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全國中小學(xué)教材出版實(shí)行發(fā)行招標(biāo)破壟斷
9月13日、14日兩天,成都東郊望江賓館,國家發(fā)展和改革委員會(下稱“發(fā)改委”)、新聞出版總署、教育部召開了“全國中小學(xué)教材出版發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)擴(kuò)大試點(diǎn)會議”。
“這標(biāo)志著新一輪教材招投標(biāo)改革已正式啟動。”國家發(fā)改委體改司司長范恒山對《財經(jīng)》表示。
以此為契機(jī),新華書店壟斷中小學(xué)教材發(fā)行的格局行將成為歷史。同時,各省出版集團(tuán)所屬教材印制中心主導(dǎo)的教材租型出版,也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國圖書出版業(yè)的版圖,可望因此會議而重新繪制。
此次會議要求,2006年教材招投標(biāo)試點(diǎn)范圍由三個省擴(kuò)大到11個省,由過去的省區(qū)內(nèi)邀請招標(biāo)變?yōu)榭缡^(qū)公開招標(biāo);招標(biāo)出版的教材品種大大增加,要求招標(biāo)數(shù)量不能低于中小學(xué)教材總品種的10%,其中主科教材招標(biāo)品種不得低于招標(biāo)總數(shù)的40%;到2008年秋季,中小學(xué)教材招投標(biāo)將推向全國。
很多與會人士認(rèn)為,這次改革將觸動原有教材出版發(fā)行體制的底線,是“傷筋動骨”的動作,難度極大。因此,盡管國務(wù)院批復(fù)文件要求11個試點(diǎn)省最遲在2006年春季開始試點(diǎn),但實(shí)際進(jìn)程可能不得不推遲到2006年秋季。教材壟斷之痛
中國有堪稱世界上規(guī)模最大的義務(wù)教育系統(tǒng),僅小學(xué)和初中學(xué)生人數(shù)就高達(dá)1.8億人,相關(guān)教師近1000萬人。每年使用的中小學(xué)教材和教師用書數(shù)量龐大,利潤相當(dāng)豐厚。
據(jù)今年8月底國家新聞出版總署公布的數(shù)據(jù),2004年全國有573家出版社,共出版圖書近21萬種,總冊數(shù)64.13億冊,定價總計592.89億元。其中,中小學(xué)課本11029種,計29.65億冊(張),總定價160.65億元。
同時,中小學(xué)教材的總種類占出版圖書總數(shù)的5.3%,總印數(shù)則占達(dá)46.2%,總定價占到27.1%。教材種類雖然陣容并不強(qiáng)大,但其發(fā)行量大,需求穩(wěn)定持久,歷來就是出版業(yè)必爭之地。
另一方面,中小學(xué)教材占據(jù)全國教材總定價的72.5%,也是整個教材市場的主體。從銷售量看,去年中小學(xué)課本及教參共銷售80.85億冊,銷售額達(dá)到429.21億元,占全國出版物銷售冊數(shù)的51.8%,占銷售金額37.9%。中小學(xué)教材和教學(xué)參考資料,可謂占據(jù)整個圖書市場的半壁江山。
中國中小學(xué)教材在出版環(huán)節(jié)在過去幾十年來均實(shí)行統(tǒng)一編寫與分區(qū)印制相結(jié)合的體制,與此相應(yīng),教材發(fā)行工作也由各省、自治區(qū)、直轄市新華書店系統(tǒng)統(tǒng)一承擔(dān),出版發(fā)行及價格制定都在嚴(yán)密的計劃系統(tǒng)中運(yùn)行。
據(jù)專家分析,目前,多數(shù)省份新華書店70%以上的利潤依靠教材發(fā)行,在很多基層新華書店,這一比例甚至高達(dá)90%以上。半個多世紀(jì)以來,教材發(fā)行一直是各級新華書店的“利潤奶?!?。近年盡管也有少數(shù)出版社直接向?qū)W校供應(yīng)教材,但必須經(jīng)由新華書店發(fā)貨。
