我縣從2003年開始進(jìn)行合村并組試點(diǎn)，至今年8月已全面完成合村并組改革。全縣村居總數(shù)由817個(gè)合并為314個(gè)，合并幅度達(dá)61.5％。經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，應(yīng)該說全縣合村并組后的村級(jí)組織運(yùn)行狀況是良好的，但也出現(xiàn)了一些新情況新問題，應(yīng)予以足夠的重視。近期，我們對(duì)壺瓶山鎮(zhèn)、羅坪鄉(xiāng)合村并組后的村級(jí)組織狀況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一些問題，進(jìn)行了一些分析，形成了一些建議。
一、合村并組后新的變化
合村并組后，村組規(guī)模、村組干部、村級(jí)財(cái)力、干部待遇等格局發(fā)生了變化：
1.村組規(guī)模變大。壺瓶山鎮(zhèn)村組規(guī)模由合并前的63個(gè)村（居）減少到38個(gè)村（居），合并調(diào)整幅度達(dá)39.7％。羅坪鄉(xiāng)行政村由31個(gè)減少到13個(gè)，合并調(diào)整幅度達(dá)58.1％；全鄉(xiāng)212個(gè)村民小組合并為80個(gè)村民小組，合并調(diào)整幅度達(dá)62.2％。
2.干部結(jié)構(gòu)變優(yōu)。通過合村并組換屆后，村干部的年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)有了一定的改善，隊(duì)伍配備進(jìn)一步合理。如壺瓶山鎮(zhèn)原有村支兩委干部 238人，合村并組換屆后精減到158人，減少了33.6％。40歲以下的村干部占村干部總數(shù)的20％，比合村前提高了7個(gè)百分點(diǎn)。40歲以下的村支書和村主任占書記主任總數(shù)的比例達(dá)到22％，比合村前提高了9個(gè)百分點(diǎn)。具有高中學(xué)歷的村干部占總數(shù)的32％，比合村前提高了11個(gè)百分點(diǎn)。目前還有2名村干部大專在讀。羅坪鄉(xiāng)合村并組后，村干部由原來的113人，精簡(jiǎn)到現(xiàn)在的45人，減少了60.2％。40歲以下的村干部占村干部總數(shù)的29％，比合村前提高了7個(gè)百分點(diǎn)。具有高中學(xué)歷的村干部占村干部總數(shù)的62％，比合村前提高了34個(gè)百分點(diǎn)。
3.干部待遇變高。合村并組后，由于人員精簡(jiǎn)，轉(zhuǎn)移支付力度加大，并實(shí)行了村干部工資打卡發(fā)放制度，村干部工資待遇逐年得到提高。如2005年羅坪鄉(xiāng)合村并組后，鄉(xiāng)財(cái)政所從各村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中直接將村干部工資打卡發(fā)放，工資待遇也比合村前有了大幅提高。該鄉(xiāng)重慶峪村合村前，村支部書記一年的工資只有2000多元，2008年增加到了12000元，增長(zhǎng)了6倍 。村文書、婦女主任的工資較合村前也都分別上漲了6—7倍左右。
4.基層組織戰(zhàn)斗力變強(qiáng)。合村并組后，人力資源得到整合，擴(kuò)大了基層干部的選用范圍。一大批素質(zhì)好、能力強(qiáng)、威信高、能夠帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能人被選拔到村干部崗位上。如羅坪鄉(xiāng)羅家坪村村主任伍宇支，合村前從未擔(dān)任過村干部，但他是該村有名的致富能手，不僅自己開辦了采石廠，還經(jīng)常為村里的發(fā)展建言獻(xiàn)策、找項(xiàng)目、找資金，得到了群眾的認(rèn)可，擔(dān)任村主任后，每年都為群眾辦幾件實(shí)事，深得群眾信賴。原黃連橋村村會(huì)計(jì)唐植仲，年輕、開拓精神強(qiáng)，當(dāng)選為六房峪村的村支部書記后帶領(lǐng)群眾大力發(fā)展茶葉、烤煙等特色產(chǎn)業(yè)，真正成為了群眾致富的領(lǐng)頭雁。
二、存在的主要問題
合村并組后，由于村組面積增大、人口增多、村干部職數(shù)減少，村組工作出現(xiàn)了一些新難題：
1.村干部工作量大幅增加。減人不減事，合村并組后，管理范圍寬，各種矛盾多，工作難度大，使基層干部面臨前所未有的壓力。如羅坪鄉(xiāng)何家峪村管轄面積達(dá)到了18平方公里，全村有404個(gè)戶1300多人，4名村干部平均每人要管101個(gè)戶320多人，村干部開展工作需要付出更多的時(shí)間和精力，即使在完全脫產(chǎn)的情況下，工作也不能做到面面俱到。該鄉(xiāng)重慶峪村合村后只有3名村干部，全村有402個(gè)戶1278人，平均每人要管134戶426人。據(jù)該村支部書記反映，若是所有工作都靠村干部來做的話，僅走訪完全村各個(gè)農(nóng)戶就要花7天時(shí)間，若要把工作高質(zhì)量落實(shí)好，難度是可想而知。
