關(guān)于劃撥土地使用權(quán)及其價(jià)格評(píng)估幾個(gè)問(wèn)題的思考
劃撥土地使用權(quán)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下取得土地的主要方式，大家都很熟悉。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深人，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，土地取得方式正逐漸由單
純的無(wú)償、無(wú)限期、不流動(dòng)轉(zhuǎn)為無(wú)償和有償[包括出讓、租賃、國(guó)家作價(jià)出資（入股）、國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)等]有限期、可流動(dòng)多種形式并存，并且后面幾種有償使用方
式所占比例在逐漸加大。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，除國(guó)家法律、法規(guī)允許且確屬必需的建設(shè)用地，可由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥使用以外，土地的取得已由有
償使用方式完全取代。但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異大，情況非常復(fù)雜，以劃撥方式配置土地將在多數(shù)地區(qū)長(zhǎng)期存在。因此，劃撥土地使用權(quán)的管理及價(jià)格評(píng)估仍將
是土地行政主管部門(mén)和土地評(píng)估機(jī)構(gòu)及人員今后工作中面臨的一項(xiàng)重要工作。結(jié)合筆者多年來(lái)從事土地評(píng)估工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文旨在對(duì)劃撥土地使用權(quán)及其價(jià)格評(píng)
估作些探討，給眾多同行提供一個(gè)思路，與大家進(jìn)行交流，如有不妥之處，望各位指正。
一、對(duì)劃撥土地使用權(quán)及其價(jià)格內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的發(fā)展過(guò)程
1、過(guò)去對(duì)劃撥土地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)
在國(guó)務(wù)院55號(hào)令《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，對(duì)劃撥土地使用權(quán)的定義是指土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償取得的土地使用
權(quán)。該條例中第四十七條規(guī)定：“無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市（縣人民政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償收
回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。對(duì)劃撥土地使用權(quán)，市、縣人民政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無(wú)償收回，并可依照本
條例的規(guī)定予以出讓。無(wú)償收回劃撥土地使用權(quán)，對(duì)其地上建筑物。其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)劃撥土地使用權(quán)的
認(rèn)識(shí)、理解，基本形成了一個(gè)共識(shí)，即劃撥土地所有權(quán)是國(guó)有的，而劃撥土地使用者是無(wú)償取得土地，它只是擁有土地的使用權(quán)，而無(wú)處置權(quán)等權(quán)利。一旦需要，政
府可無(wú)償收回，而不對(duì)土地使用者作任何賠償。
2、過(guò)去對(duì)劃撥土地使用權(quán)的評(píng)估及引發(fā)的問(wèn)題
基于以上對(duì)劃撥土地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)、理解，在土地評(píng)估中，對(duì)劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格內(nèi)涵就有了如下界定。劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估在土地評(píng)估行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中大
概經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段是從單純的土地評(píng)估興起，將土地作為一項(xiàng)固定資產(chǎn)而不是無(wú)形資產(chǎn)對(duì)其評(píng)估開(kāi)始，至1996年以前，即《土地估價(jià)規(guī)范格式》
（1996）出臺(tái)以前。劃撥土地使用權(quán)的評(píng)估與出讓等有償方式取得土地使用權(quán)的評(píng)估在方法上相同，價(jià)格內(nèi)涵也一致，其土地使用權(quán)價(jià)格包括土地取得費(fèi)、土地
開(kāi)發(fā)費(fèi)和土地增值收益三部分，且劃撥土地使用年期未進(jìn)行界定；第二階段是1996年以后至今。劃撥土地使用權(quán)的評(píng)估方法未變，但價(jià)格內(nèi)涵與前一階段相比，
對(duì)土地使用年期進(jìn)行了設(shè)定，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定根據(jù)評(píng)估對(duì)象的土地用途，分別作不同使用年期的設(shè)定。而上述評(píng)估方法及界定的價(jià)格內(nèi)涵所得出的評(píng)估結(jié)果就可能
導(dǎo)致出讓等有償方式取得土地使用權(quán)價(jià)格低于或等于劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，這是因?yàn)槌鲎?、租賃等有償使用方式取得的土地的剩余使用年期往往等于或短于同類用途
