自2014年底以來(lái)，江蘇省揚(yáng)州市縣以下的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門(mén)陸續(xù)整合為“市場(chǎng)監(jiān)督管理局”，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理體制發(fā)生了根本性的變化。機(jī)構(gòu)合并、職能整合后，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)的執(zhí)法工作如何開(kāi)展，2015年下半年以來(lái)，揚(yáng)州市工商部門(mén)組織相關(guān)人員進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。
一、當(dāng)前揚(yáng)州市基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)執(zhí)法工作現(xiàn)狀
?、鍣C(jī)構(gòu)設(shè)置情況。從揚(yáng)州市各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局的“三定”方案來(lái)看，目前普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督檢查科(綜合執(zhí)法大隊(duì))。揚(yáng)州市各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局通行的做法是，將原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門(mén)的執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“物理整合”，即將三部門(mén)的執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)進(jìn)行了形式上的合并，統(tǒng)一并入經(jīng)濟(jì)監(jiān)督檢查科(綜合執(zhí)法大隊(duì))。但是在具體運(yùn)行模式上，仍然細(xì)分為工商執(zhí)法大隊(duì)、質(zhì)監(jiān)執(zhí)法大隊(duì)、食藥監(jiān)執(zhí)法大隊(duì)，沒(méi)有進(jìn)行人員和職能的“化學(xué)融合”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，普遍在原基層工商分局(所)的基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)立了基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)的數(shù)量較原基層工商分局(所)略有增加?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)作為縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局的派出機(jī)構(gòu)，全面履行原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)。
㈡執(zhí)法辦案情況。揚(yáng)州市各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局集中承擔(dān)了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，在縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局機(jī)關(guān)一級(jí)，執(zhí)法辦案隊(duì)伍基本上沿襲了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門(mén)，總體上執(zhí)法辦案力量與合并前變化不大。但是在基層市場(chǎng)市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)層面，執(zhí)法人員基本沿襲了原基層工商分局(所)，而承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)“倍增”，既要履行原工商部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，也要履行原質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管職責(zé)。從走訪調(diào)研了解掌握的情況來(lái)看，由于質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管任務(wù)直接事關(guān)人身生命財(cái)產(chǎn)安全，機(jī)構(gòu)整合以后，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)將市場(chǎng)監(jiān)管的主要精力投入到了原質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管職責(zé)上，而對(duì)原工商部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)實(shí)際投入的力量十分有限。從各縣(市、區(qū))查辦的工商類(lèi)案件數(shù)量來(lái)看，均呈現(xiàn)大幅下滑的趨勢(shì)。個(gè)別基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)甚至自機(jī)構(gòu)合并以來(lái)，基本未查辦工商類(lèi)案件?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)在工商類(lèi)監(jiān)管職責(zé)履行方面力量投入的消減，也直接影響到縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局本級(jí)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)工商類(lèi)案件的查辦，各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局工商執(zhí)法大隊(duì)查辦案件情況較往年均大幅下降。
二、當(dāng)前基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)執(zhí)法工作遇到的困難和問(wèn)題
㈠人員配備和業(yè)務(wù)技能問(wèn)題。人員力量配備不足和業(yè)務(wù)技能不適應(yīng)是目前基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)面臨的突出問(wèn)題。從揚(yáng)州市機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐情況來(lái)看，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)重新掛牌后，人員基本沒(méi)有增加，但是監(jiān)管重心卻發(fā)生了根本性的變化，由原來(lái)的單一履行工商類(lèi)監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槿媛男泄ど?、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類(lèi)監(jiān)管職責(zé)。目前基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)80%-90%的精力都放在了履行質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類(lèi)監(jiān)管任務(wù)上。