至于教材出版,除了少數(shù)出版社,目前主要由各省出版集團(tuán)所屬的教材印制中心“租型出版”,即“租用教材出版社的版型印制、供應(yīng)教材”,其中大多又租用人民教育出版社的教材。
教材出版、發(fā)行的行政壟斷和區(qū)域分割,一個嚴(yán)重的后果是造成教材價格虛高不下,甚至持續(xù)上升,加重了家長和學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),令很多農(nóng)村學(xué)生因交不起書費(fèi)而輟學(xué)。另外,壟斷也造成教材品種單一,服務(wù)質(zhì)量低下。
此外,教材出版、發(fā)行的行政壟斷,也造成了教育和出版系統(tǒng)的腐敗。諸如很多根本不必要的教材被攤派給學(xué)生;出版社為了讓自己的教材進(jìn)課堂,多向各地教育部門有關(guān)人員行賄。
在出版發(fā)行日益市場化的當(dāng)今,繼續(xù)維持教材的行政壟斷絕不可能?!袄^續(xù)依靠行政命令下達(dá)中小學(xué)教材出版發(fā)行計劃,通過行政手段直接管理和控制教材價格,不僅達(dá)不到計劃控制的目的,而且阻礙著相關(guān)市場競爭的有效展開和市場資源的優(yōu)化配置?!狈逗闵街赋觥?div style="height:15px;">
“三省試點(diǎn)”未如人意
早在2000年5月到6月,當(dāng)時的國務(wù)院體改辦牽頭,國家計委、新聞出版署、教育部參加,四部委聯(lián)合對中小學(xué)教材的審定、出版、發(fā)行、價格等問題進(jìn)行了調(diào)研。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),中小學(xué)教材定價居高不下,教輔材料過多、過濫,問題突出,各省學(xué)生教材費(fèi)用平均約占學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的30%左右。
調(diào)查組認(rèn)為,教材價格畸高的主因是中小學(xué)教材管理體制僵化,行政壟斷和區(qū)域分割導(dǎo)致出版發(fā)行利潤過高;而調(diào)研的結(jié)論是必須改革中小學(xué)教材管理體制,從而從根本上降低教材價格,提高教材質(zhì)量;具體對策,就是在教材出版和發(fā)行上打破行政壟斷,引入競爭機(jī)制。
2001年6月4日,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了體改辦等部門《關(guān)于降低中小學(xué)教材價格深化教材管理體制改革意見的通知》(下稱《通知》)。
這一文件除了要求在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)推廣黑白版教材,禁止把教輔材料編入省級中小學(xué)教學(xué)用書目錄,更重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)教材出版發(fā)行要實(shí)行“招投標(biāo)”,即在保證“課前到書,人手一冊”的前提下,教材的出版發(fā)行由符合教材出版資質(zhì)的出版發(fā)行機(jī)構(gòu)通過競標(biāo)進(jìn)行,引入新華書店以外的發(fā)行機(jī)構(gòu)參與教材的發(fā)行。同時,《通知》明確規(guī)定了中小學(xué)教材的基準(zhǔn)價,中小學(xué)教材價格應(yīng)根據(jù)基準(zhǔn)價及其浮動幅度,由出版發(fā)行機(jī)構(gòu)競標(biāo)產(chǎn)生。
根據(jù)《通知》精神, 2002年初,安徽、重慶、福建三省(市)首先試點(diǎn)教材招投標(biāo)改革。但由于種種原因,改革并沒有達(dá)到預(yù)期目的。
三省(市)教材的發(fā)行招標(biāo),結(jié)果仍然都是新華書店中標(biāo),降低的發(fā)行折扣也微乎其微。據(jù)安徽省新聞出版局的一份總結(jié)材料,安徽2002年實(shí)行招標(biāo)后,教材發(fā)行折扣只降低了0.3%,福建省的發(fā)行折扣則只降低了1%。