劃撥土地的設(shè)定使用年期。而眾所周知，以出讓、租賃等有償使用方式取得的土地，除了要支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)外，還要向當(dāng)?shù)卣患{土地出
讓金、租金，或交納紅利；而劃撥方式取得的土地則只支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)。這就造成這樣的事實(shí)：在取得土地時(shí)，以出讓、租賃等有償方式取
得土地的費(fèi)用高于以劃撥方式取得土地的費(fèi)用，而在評(píng)估土地價(jià)格時(shí)，出讓、租賃等有償使用土地價(jià)格又等于或低于劃撥土地價(jià)格，這似乎違背常理，并不被社會(huì)各
界理解、認(rèn)同，使得評(píng)估機(jī)構(gòu)及評(píng)估人員處于尷尬的境地。
3、土地行政主管部門(mén)對(duì)劃撥土地使用者的權(quán)益的肯定，為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估指明方向
對(duì)于劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估，相信土地評(píng)估行業(yè)的諸多同仁均有過(guò)思考，由于政府主管部門(mén)未對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵作明確的界定，而在我國(guó)對(duì)土地管理和
上地估價(jià)中介機(jī)構(gòu)管理的一系列制度的約束下，評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員不可能有更大的自由空間去任意改變一些既定模式，因而造成在評(píng)估技術(shù)上留下難以解決的問(wèn)
題。早在1999年11月25日，國(guó)土資源部就在《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)「1999」433號(hào)）
文中要求“明確土地權(quán)益，顯化土地資產(chǎn)，理順財(cái)產(chǎn)關(guān)系，加強(qiáng)土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管”，文中提到：“土地資產(chǎn)處置時(shí)，要考慮劃撥土地使用權(quán)的平均取得和開(kāi)發(fā)投入
成本，合理確定土地作價(jià)水平。采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)、作價(jià)出資（入股）方式處置土地資產(chǎn)的，按政府應(yīng)收取的土地出讓金額計(jì)作國(guó)家資本金或股本金。”這里其實(shí)已經(jīng)表
明：劃撥土地使用權(quán)應(yīng)作為土地使用者的權(quán)益，作為企業(yè)資產(chǎn)，而且土地的平均取得和開(kāi)發(fā)投人成本應(yīng)作為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的組成部分。但由于各地行政主管部
門(mén)在處置企業(yè)資產(chǎn)時(shí)常將劃撥土地使用權(quán)價(jià)格全部作為國(guó)家資產(chǎn)進(jìn)行處置，因此也就變相地否定了劃撥土地使用者的權(quán)益和劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格內(nèi)涵。2001年 2月14
日，國(guó)土資源部文件《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國(guó)土資發(fā)［2001]44號(hào)）明確指出“……企業(yè)改制時(shí)，可依據(jù)劃撥土地
的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益，計(jì)人企業(yè)資產(chǎn)。企業(yè)依法取得的劃撥土地設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格可作為
使用者的權(quán)益，計(jì)入抵押標(biāo)的……”、“……劃撥土地經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格部分可計(jì)為轉(zhuǎn)讓方的合法收益，……”、“……劃撥土地需要轉(zhuǎn)為有償
使用土地的，應(yīng)按出讓土地使用權(quán)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金，并以此計(jì)算租金或增加國(guó)家資本金、國(guó)家股本金。……”在該文件中，進(jìn)一步明
確了企業(yè)的國(guó)有劃撥土地權(quán)益及劃撥土地使用權(quán)價(jià)格與出讓土地使用權(quán)價(jià)格的差異，并為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估指明了方向。
二、在新形勢(shì)下，對(duì)劃撥土地使用權(quán)及其價(jià)格評(píng)估的思考
在國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)[2001]44號(hào)文中盡管明確了劃撥土地使用權(quán)價(jià)格“可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格”，但劃撥土地
使用權(quán)價(jià)格究竟如何評(píng)估，國(guó)家并未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范格式，各地估價(jià)行業(yè)同仁都在摸索之中。在此，筆者就“劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估”談點(diǎn)粗淺的看法，供大家探
討、指正。
l、劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵
要想正確、合理地評(píng)估出劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，我們首先得對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵作些了解。根據(jù)國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)[2001]44號(hào)文中“……可依據(jù)劃
