| 周遠波 |
| <2010-09-14 11:22:46> |
管理資源是各級政府和部門的基本職能，對中央政府及其部門而言，此項職能尤為重要。按資源類型劃分，不同的職能部門分別管理自然資源、經(jīng)濟資源和社會資源。測繪行政主管部門管理的資源是地理信息資源。對地理信息資源的獲取、開發(fā)、利用、保護、監(jiān)管是測繪管理工作的核心，是新時期做大做強測繪事業(yè)的根本所在。
地理信息資源的來源及特點
地理信息資源屬于空間信息資源，是指與空間地理分布有關的信息成果，它表示地表物體和環(huán)境固有的數(shù)量、質量、分布特征，其聯(lián)系和規(guī)律的數(shù)字、文字、圖形、圖像等的總稱。地理信息資源的來源和獲取，主要依靠測繪工作，即在傳統(tǒng)的技術和方法基礎上，以全球定位系統(tǒng)(GPS)、遙感(RS)、地理信息系統(tǒng)（GIS）為核心技術，對自然地理要素或地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述以及對獲取的數(shù)據(jù)、信息、影像等進行處理。測繪工作形成的成果就是地理信息資源。
同其它資源相比，地理信息資源有以下突出特點：（一）統(tǒng)一性。地理信息資源是客觀存在與主觀認識相統(tǒng)一的產(chǎn)物，沒有客觀的自然地理要素和人文要素存在，地理信息資源就失去了源泉；沒有人的正確認識（對地理信息的科學獲?。?，地理信息資源就無法形成。因此，在資源形態(tài)上，地理信息資源與其它資源不同，體現(xiàn)為數(shù)據(jù)、圖像等抽象載體。（二）差異性。不同的區(qū)域自然地理要素和人文要素不同，其地理信息資源自然不同；即使同一區(qū)域，工作程度不同、技術水平不同，獲取的地理信息成果也不相同。因此，地理信息資源的概念是廣義的，但區(qū)域地理信息資源是具體的，是有差異的。（三）動態(tài)性。自然地理要素是客觀存在、相對不變的，但人類對其認識的范圍是在從局部到整體、從陸地到海洋、從地表到太空不斷拓展，認識的深度也在經(jīng)歷著由淺入深、由表及里、由現(xiàn)象到本質的過程，而地表人文要素時刻都在發(fā)生變化，因此地理信息資源不是一成不變的，而是動態(tài)的、變化的。地理信息資源的價值，正是體現(xiàn)在它的現(xiàn)勢性上。（四）豐富性。隨著科學技術的飛速發(fā)展，人類對地球的認知能力越來越強，獲取地理信息資源的渠道和手段越來越多；隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人類生活條件的變化日新月異，地理信息資源將越來越豐富。因此，同耗竭性資源不同，在現(xiàn)代社會，地理信息資源不存在萎縮和枯竭，而是日趨豐富和增加，其開發(fā)利用潛力十分巨大。
地理信息資源管理的重點
“地理信息是戰(zhàn)略性資源”。測繪行政主管部門應轉變傳統(tǒng)觀念，更新管理理念，按照資源管理規(guī)律，對地理信息資源的獲取、開發(fā)、利用、保護等進行全程監(jiān)管。
（一）規(guī)劃管理。規(guī)劃是龍頭、管長遠，資源管理必須從規(guī)劃抓起。一是編制和實施地理信息資源獲取——測繪工作規(guī)劃。立足世界大環(huán)境和我國經(jīng)濟社會發(fā)展大潮流來謀劃測繪事業(yè)的發(fā)展，對測繪工作的規(guī)模、重點、布局、結構、時序等做出總體安排，統(tǒng)籌公益性測繪與商業(yè)性測繪、基礎測繪與非基礎測繪、軍隊測繪與地方測繪、政府測繪公共服務與企業(yè)市場化服務、國內(nèi)測繪事業(yè)發(fā)展與測繪行業(yè)對外開放，處理好需求與供給、數(shù)量與質量、發(fā)展與監(jiān)管、應用與安全的關系，不斷豐富地理信息，增加資源存儲和供應，提高對經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的服務能力、對國家安全和國防建設的保障能力、對行業(yè)和市場的監(jiān)管能力。