在出版招標(biāo)上,由于主要針對本省內(nèi)租型出版的教材進(jìn)行招標(biāo),三省市都只有區(qū)區(qū)五種教材實(shí)行招投標(biāo);教材出版招標(biāo)后,教材平均降價只有4.7%,重慶降價幅度不到1%,福建稍高,也不過降價7%多一點(diǎn)。招標(biāo)在發(fā)行環(huán)節(jié)降價并不明顯,降價主要集中在出版環(huán)節(jié)。
“盡管如此,2002年的試點(diǎn)總算打破了50年來教材出版發(fā)行行政壟斷的‘堅冰’,對新華書店和教材出版機(jī)構(gòu)震動極大?!眹野l(fā)改委體改司副司長王強(qiáng)告訴《財經(jīng)》。
但是,王強(qiáng)也坦陳此次試點(diǎn)也暴露出一些突出問題。首先是降價并不多,家長和學(xué)生從中受益有限。其次,三個?。ㄊ校┰圏c(diǎn),范圍太小,典型性不夠,招標(biāo)的教材品種過窄、偏少。三是選擇了邀標(biāo)方式,沒有形成有效競爭,特別是發(fā)行方面,投標(biāo)人大都是新華書店系統(tǒng)。四是競爭主體太少,投標(biāo)門檻偏高,比如當(dāng)時民營發(fā)行企業(yè)沒有資格參加,郵政企業(yè)也不能進(jìn)入。
部分由于試點(diǎn)并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo),部分由于2003年初的政府機(jī)構(gòu)改革,原來計劃的2003年全國各省試點(diǎn)并未展開。當(dāng)然,2004年在全國范圍內(nèi)招投標(biāo)更宣告流產(chǎn)。改革重新發(fā)力
2003年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后,國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室撤銷,有關(guān)職能司局并入發(fā)改委。教材招投標(biāo)試點(diǎn)工作國務(wù)院明確由國家發(fā)改委牽頭,具體工作由發(fā)改委體改司負(fù)責(zé),新聞出版總署和教育部參加。
“國務(wù)院之所以如此決定,我理解主要可能是發(fā)改委在教材出版發(fā)行上沒有部門利益,沒有利害關(guān)系,大家都知道,自己‘改革’自己很難。發(fā)改委可能更超脫些,作為牽頭部門更合適。”王強(qiáng)告訴《財經(jīng)》。
2004年底,發(fā)改委等三部委經(jīng)過協(xié)商,向國務(wù)院上報了有關(guān)擴(kuò)大改革試點(diǎn)的請示。今年3月14日,國務(wù)院批復(fù)同意三部委擴(kuò)大教材招投標(biāo)試點(diǎn),并明確了“試點(diǎn)工作最遲從2006年春季開始”的要求;從2008年秋季開始,則“面向全國進(jìn)行”。
6月23日,三部委聯(lián)合下發(fā)了教材出版和發(fā)行招投標(biāo)試點(diǎn)實(shí)施辦法。
據(jù)范恒山介紹,過去的教材流通過程中,一些地方政府和部門從自身利益出發(fā),往往采取行政管制手段或利用行業(yè)職權(quán)設(shè)置障礙,排斥競爭對手;2002年的三省試點(diǎn),也限定投標(biāo)人必須是國有或國有控股單位,對民營企業(yè)未能一視同仁。
據(jù)王強(qiáng)介紹,擴(kuò)大試點(diǎn)的新意有五:首先是明確重點(diǎn),即積極培育和引入市場競爭主體,形成出版、發(fā)行市場的適度競爭。其次是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,在三個試點(diǎn)?。ㄊ校┑幕A(chǔ)上,將浙江、山東、江西、廣東、四川、廣西、云南、陜西八個省納入試點(diǎn)范圍。三是取消邀請招標(biāo),面向全部試點(diǎn)省跨區(qū)域公開招標(biāo)。四是不設(shè)所有制門檻,發(fā)行招標(biāo)人應(yīng)為主營圖書、報紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨(dú)立企業(yè)法人。五是出版招標(biāo)項目的范圍由單學(xué)科或多學(xué)科,調(diào)整為多學(xué)科或全部學(xué)科,同時招標(biāo)的教材品種不得低于全部品種的10%,主要學(xué)科品種不得低于40%。
