2015年我國新型城鎮(zhèn)化工作重點為“一融雙新”，即農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)、新生中小城市培育和新型城市建設(shè)。其中農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)和新型城市建設(shè)進(jìn)展較順利，各地創(chuàng)新做法也層出不窮。但新生中小城市培育因涉及行政區(qū)劃和管理體制等敏感問題，遲遲未能有效突破。浙江歷史上就有“農(nóng)民造城”，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和小城市培育試點也已實施多年，浙江的龍港鎮(zhèn)更是國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點之一。因此，本課題以浙江特大鎮(zhèn)為調(diào)查分析對象，對從特大鎮(zhèn)入手培育新生城市問題作些探討。
一、特大鎮(zhèn)界定和浙江特大鎮(zhèn)基本情況
（一）特大鎮(zhèn)內(nèi)涵界定
特大鎮(zhèn)的“特大”主要體現(xiàn)在哪些方面，須達(dá)到怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，目前理論界并沒有明確的規(guī)定。但對于城市的界定、規(guī)模的劃分大致有通行的標(biāo)準(zhǔn)，可以用來參考借鑒。如臺灣地區(qū)規(guī)定人口在10萬人（1992年修改為15萬）以上，且工商業(yè)發(fā)達(dá)、財政充裕、交通便利、公共設(shè)施完備者可設(shè)置為縣轄市；日本規(guī)定人口在5萬以上并且市區(qū)戶數(shù)和工商業(yè)人口均占60%以上的地區(qū)可以設(shè)“市”；美國聯(lián)邦政府對“城市”的人口定義是“核心區(qū)的人口每平方英里超過2500人”，也即每平方公里超過965人。我國1993年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報告的通知》規(guī)定“少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設(shè)市?！痹O(shè)市時非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬，地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均500元，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中工業(yè)產(chǎn)值高于90%。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市（但沒有規(guī)定下限）。
借鑒以上規(guī)定，結(jié)合實際情況及數(shù)據(jù)的可獲得性，本課題主要從人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模兩個方面來設(shè)定特大鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。將特大鎮(zhèn)界定為建成區(qū)常住人口超過10萬人，財政總收入達(dá)到5億以上的建制鎮(zhèn)。同時也是從研究目的出發(fā)，文中所指的特大鎮(zhèn)應(yīng)為非城關(guān)鎮(zhèn)，即排除縣政府所在地的鎮(zhèn)。
（二）浙江特大鎮(zhèn)的基本情況
按照2014年數(shù)據(jù)，浙江建成區(qū)常住人口超過10萬人的建制鎮(zhèn)有14個，其中財政總收入超過5億的有12個，再去除城關(guān)鎮(zhèn)，則合乎特大鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的共有10個。分別是寧波的周巷鎮(zhèn)，溫州的塘下、柳市、鰲江、龍港鎮(zhèn)，湖州的織里鎮(zhèn)，紹興的店口、錢清鎮(zhèn)，金華的橫店、佛堂鎮(zhèn)。從浙江的10個特大鎮(zhèn)來看，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)如下特點：
1.人口超過小城市規(guī)模，且增長迅速。2014年浙江省10個特大鎮(zhèn)常住人口規(guī)模平均約為24萬，建成區(qū)人口規(guī)模約為15萬。其中龍港、塘下、織里3鎮(zhèn)常住人口分別為44.2萬、33.6萬、30.7萬，建成區(qū)常住人口分別為25.9萬、20.7萬、19.7萬，超過全國常住人口后100位縣級市平均26.2萬人和建成區(qū)13萬人的水平。以我國最新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，龍港、塘下等鎮(zhèn)已超過Ⅱ型小城市規(guī)模，達(dá)到Ⅰ型小城市標(biāo)準(zhǔn)。且特大鎮(zhèn)尚處于人口的快速增長和集聚期，2010年至2014年，常住人口和建成區(qū)人口年均增幅分別為6.3%和13.6%。