二是編制和實施地理信息資源開發(fā)利用——地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定相關產(chǎn)業(yè)政策，引導和鼓勵企業(yè)大力開發(fā)利用地理信息資源，促進測繪事業(yè)結構和布局根本性調(diào)整，提高測繪產(chǎn)品科技含量、經(jīng)濟附加值和市場占有率。根據(jù)資源稟賦條件，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，建設布局集中、企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)集聚、技術集成、管理集約的現(xiàn)代地理信息科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成規(guī)模效應和整體競爭優(yōu)勢。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷提高技術和裝備水平，在核心技術領域取得突破，形成一批具有國際競爭力的企業(yè)集團。
（二）資質管理。面對新的發(fā)展形勢，資質管理的內(nèi)涵和任務也在不斷拓展。一是搶抓機遇，當仁不讓，對開發(fā)利用地理信息資源的企業(yè)進行資質管理?？茖W技術的發(fā)展不僅使地理信息資源日趨豐富，其開發(fā)利用的巨大潛力也得到空前發(fā)揮。近年地理信息產(chǎn)業(yè)異軍突起、勢頭迅猛，成為知識經(jīng)濟和現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分，但同時也出現(xiàn)了門檻過低、無序競爭等問題，亟待加強管理和規(guī)范，而資質管理是重要的抓手和切入點。尤其在當前職能交叉、權力分散、市場監(jiān)管缺失的情況下，測繪行政主管部門要敢于亮劍，主動出擊，依法爭得管理主動權。二是完善現(xiàn)行的資質管理辦法，嚴格市場準入，建立獎懲機制和市場退出機制，實施動態(tài)化管理。盡早實行注冊測繪師制度，把對測繪單位的資質管理與從業(yè)人員的資質管理結合起來，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，保證測繪成果質量。三是把資質管理與信用管理結合起來，使二者相互促進：依托資質管理，推動測繪市場信用體系建設；通過信用體系建設，促進資質管理制度完善。
（三）項目許可管理。項目許可管理是資源管理中的重要環(huán)節(jié)，但現(xiàn)行法律法規(guī)對測繪項目的許可管理出現(xiàn)空白和缺失。實際工作中，規(guī)劃的實施要落到工程和項目上，成果的匯交要與項目掛鉤，質量的提高要靠項目保證，市場的監(jiān)管要以項目許可為重點。不實行項目許可管理，難以擺脫傳統(tǒng)的粗放式管理，難以對市場進行有效監(jiān)管，難免出現(xiàn)測繪成果流失、市場無序競爭、重復投資浪費等問題。面對發(fā)展迅猛、主體多元、良莠不齊的測繪市場，在資質管理的基礎上，實行項目許可管理不僅非常必要，而且十分迫切。事實將證明，抓好項目許可管理是搞好資源管理的重要抓手，可以推進測繪工作的精細化管理，能夠推動地理信息資源管理向深度和廣度進軍。另外，測繪工作關系到國家安全。通過實施項目許可管理，可以掌控敏感區(qū)域，防范敵對勢力滲透，有利于國防建設和國家安全。在許可管理方式上，可采取分級分類管理，即項目許可管理權限分別在國家、省、市、縣四級測繪行政主管部門；根據(jù)項目的投資主體、規(guī)模大小、區(qū)域位置、不同類型，分別采取登記、備案、核準、審批等許可管理方式。