由于此次改革是在11個省跨區(qū)域招標(biāo),為打破教材出版和發(fā)行市場的省區(qū)分割提供了條件。試點(diǎn)地區(qū)的新華書店可以在11個省市范圍內(nèi)參加投標(biāo),教材出版單位也可跨區(qū)域投標(biāo)。過去各省新華書店擁有“圖書總發(fā)行權(quán)”,而現(xiàn)在,全國已獲出版物總發(fā)行權(quán)的民營企業(yè)已有近20個。
同時,此次國務(wù)院的批復(fù)規(guī)定,有報刊總發(fā)行權(quán)的省級郵政局也可參與教材發(fā)行投標(biāo)競爭。據(jù)新聞出版總署發(fā)行司副司長張福海透露,此次教材發(fā)行的競爭主體至少達(dá)到30個。
記者獲知,有關(guān)省的郵政系統(tǒng)對介入教材發(fā)行已經(jīng)躊躇滿志?!拔覀儾粌H可以確保‘課前到書,人手一冊’,甚至可以在開學(xué)前把課本送到學(xué)生家里?!币粋€省郵政局如此公開承諾。
據(jù)教育部基礎(chǔ)教育司教材處調(diào)研員秦偉介紹,目前全國有教材出版資質(zhì)的出版單位有70多家,這次教材出版招標(biāo)競爭將在這些教材出版單位之間展開。
而據(jù)記者了解,絕大多數(shù)省在出版總社或出版集團(tuán)都設(shè)有本省的教材印制中心。該中心承印的教材占據(jù)全省中小學(xué)教材使用總量的絕大多數(shù),其利潤皆占省級出版集團(tuán)或出版總社利潤的一半以上,有的省份甚至達(dá)到90%以上,是長期而穩(wěn)定的利潤源,也是很多出版單位賴以生存的經(jīng)濟(jì)支柱。
此次試點(diǎn)后,這些教材印制中心能否參與招投標(biāo)?新聞出版總署的答復(fù)很明確:各省的教材印制中心天然地?fù)碛谐霭娓倶?biāo)的權(quán)利。“教材出版招標(biāo)的資格由新聞出版總署最后確定,各試點(diǎn)省出版集團(tuán)或局社合一的教材印制中心只需按照出版招投標(biāo)的資質(zhì)規(guī)定,申報相關(guān)材料即可?!毙侣劤霭婵偸鸢l(fā)行司副司長張福海明確告訴與會的11個試點(diǎn)省代表。
安徽省教育廳基礎(chǔ)教育處處長李明陽在座談會上表示:“三年前的試點(diǎn)并沒有傷筋動骨。在改革操作者的心中,出版和發(fā)行權(quán)究竟花落誰家,心里有數(shù)。但這次大不相同,如果競爭的結(jié)果是一個省把另一個省的教材吞了,那11個省市的教材市場就會一下子競爭起來?!?div style="height:15px;">
發(fā)改委和新聞出版總署有關(guān)人士都表示,這是教材管理體制改革的必然。此次擴(kuò)大試點(diǎn),很可能使得教材價格出現(xiàn)較大下降,“肯定會超過2002年試點(diǎn)不足5%的降幅?!?div style="height:15px;">
未來并不確定
對于這次教材招投標(biāo)擴(kuò)大試點(diǎn),很多人士都表示勢在必行,但推進(jìn)依然艱難。
教材出版和發(fā)行招標(biāo),其中的一個目標(biāo)是降低教材的價格。但是如果片面地理解此目標(biāo),很可能出現(xiàn)惡性競爭,導(dǎo)致教材質(zhì)量下降和后期教師培訓(xùn)不足,這同樣損害了學(xué)生的利益。
因此,新聞出版總署發(fā)行司副司長張福海多次強(qiáng)調(diào):“不能把招投標(biāo)工作簡單地理解為只是降低價格。更重要的是要通過招投標(biāo),使那些導(dǎo)向正確、編寫科學(xué)、質(zhì)優(yōu)價廉的教材得到更加廣泛的使用。”“教材招投標(biāo)試點(diǎn)將在教材選用的基礎(chǔ)上,建立一種質(zhì)量與價格共同發(fā)揮作用的機(jī)制,保障那些優(yōu)質(zhì)低價的教材在市場競爭中立于不敗之地,從而推動教材多樣化步入良性發(fā)展軌道?!狈逗闵礁嬖V《財經(jīng)》。
