推進(jìn)我國(guó)地方人大制度中的基層民主
作者：華東師范大學(xué)法政系·蔣德海
我國(guó)建國(guó)以后的很長(zhǎng)時(shí)間里，人大制度和基層民主建設(shè)未能同步發(fā)展。我國(guó)地方人大制度在1954年就已確立，而基層民主的真正實(shí)施只是在80年代后期才開始。當(dāng)基層民主發(fā)展起來以后，我們不得不思考：在人大制度建設(shè)中，基層民主究竟處于一種什么樣的地位？基層民主的發(fā)展對(duì)人大制度建設(shè)意義何在？等等。顯然，這些問題的解決，不僅對(duì)于我國(guó)人大制度建設(shè)，而且對(duì)于我國(guó)正在進(jìn)行的政治體制改革及民主和法制建設(shè)都有極為重要的意義。
一、基層民主是我國(guó)人大制度的核心內(nèi)容之一
人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，是我國(guó)人民民主的制度化和法律化。從邏輯上說，人民代表大會(huì)的質(zhì)量與人民民主的發(fā)展成正比。人民代表大會(huì)既是人民民主的法律化，那么，發(fā)展和推進(jìn)人民民主就是人民代表大會(huì)的根本宗旨。它包含兩個(gè)基本含義：其一，人民民主推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，取決于人民民主的發(fā)展，取決于人民民主的發(fā)展水平。如我國(guó)1953年選舉法確立了直接選舉和間接選舉并用的原則，鄧小平同志在當(dāng)時(shí)的選舉法草案說明中指出：“這是由我國(guó)目前的社會(huì)情況，人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)及文盲尚多等實(shí)際條件決定的。”1979年選舉法把直接選舉的范圍擴(kuò)大到了縣級(jí)，是一個(gè)較大的改革，也是我國(guó)人民民主水平的表現(xiàn)。其二，完備、健全的人民代表大會(huì)制度也將有力地推進(jìn)人民民主。人民代表大會(huì)制度不僅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。這種保障意味著，不僅人民民主具有創(chuàng)造和推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的功能，而且人民代表大會(huì)制度也有推進(jìn)人民民主的作用。比如，人民民主需要的民主能力和民主素質(zhì)，除了教育外，最有效的辦法之一就是將人民群眾納入到人民民主的實(shí)踐，即通過完備、健全人民代表大會(huì)制度，最大程度上實(shí)現(xiàn)人民管理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)的能力和積極性，使人民在當(dāng)家作主的過程中，培養(yǎng)其民主能力和發(fā)展其民主素質(zhì)。
其次，從內(nèi)容看，基層民主是人民民主的主要的表現(xiàn)之一。當(dāng)我們說人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民民主的表現(xiàn)時(shí)，這里的民主不是抽象的符號(hào)，而有其真實(shí)的內(nèi)容，這首先就是基層民主。沒有基層民主，其它民主就難以得到真正的發(fā)展。這不僅在于人民群眾是社會(huì)的基礎(chǔ)，而且在于民主的運(yùn)行內(nèi)涵著基層的起點(diǎn)。1949年9月，在北京召開了第一次中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，為什么新中國(guó)誕生前夕不召開更能代表全國(guó)人民意志的人民代表大會(huì)而召開政治協(xié)商會(huì)議呢？主要的原因就在于作為全國(guó)人民代表大會(huì)基礎(chǔ)的地方人民代表大會(huì)還無法召開。中國(guó)面臨全國(guó)解放。新中國(guó)即將誕生，但是，此時(shí)，在中國(guó)境內(nèi)，土地改革在廣大新解放區(qū)還沒有開展，人民革命戰(zhàn)爭(zhēng)還在局部地區(qū)進(jìn)行，人民群眾還沒有充分地組織起來，官僚買辦和封建勢(shì)力還沒有肅清，人民政權(quán)有待于鞏固，召開人民代表大會(huì)的條件還不成熟。新中國(guó)建立后，短短的三年內(nèi)，勝利完成了社會(huì)改革和恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，全國(guó)基本解放，土地改革的任務(wù)徹底完成，人民群眾的覺悟大大提高，在這種條件下，第一次全國(guó)人民代表大會(huì)終于在1954年舉行。
此外，基層民主也是我國(guó)人民民主最普遍的表現(xiàn)。我國(guó)人民民主專政的特點(diǎn)被廣泛理解為人民當(dāng)家作主，在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，人民當(dāng)家作主最主要的政治權(quán)利之一就是基層民主，即人民群眾根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，通過基層民主這種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)和文化事業(yè)的管理，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利?？梢?