撥土地的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，……”表明，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格有兩個(gè)基本的組成部分，即土地平均取得成本和開(kāi)發(fā)成本，除此之外沒(méi)
有更明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，企業(yè)以劃撥方式取得土地使用權(quán)時(shí)，除要支付土地取得成本（對(duì)新征集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而言，該項(xiàng)費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助
費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)；對(duì)城區(qū)內(nèi)取得國(guó)有土地而言，該項(xiàng)費(fèi)用包括拆遷安置費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)）外，還要投入資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)，也即要支付開(kāi)發(fā)費(fèi)用用于修建廠房、辦公樓等，并
進(jìn)行通上水、通下水、通訊、通路、通電等等基礎(chǔ)設(shè)施的配套，才能滿足企業(yè)的生產(chǎn)需要。企業(yè)在取得土地并開(kāi)發(fā)完成后，須與其它生產(chǎn)要素相結(jié)合才能從事生產(chǎn)、
經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而創(chuàng)造價(jià)值，取得利潤(rùn)。而土地作為一種特殊的商品，作為一種必不可少的生產(chǎn)要素，土地使用者取得上地以及而后對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)所花費(fèi)的土地取得費(fèi)
和開(kāi)發(fā)費(fèi)可以認(rèn)為是購(gòu)買(mǎi)土地這個(gè)特殊商品的費(fèi)用，而花費(fèi)的費(fèi)用必然要考慮其資金利息以及投資購(gòu)買(mǎi)土地產(chǎn)生的利潤(rùn)。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，資金利息和投資利
潤(rùn)是與資金投人相伴生的。我們都知道，在宗地價(jià)格評(píng)估中，都要對(duì)所評(píng)估的地價(jià)進(jìn)行價(jià)格定義，也就是說(shuō)，要把你所評(píng)估的地價(jià)內(nèi)涵界定清楚。對(duì)同一宗土地來(lái)
說(shuō)，不同的地價(jià)定義，會(huì)得到不同的估價(jià)結(jié)果，而在地價(jià)內(nèi)涵中有一項(xiàng)就是對(duì)土地使用年期的界定。因此劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估作為一種類型的宗地評(píng)估，也要
對(duì)評(píng)估宗地使用年期進(jìn)行界定。目前，對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估中的使用年期的界定有兩種看法：一是根據(jù)評(píng)估宗地的設(shè)定用途設(shè)定其使用年期為該設(shè)定用途的法
定最高出讓年期；二是根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定“……以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒(méi)有使用期限的限制……”，亦即劃撥土地使用
年期應(yīng)設(shè)定為無(wú)限年期。筆者認(rèn)為：后一種看法的不妥在于使國(guó)家土地使用權(quán)落空，事實(shí)上無(wú)論是出于何種估價(jià)目的對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，都是（委托
方）企業(yè)的一種經(jīng)濟(jì)行為，諸如作價(jià)入股、抵押、企業(yè)改制等等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律規(guī)定，我
國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)的土地由政府統(tǒng)一供應(yīng)，進(jìn)人二級(jí)市場(chǎng)的土地必須是以有償方式取得才能轉(zhuǎn)讓。因此，劃撥土地一旦要用于經(jīng)營(yíng)，進(jìn)入二級(jí)土地市場(chǎng)都必須要轉(zhuǎn)為有
償使用（合出讓、租賃、國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)、國(guó)家作價(jià)出資（入股）等幾種方式，其中出讓在以上幾種有償使用方式中占絕對(duì)比例），而無(wú)論采用哪一種有償使用方式均
有使用年期的限制。為了能與有償使用土地一定年期的價(jià)格相比較，筆者認(rèn)為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估中應(yīng)設(shè)定有限使用年期，一般地，其年限的設(shè)定與國(guó)家法定同
類用途的最高出讓年期一致。
2、劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估方法
根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，目前國(guó)內(nèi)宗地地價(jià)的評(píng)估方法有：市場(chǎng)比較法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法、收益還原法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法、成本逼近法等五種。以上各種方法都
有不同特點(diǎn)、適用范圍、其評(píng)估出的宗地價(jià)格都為一定年期、一定開(kāi)發(fā)程度及容積率水平下的土地使用權(quán)價(jià)格。它的價(jià)格為一完全價(jià)格，即：包含土地取得費(fèi)、土地