由于市場競爭將壓縮教材出版和發(fā)行的利潤空間,等于降低了新華書店的收益和地方教材出版單位的收益,這對地方政府來說,也是很難接受的現(xiàn)實(shí)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)可能會要求本省出版社的教材能“優(yōu)先中標(biāo)”,這也會影響教材招投標(biāo)的公開、公平和公正。
至于多方關(guān)注的焦點(diǎn)問題——教材租型出版的命運(yùn),目前也不確定。據(jù)發(fā)改委體改司人士介紹,這次教材出版招標(biāo),其實(shí)競爭的主要是“租型教材的印制權(quán)和供貨權(quán)”。對于那些不租型的原創(chuàng)教材出版社,如果其教材在試點(diǎn)的11個省被廣泛使用,也可在招投標(biāo)中競爭自編教材的印制和供貨權(quán)。這實(shí)際上間接實(shí)現(xiàn)了出版社的“教材直接供貨”。
“這次試點(diǎn)基本上還是以租型權(quán)作為出版招標(biāo)項目,但我們在文件中沒有使用這個字眼,而是用‘印制權(quán)和供貨權(quán)’代替了租型出版字眼,主要是想淡化教材的租型出版?!蓖鯊?qiáng)對《財經(jīng)》如此解釋,“這次試點(diǎn)之所以沒有一步到位,是考慮到教材出版市場的現(xiàn)有格局和實(shí)際情況,避免給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來更大沖擊。但有一點(diǎn)應(yīng)該明確:行政性的租型出版遲早會被取消?!?div style="height:15px;">
而據(jù)教育部有關(guān)人士表示,此次出版招標(biāo)之所以以“租型出版”為主,主要因為涉及教材的著作權(quán)問題。但發(fā)改委人士表示,著作權(quán)問題并非不可解決的。
知情者分析,如果這次一次性取消租型出版,由于中國學(xué)生人數(shù)太多,區(qū)域差別太大,很難確保“課前到書,人手一冊”。更重要的是,如果教材出版取消租型,各省出版集團(tuán)的教材印制中心的利潤將銳減,這恐怕也是決策者不愿意看到的。
改革也面臨一些歷史遺留問題。據(jù)新聞出版總署不完全統(tǒng)計,截至今年8月底,全國23個省區(qū)市有關(guān)部門和學(xué)校拖欠新華書店教材款高達(dá)20多億元。這些債務(wù)形成已久,處理困難,如處理不好,很可能影響改革試點(diǎn)。
教材的編寫、審定、選用與出版、發(fā)行都密切相關(guān)。但這次招投標(biāo)針對的是列入教育部和省教育廳《中小學(xué)教學(xué)用書目錄》的教材和教師用書,并不涉及教材的編寫立項、審定、選用等環(huán)節(jié)。而這些權(quán)力,目前都集中在教育行政部門及其教研室系統(tǒng)。由于“一個課程標(biāo)準(zhǔn)、多種教材”的現(xiàn)狀,很多教材出版社為了爭取更多的市場份額,多向教育廳局及其教研室行賄,造成大量教育腐敗案件。
據(jù)知情人士透露,2004年一年,全國就有40多個各級教育局長因此落馬。今年上半年,河南省教育廳副廳級巡視員靳建祿、省教研室主任馬士君等因涉嫌受賄被立案調(diào)查,涉案金額在數(shù)千萬元以上,涉案人員多達(dá)十多人。
有專家分析,“此次改革,教育部門和新聞出版管理部門都有自己的利益,對改革的態(tài)度并不很積極。而發(fā)改委作為牽頭單位,可能對出版和教育的內(nèi)部運(yùn)作并不熟悉,如果沒有其他兩個部門的配合,改革的前景并不容樂觀?!钡牵蚱平滩膲艛嗟母母锉貙⑶靶?,正如發(fā)改委體制改革司司長范恒山所言,改革就是要“探索路徑,測試風(fēng)險,積累經(jīng)驗”。
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