2.財政收入貢獻(xiàn)大，接近所在縣半壁江山。根據(jù)內(nèi)涵界定，浙江所有特大鎮(zhèn)的財政總收入都超過5億元，其中9個特大鎮(zhèn)的財政總收入已超10億元。柳市和橫店甚至高于全國縣級市平均22.19億元的水平（2013年數(shù)據(jù)）。如此高的財政總收入水平，使得這些特大鎮(zhèn)成為所在縣的重要財稅來源。像平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吳興區(qū)織里鎮(zhèn)，東陽市橫店鎮(zhèn)，其財政總收入占所在縣（市、區(qū)）財政總收入的比重均已超過40%。
3．增長極效應(yīng)明顯，人口和經(jīng)濟(jì)密度較大。特大鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟(jì)快速增長，但建設(shè)用地相對緊缺，導(dǎo)致人口和經(jīng)濟(jì)集聚度較高。從2014年數(shù)據(jù)看，特大鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度基本超過90人/公頃，其中鰲江、龍港、塘下、柳市、織里、橫店6鎮(zhèn)人口密度已在120人/公頃以上。特大鎮(zhèn)建成區(qū)如以工業(yè)產(chǎn)值計算經(jīng)濟(jì)密度的話，每公頃土地工業(yè)產(chǎn)值基本在1300萬元以上，像周巷、塘下、柳市、織里、錢清、店口等鎮(zhèn)已超過2000萬元/公頃。
4.城市框架和功能已初步形成。11個特大鎮(zhèn)的建成區(qū)面積平均達(dá)到16.8平方公里。特大鎮(zhèn)的公共服務(wù)也在逐步完善，如基本上都建立了行政審批中心，教育醫(yī)療服務(wù)能力相比一般鎮(zhèn)也有較大提升。公共交通網(wǎng)絡(luò)較為完善，像龍港鎮(zhèn)城鎮(zhèn)道路總里程和公共停車泊位分別已達(dá)到355公里和5800個。城鄉(xiāng)社會保險覆蓋率較高，像周巷鎮(zhèn)的農(nóng)村合作醫(yī)療參保率、城鎮(zhèn)養(yǎng)老和醫(yī)療參保率均超過97%。
二、目前體制下特大鎮(zhèn)發(fā)展和管理存在自身無法克服的難題
浙江的特大鎮(zhèn)經(jīng)歷“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和小城市培育試點后，管理權(quán)限相比其他鎮(zhèn)已有較大突破。如特大鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)一般高配；基本都建立了一級財政體制和鎮(zhèn)級金庫，與縣級財政明確分成比例；不少行政審批權(quán)限也由縣下放至特大鎮(zhèn)；公共事務(wù)管理以屬地化為主，縣級部門派駐機(jī)構(gòu)與鎮(zhèn)政府共同承擔(dān)管理服務(wù)職能。盡管在體制上已有所創(chuàng)新，但相比特大鎮(zhèn)的內(nèi)生發(fā)展需要，還存在諸多自身無法克服的難題。
1.要素配置與經(jīng)濟(jì)規(guī)模難以匹配。特大鎮(zhèn)都是經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，它們的經(jīng)濟(jì)總量、財政收入、工業(yè)總產(chǎn)值等規(guī)模甚至已超過一些縣（市、區(qū)）的水平，但對相關(guān)資源要素的自主支配能力明顯不足。土地、資金等要素保障薄弱，已成為特大鎮(zhèn)發(fā)展中的首位難題。如店口鎮(zhèn)的工業(yè)總產(chǎn)值占諸暨市的1/4，但年度用地指標(biāo)不足全市的1/10；龍港鎮(zhèn)的財政收入占蒼南縣的40%，但鎮(zhèn)可用財力僅占全縣的12%；慈溪市的周巷鎮(zhèn)在實施一級財政體制后，上繳市財政的財稅收入并沒有100%返還，每年實際可用財政不增反降。由于土地指標(biāo)、財稅收入等資源的調(diào)配權(quán)掌握在縣級行政層面，所以往往優(yōu)先保障中心城區(qū)的發(fā)展。長此以往，就會導(dǎo)致特大鎮(zhèn)“失血”過多，甚而影響后續(xù)的“造血”功能。國際經(jīng)驗表明，人口在15萬左右規(guī)模的小城市，其要素投入產(chǎn)出最為經(jīng)濟(jì)。但我國因行政干預(yù)導(dǎo)致要素配置的不匹配，使得特大鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚效應(yīng)難以發(fā)揮。
