一、新加坡的社會保障管理體制
社會保障管理體制是社會保障有效實施的關(guān)鍵。嚴格規(guī)范、富有成效的基金管理是新加坡中央公積金制度成功運行的重要保障。新加坡政府對中央公積金實行嚴格的管理制度，并做到立法先行。
（一）中央公積金的管理體制
公積金的規(guī)模龐大并且所提供的服務(wù)眾多，因此，如何有效地管理公積金以使機構(gòu)順暢
運作至關(guān)重要。為此，新加坡政府建立了一整套較成熟的法律規(guī)范，對整個制度的運行過程實施嚴格周密的法律監(jiān)督與管理。公積金制度運作的法律依據(jù)是1953年通過的《中央公積金法令》，對中央公積金的繳費率、公積金會員的責(zé)任和義務(wù)、公積金的提取與使用等均做出明確的法律規(guī)定。對于違反公積金條例者，中央公積金局依法追究其責(zé)任。
依據(jù)該法令，1955年，新加坡政府設(shè)立了中央公積金管理局。作為公積金制度的管理機構(gòu)，中央公積金局以國家立法為前提，并在勞工部制定基本方針政策的基礎(chǔ)上，負責(zé)整個公積金的管理運行，對公積金實行規(guī)范化、制度化和企業(yè)化管理。中央公積金局雖然隸屬于勞工部，但是一個獨立的具有半官方性質(zhì)的機構(gòu)，依法獨立工作，其它部門不得干預(yù)其日常事務(wù)。中央公積金局采用現(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)——董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制。董事會為最高管理機構(gòu)，下設(shè)財金委員會和規(guī)劃決策會，負責(zé)制定重要的保障政策，其中比較重大的保障計劃需經(jīng)勞工部批準。董事會由董事會主席、總經(jīng)理和其它10名董事會成員組成。其中董事會主席和總經(jīng)理由勞工部任命，任期3年，日常工作由總經(jīng)理負責(zé)。董事會成員由政府代表、雇主代表、雇員代表和專家等所謂的“中性人士”四方組成，從而確保其制定的有關(guān)政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志。他們對公積金的各種計劃進行審核和監(jiān)督，確保公積金的合理使用。
中央公積金管理局本身是一個準金融機構(gòu)，下設(shè)內(nèi)務(wù)審計部、會員服務(wù)部、信息技術(shù)服務(wù)部、政策與公司發(fā)展部、人事部等部門，在這些部門下還有許多分支機構(gòu)，主要負責(zé)公積金的匯集、結(jié)算、使用和儲存等。公積金管理局是一個獨立的系統(tǒng)，對公積金的管理獨立于新加坡政府的財政之外，單獨核算，自負盈虧，不受政府財政收支豐歉的影響。政府財政無權(quán)動用公積金款項，只能以政府債券的形式有償借用并如期歸還，但卻負有擔(dān)保公積金價值、償付公積金貶值損失的義務(wù)。
（二）中央公積金的繳納與分配
新加坡的公積金制度實行會員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局的會員，無論是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金。由中央公積金局加上每月應(yīng)得利息，一并記入每個公積金會員的賬戶，專戶專儲。公積金會員的存款采用個人賬戶集中管理的辦法，其賬戶每年都經(jīng)過國家審計局審計并對外公開，使這一制度的透明度大，監(jiān)督和約束機制強。與此同時，政府公積金各項費用的收支、管理、運營的情況透明度也很高，有利于監(jiān)督、管理和宏觀調(diào)控。
公積金的繳費率并不是一成不變的，而是根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展的變化情況不斷予以調(diào)整。與此同時，政府還針對不同年齡的雇員制定了不同的繳費率，隨著雇員年齡增長，公積金的繳費率相應(yīng)降低。
在資金分配上，根據(jù)《中央公積金法令》，55歲以下的會員擁有的個人賬戶分為三部分：一是普通賬戶，可用于購置政府組屋、支付獲準情況下的投資、保險和教育支出以及轉(zhuǎn)撥款項填補父母或配偶的退休戶頭；二是保健儲蓄賬戶，主要用于支付本人及直系親屬住院醫(yī)療費用；三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出，一般在退休前不能動用。會員年滿55歲時，普通賬戶和特別賬戶向退休賬戶轉(zhuǎn)換，此時的個人賬戶就由兩個賬戶組成，即退休賬戶和保健儲蓄賬戶。會員除保留一筆最低存款留在退休賬戶以備晚年之用外，其余存款可全部提出。會員如果終身殘廢或永久離開新加坡，可以提前提取公積金存款。如果會員在規(guī)定年齡前不幸逝世，那么他的公積金存款可移交指定受益人繼承。
（三）中央公積金的投資與運作
如上所述，新加坡對社會保障基金實行集中管理體制，公積金集中于中央公積金局統(tǒng)一管理。中央公積金局將歸集的公積金除用于支付公積金費用開支和利息外，其結(jié)存款項的大部分用于購買政府債券、投資公共住宅、股票以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并開始用作對國外的投資，千方百計使其保值增值。
中央公積金的具體投資運營是由新加坡貨幣管理局和新加坡政府投資管理公司負責(zé)。其中，新加坡貨幣管理局負責(zé)中央公積金對國債和銀行存款的投資管理。而新加坡政府投資管理公司則負責(zé)把積累的公積金投資于國內(nèi)的住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并把大量資金投資于外國資產(chǎn)以獲取較高的收益，成為新加坡龐大的外匯儲備的一個重要來源。新加坡政府注重公積金投資安全，并以實際持有的資產(chǎn)儲備作擔(dān)保。這就保證了公積金存款的良好信譽，其穩(wěn)妥程度超過新加坡的私人銀行，成為獨立穩(wěn)定而信譽高的儲金。