究其原因：一是由于特種設(shè)備安全和食品藥品安全的檢查，直接關(guān)系人身生命財(cái)產(chǎn)安全，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)巨大，不容有絲毫閃失；二是質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類(lèi)案件查辦相對(duì)工商類(lèi)案件容易，且原有案件查辦的激勵(lì)手段較為得力，監(jiān)管執(zhí)法人員比較容易接受；三是工商類(lèi)案件查辦要求較高，查處難度較大，履職風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，監(jiān)管執(zhí)法人員普遍認(rèn)為暫時(shí)緩一緩沒(méi)有太大問(wèn)題。在征詢基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)建議時(shí)，受訪對(duì)象普遍希望上級(jí)機(jī)關(guān)：一是盡量將人員力量向基層傾斜，從而真正形成“精機(jī)關(guān)、強(qiáng)分局”的監(jiān)管力量布局，為基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)增配相應(yīng)執(zhí)法人員，特別是質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類(lèi)監(jiān)管執(zhí)法人才；二是切實(shí)加強(qiáng)原工商執(zhí)法人員質(zhì)監(jiān)類(lèi)、食藥監(jiān)類(lèi)監(jiān)管業(yè)務(wù)技能的實(shí)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使之能夠盡快掌握相應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法辦案技能，更好地履行質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類(lèi)監(jiān)管職責(zé)。
?、媛穆氾L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。伴隨著機(jī)構(gòu)職能的整合到位，基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)較之以前的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等單一部門(mén)，履職風(fēng)險(xiǎn)更為凸顯。在今年以來(lái)各地頻發(fā)的電梯安全事故、“青島大蝦”宰客等事件中，受到問(wèn)責(zé)的對(duì)象中總不乏基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)身影。由于“監(jiān)管責(zé)任無(wú)限大”，“監(jiān)管到位的標(biāo)準(zhǔn)界限模糊”，在實(shí)地走訪調(diào)研中，受訪對(duì)象普遍反映履職風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大、精神壓力較重，并且一些“問(wèn)責(zé)”不盡合理，令基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)及其工作人員感到十分困惑。因此，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人和一線工作人員，迫切希望上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)如何履職才算到位予以明確，為基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)避“履職風(fēng)險(xiǎn)”明確底線；地方黨委、政府在相關(guān)事件中，啟動(dòng)“問(wèn)責(zé)程序”時(shí)，應(yīng)合理判定主次責(zé)任，依法依規(guī)“問(wèn)責(zé)”，遵循“過(guò)罰相當(dāng)”原則，不能將所有市場(chǎng)領(lǐng)域的責(zé)任事故全部認(rèn)定為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)任。
?、珀?duì)伍融合問(wèn)題。機(jī)構(gòu)職能整合的核心是隊(duì)伍融合問(wèn)題。經(jīng)過(guò)一年來(lái)的磨合，目前揚(yáng)州市各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局的工作都已基本步入正軌，各項(xiàng)工作均處于有條不紊地開(kāi)展之中。隨著新的“三定”方案陸續(xù)下發(fā)，各地市場(chǎng)監(jiān)督管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都作了較大幅度的調(diào)整和整合，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的人員以及部分衛(wèi)生監(jiān)督管理部門(mén)劃轉(zhuǎn)的人員也重新明確了各自的崗位。但總體上，仍然是機(jī)械的物理組合，即原來(lái)在什么崗位的基本還在什么崗位，沒(méi)有在真正意義上實(shí)現(xiàn)人員力量的有機(jī)組合。特別是原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的機(jī)關(guān)人員普遍不愿到基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)工作，導(dǎo)致機(jī)關(guān)人員臃腫、基層力量單薄。
三、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的對(duì)策建議
?、迳疃韧七M(jìn)“綜合執(zhí)法監(jiān)管”。在當(dāng)前縣以下工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式下，開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)督管理工作，必須打破原有的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)局限，按照各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理局的新“三定”方案，重新梳理基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)所承擔(dān)的職能職責(zé)，加速實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理業(yè)務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)督管理人員的“全打通”。一是要優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排。要按照“綜合執(zhí)法監(jiān)管”的思維，對(duì)縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置、基層市場(chǎng)監(jiān)督管理局的人員分工作出更為優(yōu)化和妥善的安排，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的最大化。要貫徹“屬地化管理”原則，切實(shí)加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局的監(jiān)管能力建設(shè)，推動(dòng)監(jiān)管重心下移，在人力、財(cái)力上向基層一線傾斜。