開(kāi)發(fā)費(fèi)和土地增值收益三部分，而這三部分又不能截然地分割開(kāi)來(lái)。因此，不可能把用以上幾種方法測(cè)算得到的一整體價(jià)格去倒算劃撥土地使用權(quán)價(jià)格。而成本逼近
法的基本思路，是把對(duì)土地的所有投資包括土地取得費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)費(fèi)用兩大部分作為“基本成本”，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)等量資金應(yīng)獲取等量收益的投資原理，加上 “基本成本”這一投資所應(yīng)產(chǎn)生的相應(yīng)利潤(rùn)和利息，組成土地價(jià)格的基礎(chǔ)部分，并同時(shí)根據(jù)國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的需要，加上土地所有權(quán)應(yīng)得收
益，從而求得土地價(jià)格。根據(jù)成本逼近法的計(jì)算公式，土地價(jià)格由土地取得費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)和土地所有權(quán)收益相累加而成，類似于商品價(jià)格構(gòu)成，其構(gòu)成價(jià)格的三部
分非常清楚、明確，根據(jù)上面對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵的分析，其價(jià)格構(gòu)成同于成本逼近法中土地價(jià)格的計(jì)算過(guò)程，并且其價(jià)格可分零、累加，易于被社會(huì)各界理
解、認(rèn)可。因此，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估可采用成本逼近法評(píng)估宗地地價(jià)的思路，用類似于成本逼近法的計(jì)算公式來(lái)評(píng)估宗地價(jià)格。
3、劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估在實(shí)際工作中的交三用
在以上對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵及評(píng)估方法作了探討之后，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估在實(shí)際工作中如何操作，其構(gòu)成價(jià)格的各部分如何確定，在此談點(diǎn)筆者的一些不成熟的意見(jiàn)。
首先是構(gòu)成劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的兩個(gè)基本部分——土地取得成本和開(kāi)發(fā)成本的確定。從理論上講，一個(gè)企業(yè)依法以劃撥方式取得土地使用權(quán)，都要支付一定費(fèi)用，
如土地補(bǔ)償費(fèi)用、拆遷安置費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)。而實(shí)際上，過(guò)去國(guó)家對(duì)有些企業(yè)給予扶持，有很多企業(yè)都是以低于應(yīng)支付的費(fèi)用甚至未支付一丁點(diǎn)費(fèi)用就取得了土地，擁
有了劃撥土地?zé)o限年期的使用權(quán)，當(dāng)然，現(xiàn)在這種情形幾乎沒(méi)有了。而多數(shù)企業(yè)仍然是全部支付了應(yīng)繳稅費(fèi)后取得土地，這就造成了同是劃撥土地，而取得土地時(shí)所
花費(fèi)的費(fèi)用就有很大差別。我們?cè)谶M(jìn)行評(píng)估中，只能堅(jiān)持以區(qū)域客觀、平均的費(fèi)用作為計(jì)算依據(jù)，堅(jiān)持客觀的重置成本，即以估價(jià)期日的、估價(jià)對(duì)象所在區(qū)域的平均
取得成本和開(kāi)發(fā)成本作為計(jì)價(jià)依據(jù)，而不應(yīng)去考慮某個(gè)企業(yè)在取得土地時(shí)實(shí)際所支付的歷史成本。其次是利息和利潤(rùn)的確定。在這里利息和利潤(rùn)是企業(yè)投入資金購(gòu)買(mǎi) “土地”這個(gè)特殊商品而產(chǎn)生的資金利息和投資利潤(rùn)。一般地，利息以同期銀行一年期存款利息加上一定的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值確定，利潤(rùn)則是以估價(jià)對(duì)象的土地使用者所在
行業(yè)的年平均利潤(rùn)率來(lái)確定。最后是對(duì)區(qū)域平均價(jià)格的修正來(lái)確定宗地價(jià)格。從上面的描述分析中可知道，根據(jù)以上成本計(jì)算出的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格是區(qū)域的平均
價(jià)格，而對(duì)區(qū)域中的具體宗地來(lái)說(shuō)，由于在區(qū)域中所處位置、宗地內(nèi)開(kāi)發(fā)程度的差異，價(jià)格又有所不同。因此，在確定宗地價(jià)格時(shí)，要對(duì)區(qū)域平均價(jià)格作修正，其修
正的內(nèi)容包括對(duì)宗地個(gè)別因素、土地使用年期、土地利用率、宗地成熟度等因素進(jìn)行修正。此外，對(duì)劃撥土地評(píng)估是否要出具兩種報(bào)告：一是劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)
估報(bào)告，另一是在設(shè)定有償使用狀態(tài)下的土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估報(bào)告？筆者認(rèn)為，劃撥土地使用權(quán)作為眾多土地使用權(quán)類型中的一種，不應(yīng)該有什么特殊性，除非委托
方有特殊要求，那么是因何種目的評(píng)估、土地是何種權(quán)利狀態(tài)都應(yīng)以估價(jià)對(duì)象的實(shí)際情況為準(zhǔn)，從而出具相應(yīng)的土地評(píng)估報(bào)告，而不必去假定一些條件再來(lái)出具另一
份報(bào)告
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