2.村干部待遇仍然偏低。合村后的村干部由于工作量大，基本上已成為脫產(chǎn)干部，家里的農(nóng)活基本無暇顧及，工資收入幾乎是他們唯一的收入來源。我們調(diào)查的羅坪鄉(xiāng)重慶峪村，該村2008年支部書記的工資為12000元、村文書的工資為10500元，婦女主任的工資為10500元，平均為11000元。表面看村干部工資較合村前有了大幅提高，但除去每月的交通費(fèi)、通訊費(fèi)等各種費(fèi)用后，年底所得的凈收入也就是8000—10000元，村干部收入與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外出務(wù)工人員相比，差距較大。另外，為有效推動(dòng)各項(xiàng)工作，羅坪鄉(xiāng)各村都設(shè)立了村民小組長(zhǎng)，但由于村民小組長(zhǎng)報(bào)酬沒有明確規(guī)定和固定來源，各村還要將村干部工資中的一部分或另籌資金用于兌現(xiàn)村民小組長(zhǎng)的工資報(bào)酬。除條件稍好的羅家坪村村民小組長(zhǎng)的工資一年能達(dá)到1000元左右外，其他的村也就是300—500元，一定程度上也影響到了村民小組長(zhǎng)的工作積極性。
3.村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。當(dāng)前我縣村級(jí)收入主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在用于村干部報(bào)酬和諸如報(bào)刊征訂費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等最基本的辦公經(jīng)費(fèi)后，基本沒有財(cái)力開展其它公益性事業(yè)。如羅坪鄉(xiāng)羅家坪村，2008年的轉(zhuǎn)移支付是3.6萬元，其中村組干部工資2.8萬元，報(bào)刊征訂1500元(合村后報(bào)刊征訂仍按合并前的小村計(jì)算),總共2.95萬元，僅這兩項(xiàng)就占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的81.9％。余下的0.65萬元還要用于計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)等基礎(chǔ)性工作。而上級(jí)下達(dá)的農(nóng)業(yè)普查、土地二輪延包等各項(xiàng)工作由于沒有經(jīng)費(fèi)來源，村里只能自掏腰包。據(jù)何家峪村反映，僅今年的土地二輪延包這一項(xiàng)工作，村里就花去了3000多元。
4.公益事業(yè)建設(shè)難組織。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)實(shí)行“一事一議”制度，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于“一事一議”對(duì)籌資籌勞有明確的上限規(guī)定，難以滿足興修水利設(shè)施、道路等較大公益事業(yè)建設(shè)的資金需要。如羅坪鄉(xiāng)重慶峪村硬化3.5公里道路需要自籌資金25萬元，如果按照“一事一議”中規(guī)定的每人每年15元的籌資標(biāo)準(zhǔn)，需要13年才能籌齊修路款。另外，合村并組后，村村通廣播是開展好農(nóng)村工作的有效途徑。但由于上級(jí)沒有扶持資金，又不能納入“一事一議”范疇，建設(shè)起來比較困難。據(jù)調(diào)查，羅坪鄉(xiāng)自2005年便啟動(dòng)了“村村通廣播工程“，鄉(xiāng)村兩級(jí)自籌資金25萬多元，使70％的村架通了廣播，但每年500元左右的后續(xù)維護(hù)資金又成了村里新的負(fù)擔(dān)。
5.村級(jí)債務(wù)難化解。據(jù)調(diào)查的羅坪鄉(xiāng)重慶峪村、何家峪村顯示，兩村都有一定數(shù)量的債務(wù)包袱，其中重慶峪村村級(jí)債務(wù)為10萬元，何家峪村為11.3萬元。這些債務(wù)，有興辦公益性事業(yè)形成的，有墊交稅費(fèi)形成的，有解決干部報(bào)酬形成的，其成因復(fù)雜，化解困難。另外，因原來各個(gè)小村債務(wù)不等，合村后債務(wù)相對(duì)較少村的群眾擔(dān)心債務(wù)被平攤，合村并組時(shí)采取了“合村不合帳”的方式，給化解債務(wù)也帶來了一定的難度。如壺瓶山鎮(zhèn)的云麓村因沒有集體收入來源，所欠的2萬多元債務(wù)一直沒有能力償還。2008年與白巖門村合并后，因白巖門村有一部分集體山林，村里每年都有一定的國家政策性補(bǔ)償收入，債主上門討要債務(wù)時(shí)，原白巖門村的群眾就不同意拿來償還原云麓村的債務(wù)。
6.退職村干部補(bǔ)助難落實(shí)。石發(fā)〔2008〕4號(hào)文件對(duì)連續(xù)任職6年以上的村干部，特別是對(duì)任職10年以上的村支部書記和村主任，明確了生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。但從調(diào)查情況開看中，實(shí)際操作難度較大。首先是退職村干部較多。據(jù)重慶峪村反映，該村僅累計(jì)任職25年以上的支部書記就有5個(gè)，按每年不少于600元的標(biāo)準(zhǔn)，需要給予3000元的生活補(bǔ)助，若按縣財(cái)政每年1260元切塊到村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其他退職村干部的生活補(bǔ)助就無法保障。另外，退職后家庭困難的村干部較多，需要救助的面比較大，也是當(dāng)前急需解決的問題。
7.村級(jí)檔案工作滯后。合村并組后，由于檔案交接不及時(shí)或部分檔案遺失，影響到了村級(jí)工作的正常開展。據(jù)調(diào)查的重慶峪村反映，該村合村并組換屆時(shí)，因部分檔案遺失，致使當(dāng)前土地二輪延包等工作中的一些歷史遺留問題無據(jù)可查，工作比較被動(dòng)。同時(shí)調(diào)查的羅家坪村、何家峪村也都反映因部分歷史資料不全，很多時(shí)候都要跑到鄉(xiāng)政府去查詢，既增加了工作量，又不利于工作的開展。