二是要完善監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查機(jī)制。要針對(duì)目前機(jī)構(gòu)合并初期存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，穩(wěn)步推進(jìn)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等監(jiān)管人員之間的深度融合，逐步改變“各吹各的號(hào)、各干各的事”的松散型合并現(xiàn)狀。以全面履行監(jiān)督管理職責(zé)為目標(biāo)，對(duì)監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查工作進(jìn)行整合，規(guī)范監(jiān)管巡查項(xiàng)目和執(zhí)法檢查程序，在監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查的實(shí)踐中，不斷提升一線監(jiān)管人員的綜合監(jiān)管能力，努力培養(yǎng)“一專(zhuān)多能”的復(fù)合型監(jiān)管人才。
㈡深度推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)監(jiān)管”。當(dāng)前，加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)督管理工作，必須重視運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段。一是要重視加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)監(jiān)管。互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)飛速發(fā)展和監(jiān)管薄弱之間的矛盾日益突出。市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)監(jiān)管，一方面不斷推動(dòng)法制建設(shè)，促進(jìn)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的健全完善；另一方面要嚴(yán)格依法行政，在法律法規(guī)的框架內(nèi)，勇于創(chuàng)新創(chuàng)造，積極參與互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)監(jiān)管，在監(jiān)管實(shí)踐中不斷擴(kuò)大和提升監(jiān)管影響和監(jiān)管效果，努力贏得社會(huì)各界的認(rèn)可和滿意。二是要注重運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提高監(jiān)管服務(wù)水平。要加強(qiáng)信息化監(jiān)管軟件和平臺(tái)建設(shè)，積極開(kāi)發(fā)適用的監(jiān)管軟件和平臺(tái)，特別是要適應(yīng)當(dāng)前移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)生產(chǎn)、生活方式的深遠(yuǎn)影響，積極開(kāi)發(fā)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管終端平臺(tái)。要充分考慮監(jiān)管部門(mén)職能職責(zé)履行與社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系，找準(zhǔn)兩者之間的結(jié)合點(diǎn)和平衡點(diǎn)，既最大限度地滿足監(jiān)管執(zhí)法人員的履職需要，也監(jiān)管社會(huì)公眾的服務(wù)需求。要以建立社會(huì)協(xié)同共治體系為目標(biāo)，充分依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部之間的協(xié)作互動(dòng)、區(qū)域之間的協(xié)作互動(dòng)、部門(mén)之間的協(xié)作互動(dòng)、與社會(huì)公眾服務(wù)對(duì)象之間的協(xié)作互動(dòng)、與監(jiān)管對(duì)象之間的協(xié)作互動(dòng)等多種協(xié)作互動(dòng)關(guān)系。
㈢深度推進(jìn)“信用監(jiān)管”。要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變和提升，加速由傳統(tǒng)監(jiān)管模式向現(xiàn)代化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。一是要重視提升數(shù)據(jù)的分析運(yùn)用能力。要重視大數(shù)據(jù)建設(shè)，充分依托大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代云計(jì)算等技術(shù)手段，輔助市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的開(kāi)展。要加強(qiáng)市場(chǎng)主體信用數(shù)據(jù)的歸集，多途徑、多渠道歸集市場(chǎng)主體信用數(shù)據(jù)，積極開(kāi)發(fā)更加便捷、高效、智能的信用數(shù)據(jù)分析軟件系統(tǒng)。要通過(guò)數(shù)據(jù)分析，提高市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)化程度，進(jìn)而大幅提升市場(chǎng)監(jiān)管的效能和效率。二是要不斷健全和完善信用監(jiān)管體系。重點(diǎn)是加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門(mén)之間的相互協(xié)作，按照“一處違法、處處受限”的思路，提高市場(chǎng)監(jiān)管措施對(duì)市場(chǎng)主體的約束力，促進(jìn)市場(chǎng)主體誠(chéng)實(shí)、守信經(jīng)營(yíng)，自覺(jué)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、充滿活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。三是要不斷完善信用監(jiān)管機(jī)制。要總結(jié)和發(fā)揚(yáng)“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制等市場(chǎng)監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查措施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷探索和發(fā)現(xiàn)更多、更為有效的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法手段和措施，以更好地滿足監(jiān)管線下和線上兩個(gè)市場(chǎng)的重任。
原標(biāo)題:關(guān)于揚(yáng)州市基層市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)執(zhí)法體制建設(shè)的調(diào)查與思考
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