（四）成果管理。一是成果匯交。測繪成果是地理信息資源的本源。測繪成果匯交是法律確定的重要制度，是匯交主體必須履行的法定義務。隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，測繪成果在來源、內(nèi)容、形式等方面日趨多樣化，成果匯交監(jiān)管的任務越來越重。因此，必須綜合運用法律、經(jīng)濟、科技等手段，從資質管理、項目許可、信用建設等各方面入手，防止成果流失，造成資源浪費。二是成果利用。獲取成果的目的是應用，測繪成果（地理信息資源）開發(fā)利用空間巨大、潛力巨大、效益巨大、影響巨大。一方面，對具有基礎性、公益性的成果，應通過建立地理信息公共服務平臺，為社會提供公共服務產(chǎn)品；對匯交上來的測繪成果資料，應定期編制目錄并向社會公布，實現(xiàn)資源共享。另一方面，應積極推進公眾版測繪成果的加工、開發(fā)和利用，促進測繪成果社會化應用，大力發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，并鼓勵深度開發(fā)、增值利用。需要特別指出的是，地理信息資源的動態(tài)化、現(xiàn)勢性，客觀上要求成果必須及時應用和轉化，否則時過境遷，其價值將大打折扣。三是成果保護。首先是保密，這是成果管理的重要前提和必要條件。測繪成果涉及保密的量大、面廣、等級高、周期長，必須嚴格執(zhí)行保密法律法規(guī)，做到萬無一失。其次是保護知識產(chǎn)權。測繪成果是具有知識產(chǎn)權的智力成果，是智慧與科技相結合的結晶，特別是隨著數(shù)字測繪成果快速取代模擬測繪成果，其知識產(chǎn)權問題更加突出。必須加強測繪成果知識產(chǎn)權理論研究，盡快出臺相關政策。
加強地理信息資源管理的措施
強化地理信息資源管理應重點在法制、體制、機制、素質四個方面下功夫，盡快形成四大體系：完備的法律保障體系、強大的技術支撐體系、健全的行政管理體系、完善的市場服務體系。
（一）健全法制。一是加快立法?，F(xiàn)行測繪法律中一些制度的設計已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，不符合當前我國測繪工作的實際，不利于地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，迫切需要修改；一些法律制度缺失，造成管理部門無法可依或無法定程序可循，亟待立法。修改后的測繪法律制度，應突出地理信息資源開發(fā)利用管理，明確測繪成果知識產(chǎn)權管理，增加測繪規(guī)劃和項目許可管理，強化體制管理，深化質量管理，細化資質管理。二是嚴格執(zhí)法。執(zhí)法與服務是辨證統(tǒng)一的，執(zhí)法就是服務，服務利于執(zhí)法。沒有優(yōu)質服務，就沒有行業(yè)形象；沒有嚴格執(zhí)法，就沒有部門權威。服務要真心實意，執(zhí)法應理直氣壯。當前，在加大執(zhí)法的剛度和強度的同時，應針對監(jiān)管對象的特點，總結執(zhí)法的規(guī)律和經(jīng)驗，突出科技的作用，依據(jù)法律、依托隊伍、依靠科技，實施有效執(zhí)法和管理。
（二）理順體制。一是強化職能。測繪法明確規(guī)定：測繪行政主管部門對測繪工作實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。根據(jù)形勢發(fā)展需要，這種統(tǒng)一監(jiān)督管理應該拓展為：對法律法規(guī)和政策的統(tǒng)一制定，對規(guī)劃和計劃的統(tǒng)一編制，對技術規(guī)范和標準體系的統(tǒng)一建立，對資質的統(tǒng)一審批，對項目的統(tǒng)一許可管理，對質量的統(tǒng)一監(jiān)審，對成果的統(tǒng)一匯交和開發(fā)利用管理。一句話，就是從體制上改變職權分割、多頭分散的管理現(xiàn)狀，由測繪行政主管部門對地理信息資源進行統(tǒng)一管理。