中央公積金局還實施了一系列投資計劃以促進公積金資產(chǎn)的保值增值，主要包括：新加坡巴士有限公司股票計劃、非住宅產(chǎn)業(yè)計劃、基本投資和增進投資計劃、填補購股計劃等。此外，從上世紀70年代起，公積金局鼓勵會員自己選擇投資，給予會員一定程度上的投資選擇權(quán)。會員可以根據(jù)自己的公積金儲蓄情況自主選擇投資于各種類型的金融工具，包括股票、基金、政府債券、房地產(chǎn)、保險等，也可委托政府進行管理獲取穩(wěn)定的收益。這樣不僅分散了風(fēng)險，而且也避免了公積金局的直接投資責(zé)任。
（四）建屋發(fā)展局——新加坡低收入者住房保障制度的具體實施者
新加坡低收入者住房保障制度在短短數(shù)十年內(nèi)成功地解決了普通老百姓的住房難題，并且實現(xiàn)了住房由量到質(zhì)的提升，成為世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一。其中建屋發(fā)展局作為低收入者住房保障制度的具體實施者發(fā)揮了巨大作用。1960年，新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局。建屋發(fā)展局直屬國家發(fā)展部，是一個獨立的、非營利機構(gòu)，其財政預(yù)算納入國家計劃。在發(fā)展公共住宅方面，建屋發(fā)展局是起主導(dǎo)作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權(quán)力，它既代表政府行使權(quán)力，負責(zé)制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標；同時又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營管理者，負責(zé)組屋施工建設(shè)工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。多年來，建屋發(fā)展局一直是新加坡惟一獲授權(quán)的公共住屋機構(gòu)，直到最近才有為數(shù)不多的私人發(fā)展商被允許參與公共房屋開發(fā)。
二、新加坡社會保障管理體制的特點與評價
從上述新加坡中央公積金管理體制與運作看，其特點與優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾點：
（一）社會保障立法先行，制度運行法制化
綜觀新加坡社會保障制度的建立與發(fā)展，立法先行、制度運行法制化是其中央公積金制度成功實施的重要保證。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據(jù)來實施社會保障制度。整個公積金制度在《中央公積金法令》的規(guī)范下有條不紊地施行，表現(xiàn)出高度的自覺性和規(guī)范性。并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及國民對社會保障需求的日益擴大，不斷對有關(guān)法律法規(guī)進行修訂。
此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在于立法明確、法制健全。新加坡于上世紀60年代制定并實施了《新加坡建屋與發(fā)展法》，明確了政府發(fā)展公共住房的責(zé)任、方針及目標。同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。在組屋建設(shè)的各個發(fā)展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計劃的貫徹實施。
（二）集中管理模式簡便、高效，降低了管理成本
新加坡對公積金采取相對集中的管理體制。在社會保障制度實施過程中，政府只是充當了一般政策指導(dǎo)與監(jiān)督，由半官方性質(zhì)的公積金局具體負責(zé)，社會保障管理機構(gòu)精簡統(tǒng)一。避免了“多頭管理，各自為政”的局面，提高了管理效率，降低了管理成本，其管理成本比英美等采取分散化管理體制的國家低得多。
（三）有利于形成社會保障監(jiān)督機制
新加坡社會保障管理體制由于勞工部制定政策并進行監(jiān)督而不參與具體事務(wù)，相對獨立的中央公積金管理局制定具體政策并承擔(dān)一些日常事務(wù)，但把大量的投資管理職能交給了貨幣管理局和政府投資管理公司并對其進行監(jiān)督，所以能夠形成一個多方相互制約、相互監(jiān)督機制。既有效地遏制了腐敗行為，又保證了制度的運作高效。
（四）中央公積金局對資金管理全面周到，兼顧多方利益
綜觀新加坡中央公積金制度的管理與運作，可以看到公積金局管理全面與周到之處：一是在指導(dǎo)思想上，既考慮到公積金使用范圍的廣泛性和綜合效益，以使公積金發(fā)揮更大的作用；又通過最低存款計劃、最低存款填補計劃等措施，保障國民安享退休生活，以確保中央公積金制度的基本宗旨不變。二是在具體措施上，既鼓勵會員積極參加國家建設(shè)投資，又采取了降低風(fēng)險的一些措施，在每一個核準投資計劃里訂立保護措施，確保會員在投資失利的情況下不至于變得身無分文，以防會員的辛苦積蓄付之東流。
三、對中國的改革啟示