三、建議及對(duì)策
1.健全農(nóng)村基層組織網(wǎng)絡(luò)。考慮到合村并組后，工作量增大，村干部減少的問題，建議每個(gè)村民小組設(shè)置一名小組長(zhǎng)，或以原來小村為單位設(shè)置片長(zhǎng)，賦予其一定責(zé)任，從而減輕村干部壓力，使村干部有時(shí)間兼顧其它工作。要加大村級(jí)后備隊(duì)伍建設(shè)和培養(yǎng)力度，為村級(jí)班子的持續(xù)建設(shè)提供人力資源保障。
2.建立合理的工資增長(zhǎng)機(jī)制。建議在統(tǒng)籌考慮財(cái)政實(shí)力、村級(jí)規(guī)模、當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力人均收入、物價(jià)上漲指數(shù)等情況的基礎(chǔ)上，研究確定比較合理的工資增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高村干部報(bào)酬。將村民小組長(zhǎng)或片長(zhǎng)的工資報(bào)酬納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，調(diào)動(dòng)村組干部的工作積極性。建立健全退職困難村干部救助機(jī)制，解決好困難村干部的生活問題。
3.積極化解村級(jí)債務(wù)。要不斷完善“村財(cái)村用鄉(xiāng)代管”管理模式，從加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理入手，加大對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的控管和公開力度，堅(jiān)決杜絕村級(jí)招待費(fèi)，嚴(yán)格控制辦公費(fèi)，嚴(yán)禁村干部借債行為，搞好村干部離任審計(jì)工作，通過制度約束達(dá)到鎖定舊債、不舉新債的目的。同時(shí)，要在現(xiàn)有政策、法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，大膽探索多種有效途徑和方法，大力發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級(jí)組織的自我造血功能。財(cái)政可設(shè)立化解債務(wù)專項(xiàng)資金，采用以獎(jiǎng)代投等形式幫助村級(jí)組織化解債務(wù)。
4.加大農(nóng)村資金投入力度。加大村級(jí)組織建設(shè)資金的投入力度，增加公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，確保村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級(jí)要用足用活國家產(chǎn)業(yè)政策，加大對(duì)煙水、煙路、安全飲水、水土保持、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目的爭(zhēng)取力度，通過產(chǎn)業(yè)建設(shè)帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)決杜絕以興辦村級(jí)公益事業(yè)為名向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派等增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為。
5.完善“一事一議”籌資籌勞制度。建議進(jìn)一步修改完善“一事一議”籌資籌勞制度，將籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)確定在一個(gè)合理的幅度范圍，規(guī)定上限標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)實(shí)際，在確定的范圍內(nèi)籌資籌勞，以有利于開展農(nóng)村各項(xiàng)公益事業(yè)建設(shè)。同時(shí)，大力提倡和積極引導(dǎo)組建各種形式的農(nóng)民協(xié)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)揮村民自治的積極性。對(duì)農(nóng)民直接受益的村組公路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，由協(xié)會(huì)組織牽頭籌資籌勞，自發(fā)自覺地辦好、管好自己受益的公益事業(yè)。
6.減輕報(bào)刊訂閱任務(wù)。建議有關(guān)部門以合并后的大村為單位，下達(dá)黨報(bào)黨刊征訂任務(wù)或由省市財(cái)政統(tǒng)一征訂后，免費(fèi)發(fā)送到村級(jí)組織。嚴(yán)禁向村級(jí)組織硬性攤派報(bào)刊征訂任務(wù)，更不得向農(nóng)民攤派，切實(shí)減輕村級(jí)組織和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
7.規(guī)范村級(jí)檔案管理。加強(qiáng)對(duì)村級(jí)檔案工作的指導(dǎo)，建議把村級(jí)檔案工作列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的考核范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。扶持有條件的村建立專門的檔案室，明確專人負(fù)責(zé)村級(jí)檔案管理。
