，公租房相對私人租賃房沒有價(jià)格上的太大優(yōu)勢，最主要的優(yōu)勢是穩(wěn)定、安全、可靠，而這些正是私人租賃住房市場上最急需的。希望與此來引導(dǎo)規(guī)范私人租賃市場，反過來私人租賃市場也會對公共租賃房形成強(qiáng)有力的競爭作用，督促公共租賃房運(yùn)營機(jī)構(gòu)增加住房品種和提高服務(wù)質(zhì)量，增加運(yùn)營效率、減少成本和降低租金。
當(dāng)然，這里會有個(gè)最大的疑問。住房保障的矛盾現(xiàn)在這么突出，就是因?yàn)楹芏嗳诉B租房都租不起，否則市場都能解決的事情，就不需要政府出面了。支付不起市場租金的窮人怎么辦？
這個(gè)問題其實(shí)公共租賃房制度回答不了，是下一步住房保障發(fā)展正在考慮的問題，總體來說，要交給廉租房和《基本住房保障法》中正在考慮的租賃補(bǔ)貼。也就是，承擔(dān)不了市場租金的低收入困難群體，有法律授予的權(quán)力向政府保障機(jī)構(gòu)要求得到租金補(bǔ)貼，彌補(bǔ)租賃家庭最大可支付租金與市場租金之間的差額，但具體是所有常住人口還是僅限戶籍人口可以申請租賃補(bǔ)貼，以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與來源等問題，都還有待明確。
無論如何，公共租賃房運(yùn)營機(jī)構(gòu)自身沒有對低收入群體減免租金的義務(wù)。
第五，上海的公共租賃房能起到促進(jìn)住房市場發(fā)育完善、調(diào)節(jié)市場房價(jià)與租金的作用。我們一直強(qiáng)調(diào)，上海的公租房，不受收入準(zhǔn)入線地對所有人開放和實(shí)行準(zhǔn)市場租金，就有人提出疑問，對公租房的性質(zhì)到底怎么看，到底是一種住房保障方面的福利品還是僅僅一個(gè)私人租賃住房市場的替代品？
我們的理解是，公租房肯定有其福利性和保障性，中間有相當(dāng)多的公共資源投入，惠及面也很大，向有支付能力人群提供所急需的、安定衛(wèi)生的租賃住房同樣也是一種社會公共服務(wù)體現(xiàn)。但現(xiàn)階段可以發(fā)揮最突出的作用是完善住房市場結(jié)構(gòu)，豐富住房市場選擇，尤其規(guī)范和引導(dǎo)私人租賃住房市場，同時(shí)引導(dǎo)居民住房消費(fèi)理念，從而為抑制商品住房價(jià)格與租金、實(shí)現(xiàn)“人人有房住”打下基礎(chǔ)性制度建設(shè)。需要強(qiáng)調(diào)，這次《征求意見稿》中也帶有將來租賃公租房可以入戶籍和讓子女就近教育的設(shè)想，這是一個(gè)亮點(diǎn)，將有效減少“被買房”的需求。
一些其他城市把住房保障與住房市場調(diào)節(jié)割裂來看，以為政府只要努力做好住房保障，不惜成本地解決了低收入居民的住房問題，就可以對房價(jià)坐視不管了，這是很危險(xiǎn)的想法。
住房保障與住房市場是相輔相成的，不可對立起來看。否則就算一部分低收入居民短期內(nèi)解決了容身之處，但市場房價(jià)高不可攀，他們永遠(yuǎn)進(jìn)入不了住房市場去自己買房或租房?；蛘弑Ｕ闲宰》窟^度擠占了商品住宅用地，商品住宅價(jià)格更加畸形高漲，越來越多的人終身只能靠公共資源的救濟(jì)來解決住房，那政府和社會都終將不堪重負(fù)，還會引發(fā)極端的財(cái)富上的貧富分化，社會難以穩(wěn)定和諧。
另外，住房市場高揚(yáng)態(tài)勢之下，如果沒有一個(gè)蓄水池來分流住房需求，是難以回落的，一旦回落就是崩盤，對社會和經(jīng)濟(jì)殺傷力太大。政府發(fā)展公共租賃房，某種程度上就是一個(gè)蓄水池，穩(wěn)定好中間收入階層的住房需求同時(shí)，豐富了調(diào)節(jié)住房市場的手段與工具。市場房價(jià)或租金高揚(yáng)時(shí)候，多新造一些公租房，分流市場需求，抑制房價(jià)與租金。市場房價(jià)或租金低迷時(shí)候，少新造一些公租房，轉(zhuǎn)為收儲商品住宅來為公租房，讓房價(jià)與租金保持在合理水平。
這樣住房保障與住房市場就相輔相成，相互補(bǔ)充，而不是只有對立和沖突。