2.管理力量與城鎮(zhèn)規(guī)模難以匹配。特大鎮(zhèn)多為工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，具有塊狀經(jīng)濟(jì)特點，一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)能提供較多就業(yè)崗位，因而也集聚了大量外來人口。但因當(dāng)前城鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)、編制配備與戶籍人口而非常住人口掛鉤，造成特大鎮(zhèn)的管理力量與實際工作量嚴(yán)重不匹配，人均業(yè)務(wù)承擔(dān)量遠(yuǎn)高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至超出縣（市）中心城區(qū)。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)事業(yè)人員，萬人配比都在15名以上；像店口鎮(zhèn)常住人口超14萬，機(jī)關(guān)事業(yè)在編人員105人，萬人配比僅7.4名；周巷鎮(zhèn)常住人口近20萬，機(jī)關(guān)事業(yè)在編人員196人，萬人配比僅10名左右。如此低的人員配比，難于滿足城鎮(zhèn)公共管理服務(wù)的實際需要，也讓現(xiàn)有公務(wù)人員疲于應(yīng)付。龍港鎮(zhèn)的公安人員僅占全縣的9.6%，但工作量占比達(dá)到全縣的38%，其交警編制僅15個，但實際交通管理工作量100人都還難以勝任。
3.執(zhí)法權(quán)限與管理需求難以匹配。盡管浙江的特大鎮(zhèn)通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和小城市培育試點，管理權(quán)限不斷擴(kuò)大。但實際運(yùn)行中，擴(kuò)權(quán)改革受到法律規(guī)定、條塊分隔和專業(yè)人才不足等多重掣肘。如大多數(shù)法律法規(guī)明確縣級行政主管部門才是行政執(zhí)法的主體，鎮(zhèn)級只能“看得見、管不著”；縣駐鎮(zhèn)的分局、站、所因同時受垂直管理部門和鎮(zhèn)的“雙重管理”，導(dǎo)致其執(zhí)行力減弱；有些權(quán)限下放后沒有做到人隨權(quán)轉(zhuǎn)，缺少專業(yè)的執(zhí)法人員和必要的設(shè)備儀器，像規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)等專業(yè)人才占特大鎮(zhèn)政府工作人員比僅15%左右。此外，項目審批等關(guān)系特大鎮(zhèn)發(fā)展的一些核心權(quán)限仍沒有下放。周巷鎮(zhèn)近年來共承接了223項行政執(zhí)法權(quán)的下放，但有將近20%左右的權(quán)限仍沒有真正用起來。
4.生活品質(zhì)與居民需求難以匹配。雖然特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，但重生產(chǎn)輕生活現(xiàn)象突出，公共設(shè)施和服務(wù)相對不足，城市功能不夠完善。如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施明顯不足；大型商場和專業(yè)市場僅能滿足基本需求，缺乏高品質(zhì)的購物中心和商場酒店；優(yōu)質(zhì)的文化休閑娛樂場所缺乏，等等。服務(wù)業(yè)成為特大鎮(zhèn)發(fā)展中的“短板”，如店口鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重僅為27.5%，遠(yuǎn)低于全省平均水平，也與其經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展階段嚴(yán)重不符。而城市功能弱化，也導(dǎo)致特大鎮(zhèn)難以吸引和留住高層次人才，使得轄區(qū)內(nèi)規(guī)模相對較大的企業(yè)不得不將技術(shù)研發(fā)和市場開拓中心遷往大城市，甚至將企業(yè)總部也外遷到大城市，影響了特大鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
三、從特大鎮(zhèn)入手培育新生城市的經(jīng)濟(jì)社會意義
從特大鎮(zhèn)入手培育新生城市，不僅能破解上述自身發(fā)展和管理中無法克服的難題，同時對促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及擴(kuò)大內(nèi)需等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性問題，也具有重要的現(xiàn)實意義。