建立一個完善的社會保障管理體制，使社會保障的管理運行規(guī)范暢通，是我們努力追求的目標。近年來，我國對社會保障體制采取了一系列改革措施，在制度建設(shè)上進行了一系列探索。中央公積金低成本的集中基金管理模式、簡便高效的管理體制以及多樣化的投資為中國進行社會保障體制改革提供了很好的思路和富有價值的借鑒。但新加坡與中國國情不同，因此，中國社會保障管理體制的改革必須在立足于本國具體國情的基礎(chǔ)上，借鑒新加坡的有益經(jīng)驗，從以下方面加以完善：
（一）加快社會保障立法建設(shè)，完善相關(guān)法律規(guī)范，確保社會保障制度依法有序運行
法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，法制化是建立與發(fā)展社會保障制度的必由之路。只有通過法制化，才能使社會保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明確；才能確保國民應(yīng)享受的社會保障權(quán)益；才能提高社會保障制度的嚴肅性、穩(wěn)定性與可操作性，確保該制度依法有序運行。但在我國，盡管各種社會保險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范，社會保障的運行機制缺乏有效的法律管理和監(jiān)督。當前，我國社會保障體系建設(shè)中遇到的許多矛盾和問題，都與法律不夠健全、監(jiān)察執(zhí)法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有關(guān)。
因此，應(yīng)當加快我國社會保障立法的進程，完善相關(guān)法律規(guī)范，增強社會保障的強制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地發(fā)展。當務(wù)之急是抓緊制定一部系統(tǒng)的、適應(yīng)中國國情的社會保障基本法典，涵蓋各項社會保障活動的準則，為依法管理社會保障工作提供有力的法律依據(jù)。2008年12月28日，根據(jù)全國人大常委會委員長會議的決定，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《社會保險法（草案）》及關(guān)于草案修改情況的匯報，廣泛征求各方面意見和建議。這是我國在社會保障法制建設(shè)方面取得的階段性成就。此外，還應(yīng)加快我國住房保障立法工作。從法律上規(guī)定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源；規(guī)定住房保障管理機構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限；要制定住房保障基金管理法規(guī)，明確把住房保障資金列入財政預(yù)算，投入專項資金保證廉租房和經(jīng)濟適用房的建設(shè)；應(yīng)明確各級政府在解決居民住房問題中的責(zé)任。
（二）加強國家對社?；鸬慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，實行相對集中的基金管理模式
社會保障基金是社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈。在新加坡，中央公積金低成本的集中基金管理模式、富有成效的基金管理體制是公積金制度成功運行的重要保障。而我國目前社會保障基金多頭管理，職責(zé)不清，基金分散，管理開支大。為此，可以學(xué)習(xí)借鑒新加坡經(jīng)驗，加強國家對社會保障基金的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，建立一個政府主導(dǎo)下的類似于新加坡中央公積金局的統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)；實行相對集中的基金管理模式，逐步將現(xiàn)有養(yǎng)老金、醫(yī)療賬戶和住房公積金納入統(tǒng)一的社會保障體系中，以便統(tǒng)籌管理和提高資金效率。
（三）設(shè)立社會保障基金運營機構(gòu)，運用經(jīng)濟手段，進行有效投資
新加坡的中央公積金投資兼顧了眾多目標，在實現(xiàn)基金自身的保值增值的同時，為整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了突出的貢獻。社會保障基金投資必須以基金保值增值為基本目標，這是由社?；鸬谋举|(zhì)特征所決定的。根據(jù)我國目前社會保障發(fā)展水平，可以由國家設(shè)立專門的社會保障基金運營機構(gòu)，具體負責(zé)基金的投資和運營，以實現(xiàn)基金的保值增值。有計劃地將尚未使用的社會保障基金轉(zhuǎn)為建設(shè)資金，進行有效的投資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或用在其它有效益的經(jīng)濟建設(shè)項目上。應(yīng)積極探索與不同社會保險項目相適應(yīng)的不同類別的基金投資方式，確保收益最大化。
（四）健全社會保障監(jiān)督管理機制
要加強對社會保障基金的監(jiān)督管理，加強監(jiān)督機制建設(shè)，發(fā)揮行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會監(jiān)督的協(xié)同作用，建立起一個多部門協(xié)同監(jiān)管和齊抓共管的高效的社?；鸨O(jiān)管體制，對基金的收支、管理和投資運營進行監(jiān)督，確保基金運營的廉潔高效。
（作者單位：中央編譯局世界所）