當前尤其要加強對資源開發(fā)利用的管理，堅持扶持和規(guī)范并舉，制定互聯(lián)網(wǎng)地圖管理、影像公開使用、基礎地理信息使用許可等制度，促進地理信息產(chǎn)業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，做大做強測繪事業(yè)。二是健全機構。職能的強化，要靠機構的支撐和保證。目前的機構狀況，嚴重影響了地理信息資源的管理和測繪事業(yè)的發(fā)展。應按照統(tǒng)一、精干、效能的原則，依法建立健全國家、省、市、縣四級測繪行政管理機構，形成上下對口、權責明確、運轉協(xié)調(diào)、辦事高效的測繪行政管理體系。有為才能有位，有位才能有威。根據(jù)職能調(diào)整需要，測繪行政主管部門應統(tǒng)一改為：測繪和地理信息行政主管部門，并做到名副其實、名至實歸。同時，充分發(fā)揮學會、協(xié)會在聯(lián)系行業(yè)、服務企業(yè)方面的紐帶作用，推進內(nèi)外交流，加強行業(yè)自律，形成行業(yè)整體優(yōu)勢。
（三）創(chuàng)新機制。一是創(chuàng)新工作機制，建立中央、地方、企業(yè)合理分工、相互協(xié)調(diào)的測繪工作體系。重大的基礎性、公益性、戰(zhàn)略性測繪工程由國家組織實施；地方經(jīng)濟建設和社會發(fā)展需要的各類測繪項目由地方各級政府安排；商業(yè)性測繪則應以企業(yè)為主體，以市場為導向，以社會資金投入為主渠道。二是創(chuàng)新投資機制，形成多元化、多渠道、多形式的良性循環(huán)投資機制。即爭取各級政府財政資金投入；鼓勵國有測繪單位利用技術、裝備、人才、成果方面的優(yōu)勢，與社會資本合資、合作，組建股份制地理信息資源公司；支持具備條件的企業(yè)在境內(nèi)外上市融資，培育地理信息資源開發(fā)利用資本市場。三是創(chuàng)新市場機制，建立統(tǒng)一、競爭、有序的地理信息資源市場。推行地理信息資源有償使用制度，規(guī)范測繪成果出讓、轉讓，完善市場交易平臺。加強政策支持和信息引導，改善市場環(huán)境，健全市場規(guī)則，強化市場監(jiān)管，促進測繪事業(yè)和地理信息產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展。
（四）提高素質。一是樹立“大測繪”理念。跳出傳統(tǒng)性、專業(yè)性、封閉性的圈子，突破測繪外延，賦予時代內(nèi)涵，使其成為關系千家萬戶、服務各行各業(yè)、涉及國計民生的社會事業(yè)。通過大測繪，帶來大保障、大服務、大發(fā)展。二是樹立資源理念。從技術層面看，測繪僅是獲取地理信息資源的手段，是業(yè)務和技術部門的任務，而資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護、監(jiān)管則是政府的責任和職能。只有按照資源管理的規(guī)律和特點，對地理信息資源進行全程監(jiān)管，才能把事業(yè)做大，把行業(yè)做強。三是樹立行政理念?！敖?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”是政府的主要職能，也是測繪行政主管部門的基本任務，因此必須堅持依法行政，加強測繪市場監(jiān)管，搞好地理信息公共服務。必須實行政事分開，由事業(yè)單位承擔具體的基礎性、技術性、專業(yè)性工作，并據(jù)此形成堅實的技術支撐體系。按照現(xiàn)代行政理念，政府職能部門必須做到執(zhí)法與服務“兩手硬”。切忌單純強調(diào)業(yè)務服務，以免自我矮化，造成職能缺位，喪失部門執(zhí)法權。
地理信息資源管理是政府的職能，是測繪行政主管部門的任務。我們必須抓住機遇，乘勢而上，積極探索出一條規(guī)范、協(xié)調(diào)、高效的管理新路子。
（作者為國家測繪局辦公室巡視員、副主任）