1.有利于促進(jìn)農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化。隨著戶籍制度改革的不斷深化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程加快。然而大城市對人口的容納畢竟有限，在高承載和高負(fù)荷下，城市交通擁堵、空氣污染、房價畸高等“大城市病”也開始凸顯。因此國家實施差別化轉(zhuǎn)移機(jī)制，嚴(yán)格控制特大城市人口，全面放開小城市落戶限制。就農(nóng)民工自身而言，出于生活成本和親情鄉(xiāng)愁等因素考慮，也有相當(dāng)比例的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意在家鄉(xiāng)的小城市落戶。2013年浙江開展了一項針對2300位農(nóng)民工的抽樣問卷調(diào)查，其中回答“未來在哪里定居？”時，21.4%的農(nóng)民工選擇了“在老家城鎮(zhèn)定居”，比18.5%的“在務(wù)工地定居”多了近3個百分點。因此，將特大鎮(zhèn)培育成新生城市，有利于進(jìn)一步提升特大鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，帶動周邊農(nóng)村人口就近就地城鎮(zhèn)化，這對緩解大城市壓力、優(yōu)化人口布局、加快農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)都有很好的促進(jìn)作用。
2.有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。隨著“共享發(fā)展”理念深入人心，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化要求越來越高。然而如果以所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點，全面加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，這種“撒胡椒面”式的投入極不經(jīng)濟(jì)，目前財力也難以承受。但將公共建設(shè)投入僅集中在縣城，則又因節(jié)點太少，空間距離過遠(yuǎn)和輻射覆蓋面不夠，廣大農(nóng)村地區(qū)難以享受縣城優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。因而在縣城之外，選擇與縣城有一定空間距離的特大鎮(zhèn)培育為新生城市，作為區(qū)域副中心，加強(qiáng)教育、醫(yī)療、文化、體育、社會保障等公共服務(wù)供給，為廣大農(nóng)村區(qū)域配置公共服務(wù)資源，這對提高城市化質(zhì)量和效益、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化具有積極意義。
3.有利于提升制造業(yè)發(fā)展水平。特大鎮(zhèn)是制造業(yè)重鎮(zhèn)，但一般以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主。隨著企業(yè)成本的不斷提升，盈利空間受到嚴(yán)重擠壓，加上環(huán)保要求提高，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育新興產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)務(wù)之急。在轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，將特大鎮(zhèn)培育成新生城市，有利于促進(jìn)城市服務(wù)功能提升和城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善，并帶動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而提高特大鎮(zhèn)對科技、人才等高端要素資源的吸引力和集聚力，推進(jìn)傳統(tǒng)的勞動密集型制造業(yè)向科技含量高、附加值高的知識和資本密集型制造業(yè)提升，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級。
4.有利于擴(kuò)大投資和消費需求。從擴(kuò)大投資上看，目前特大鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，無論在數(shù)量上還是標(biāo)準(zhǔn)上，均落后于城市。將特大鎮(zhèn)培育成新生城市，勢必會催生一系列新的投資需求。以溫州龍港鎮(zhèn)為例測算，撤鎮(zhèn)設(shè)市后每年固定資產(chǎn)投資可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加25%～30%。從拉動消費上看，目前特大鎮(zhèn)居民收入水平較高，具有較好的消費基礎(chǔ)和消費潛力。將特大鎮(zhèn)培育成新生城市，也會帶動一批精品住區(qū)、中高端商業(yè)文化街區(qū)、文化娛樂設(shè)施的入駐，刺激住房、裝修、購物、休閑等消費支出，形成新的增長點。
四、特大鎮(zhèn)設(shè)市的總體設(shè)想和若干舉措建議
綜上分析可見，特大鎮(zhèn)設(shè)市有其現(xiàn)實必要性。但從實踐層面來看，仍面臨不少法律障礙和難點問題，如是否更名為“市”？行政隸屬關(guān)系如何？如何防止行政成本劇增？如何調(diào)節(jié)縣市利益關(guān)系？本文從實際出發(fā)，綜合考慮各方因素，提出如下建議：
（一）總體設(shè)想：省轄縣管
雖然理論上講，特大鎮(zhèn)培育為新生城市，主要目的是理順體制機(jī)制，突破阻礙城市發(fā)展的要素瓶頸和體制束縛，與是否更名為“市”并無必然聯(lián)系。但在我國目前體制下，放權(quán)賦權(quán)受制于法律法規(guī)甚多，如沒有“市”的名分，有些改革無法實施，有些改革即使進(jìn)行也會游移反復(fù)，相關(guān)舉措難以真正落實。因此，有必要給個“市”的名分，確立新生城市培育的“頂層設(shè)計”，再由地方進(jìn)行具體改革探索。
由于我國《憲法》對行政區(qū)劃有嚴(yán)格規(guī)定，“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。特大鎮(zhèn)如更名為市，因《憲法》中對行政區(qū)劃尚無“縣轄市”之說，只能轉(zhuǎn)由省政府管轄。但特大鎮(zhèn)往往是縣的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，如從原有縣的管轄中完全切割出來，縣的經(jīng)濟(jì)總量、財稅收入、要素劃撥都會減少一大塊，恐引起地方較大震動和阻力。因此在新生城市培育期間，出于法律考慮，可明確新設(shè)市由省政府管轄；又出于歷史延續(xù)和實際情況的考慮，省政府可委托原所在縣對特大鎮(zhèn)新設(shè)市進(jìn)行代管——這就是“省轄縣管” 的總設(shè)想。
“省轄縣管”這一設(shè)想，其實與發(fā)達(dá)國家通行的城市“雙層制”分權(quán)模式不謀而合?？h一級作為上層代管政府，主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通設(shè)施等重大基礎(chǔ)建設(shè)；新生城市作為省轄的一級政府，在行政審批、行政執(zhí)法主體資格上被破格賦予縣級權(quán)限，可自主制定政策、項目申報和向上級政府申請資金補(bǔ)助，自行實施行政管理、行政審批、行政執(zhí)法。
（二）若干建議：探索低成本設(shè)市模式
特大鎮(zhèn)設(shè)市，城市建設(shè)與管理的投入必定加大。如果只靠省級政府支持投入，有違高效管理、激發(fā)基層活力的初衷；如果僅在原縣總“蛋糕”中與縣分賬，會引起較大的利益沖突。因而需積極探索城市管理體制改革，主動壓縮特大鎮(zhèn)設(shè)市的行政成本。為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，培育期間省政府亦可給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。
1.推行“大部制”改革，率先探索推行政府部門向社會購買服務(wù)。首先在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)打破自上而下的條線設(shè)置，以精簡高效的原則建立“大部門”。比如，通過整合各部門的同類職能，建立諸如“大規(guī)劃”、“大建設(shè)”、“大農(nóng)業(yè)”、“大社會”、“大文化”和“大執(zhí)法”等部門。這樣既精簡了機(jī)構(gòu)，又理順了關(guān)系，一舉兩得。其次在人員編制上，新增普通公務(wù)人員可實行雇員制，由地方根據(jù)實際需要和財政承受能力，自行確定人員配備；縣派駐在鎮(zhèn)的分局、站、所人員隨權(quán)限一次性劃轉(zhuǎn)到新設(shè)“市”，實行屬地統(tǒng)一管理；設(shè)市初期在編制核定上亦可給予適量增加，但編制主要用于黨政等部門負(fù)責(zé)人。再是在購買服務(wù)上，應(yīng)率先改革、加大步子，積極培育和引進(jìn)社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，大力鼓勵政府部門將社會組織能夠承接的公共服務(wù)職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，加大向社會購買服務(wù)的力度。
2.實施獨立金庫，省財政增量部分適當(dāng)轉(zhuǎn)移給所在縣。特大鎮(zhèn)設(shè)市后，應(yīng)升格為縣級財政管理單位，直接對省結(jié)算；鎮(zhèn)級金庫相應(yīng)升為縣級獨立金庫，負(fù)責(zé)辦理“市”范圍內(nèi)財政收入的收納、劃分、留解、退庫和財政支出的撥付業(yè)務(wù)；新設(shè)“市”范圍內(nèi)的地方財政收入劃為“市”財政收入，事權(quán)范圍內(nèi)的支出劃為“市”財政支出?？h在負(fù)責(zé)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，涉及新設(shè)“市”段的建設(shè)投入經(jīng)核算后，由新設(shè)“市”分擔(dān)。對于之前公共建設(shè)形成的政府債務(wù)的償還責(zé)任，仍按原有支付主體承擔(dān)，并鼓勵新設(shè)“市”通過發(fā)行債券和PPP的途徑，解決公共設(shè)施建設(shè)投入問題。在財政“分家”期間引發(fā)的波動或支付困難問題，省財政可給予一定的支持，如增量上交省財政部分，可適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付給所在縣，以緩解因特大鎮(zhèn)分割后導(dǎo)致縣可用財力明顯下降的困難。
3.土地指標(biāo)計劃單列，逐步與吸納轉(zhuǎn)移人口掛鉤?？紤]到新生城市往往是人口的快速增長和集聚地區(qū)，也是今后就近就地城鎮(zhèn)化，以及拉動投資消費需求的核心區(qū)域，因此在土地要素分配上應(yīng)適當(dāng)傾斜。特大鎮(zhèn)設(shè)“市”后，實行土地指標(biāo)計劃單列，由省里直接下達(dá)土地指標(biāo)?？紤]到過渡期間盡力保持平穩(wěn)，兼顧新設(shè)市和所在縣的雙方利益，省里對新設(shè)市和所在縣下達(dá)的土地指標(biāo)之和，應(yīng)高于之前單獨對縣下達(dá)的指標(biāo)。如以吸納的常住人口計，新設(shè)市和所在縣人均土地指標(biāo)應(yīng)不低于全省平均水平?？紤]到新設(shè)“市”后投資建設(shè)需求將得到較大的激發(fā)，省還可新增一部分土地指標(biāo)作為新生城市培育的政策傾斜，并明確新增土地要優(yōu)先用于基本公共服務(wù)。
4.以戶籍和土地的率先改革激發(fā)城市發(fā)展?jié)撃?。特大?zhèn)設(shè)市后，在“市”域內(nèi)對戶籍和土地制度改革先行先試，以此加大對人口的集聚能力，激發(fā)新生城市的發(fā)展?jié)撃芎突盍?。具體來看：一是放低落戶門檻，賦予進(jìn)城農(nóng)民雙重權(quán)益。本地農(nóng)民進(jìn)城落戶原有權(quán)益可保留、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)可享受，原有經(jīng)濟(jì)和財產(chǎn)權(quán)益可交易流轉(zhuǎn)；外地農(nóng)民進(jìn)城，即使戶籍沒有轉(zhuǎn)入，也可享受當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)。二是允許農(nóng)村土地權(quán)益在“市”域內(nèi)流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村土地確權(quán)、頒證，并允許其在“市”域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”。重點是推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)擴(kuò)大交易范圍的增值機(jī)制改革，率先實現(xiàn)農(nóng)村宅基地在“市”域居民之間的自由流動交易。
特大鎮(zhèn)培育為新生城市，是城市與區(qū)域發(fā)展的大勢所趨，也是城市管理體制改革的內(nèi)在要求。目前因配套法律、政策尚不健全，導(dǎo)致試點先行亦困難重重、處處掣肘。但“十三五”期間若再不實質(zhì)性啟動，極可能錯過人口轉(zhuǎn)折、城鎮(zhèn)化加速和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要“窗口期”。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)以國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點為突破口，在全國率先從特大鎮(zhèn)中培育幾個新生城市。通過試點示范和基層探索，發(fā)現(xiàn)并解決新生城市培育過程中的障礙和困難，修訂和完善相應(yīng)法律法規(guī)，才能打通新生城市培育的正常通道，最終形成全國“多點開花”的局面。
課題主持人：黃勇
課題組成員：董波、禚振坤、王辰、沈潔瑩
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