，基層民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要方面，是我國(guó)人民民主不可缺少的環(huán)節(jié)和表現(xiàn)形式。我國(guó)民主法制建設(shè)，在一定意義上，就是基層民主的建設(shè)。而基層民主建設(shè)的狀況，也反映了我國(guó)人民民主的性質(zhì)。這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起充分的重視。我國(guó)1954年憲法就確立了基層群眾自治的人民民主原則，但從1954年以后我國(guó)人民民主制度的建設(shè)看，基層民主并沒有受到應(yīng)有重視。上文已經(jīng)提到，我國(guó)基層民主的真正發(fā)展是在1987年以后?；鶎用裰靼l(fā)展的不足，嚴(yán)重影響了我國(guó)人民民主制度的建設(shè)，也對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度帶來了巨大的破壞。文革期間，作為我國(guó)人民民生根本制度的全國(guó)人民代表大會(huì)及其人大常委會(huì)10年沒有開展工作，人民民主及其制度的實(shí)際效能極大地被削弱。在這其中，雖然有政治、歷史、社會(huì)及文化等一系列因素，但基層民主沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，無疑是一個(gè)重要的原因。
因此，基層民主建設(shè)作為地方人大建設(shè)的核心內(nèi)容，必然也是我國(guó)整個(gè)人大制度的重要組成部分。還在1979年的五屆二次人大會(huì)議上，彭真委員長(zhǎng)講到選舉法修改時(shí)，就指出了基層民主對(duì)我國(guó)人大制度的重要意義。他指出，全國(guó)二千多個(gè)縣，代表由人民直接選舉、撤換，直接掌握在人民手里?？h級(jí)人大選出省級(jí)人大代表，省人大代表再選出全國(guó)人大代表，代表受原選舉單位和選民的監(jiān)督，并可隨時(shí)撤換。各級(jí)人大選舉產(chǎn)生本級(jí)人大常委會(huì)和人民政府，人大和它的常委會(huì)監(jiān)督政府、法院和檢察院的工作，九億人民把國(guó)家的命運(yùn)掌握在自己手中。在這種情況下，林彪、“四人幫”一類的野心家、陰謀家想篡奪國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就困難了。我國(guó)人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)是地方人民代表大會(huì)。全國(guó)人大代表是地方人大代表選舉產(chǎn)生的，從人民代表產(chǎn)生的方式、程序和過程看，地方人大的選舉機(jī)制無疑具有基礎(chǔ)作用。如果地方人大的選舉及性質(zhì)不能充分反映和體現(xiàn)人民民主，那么，上一級(jí)人民代表大會(huì)的民主性就會(huì)受到影響和削弱。因此，作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，地方人大制度建設(shè)是我國(guó)整個(gè)人民代表大會(huì)制度的有機(jī)組成部分，而地方人大制度建設(shè)中基層民主的質(zhì)量，不能不關(guān)系到我國(guó)人大制度的人民民主性質(zhì)。
改革開放以后，我國(guó)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)基層民主非常重視，這對(duì)我國(guó)人大制度建設(shè)具有積極意義。鄧小平同志曾多次講到：“在民主的實(shí)踐方面，我們過去做得不夠，并且犯過錯(cuò)誤”，今后，要從改革制度著手，“認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制”，要“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)利。”80年代初，當(dāng)廣西羅城、宜山等地農(nóng)村建立村民委員會(huì)，提出村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的政治主張時(shí)，這一做法立即得到黨中央的充分肯定，并很快在黨的正式文件中得到提倡。黨的十二大報(bào)告肯定了基層民主管理和群眾自治的意義。1992年憲法正式用法律肯定了村民委員會(huì)這一群眾自治組織。1986年，中共中央和國(guó)務(wù)院在發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》時(shí)，強(qiáng)調(diào)要重視村民委員會(huì)建設(shè)。1987年黨的十三大報(bào)告重申了十二大報(bào)告的有關(guān)精神，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)正式通過《村委會(huì)組織法（試行）》，并正式確立了村民自治的原則及其框架。1998年，修改后的《村民委員會(huì)組織法》又出臺(tái)。不僅如此，我國(guó)近年在地方人大制度建設(shè)方面也取得了重大發(fā)展。如縣級(jí)以上人大設(shè)立常委會(huì)，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力等。過去，地方人大不設(shè)常委會(huì)，地方許多與人民群眾息息相通的重大問題得不到充分審議和及時(shí)決定，人民群眾也無法通過正常渠道規(guī)范地參與地方國(guó)家事務(wù)的管理，地方人大設(shè)立常委會(huì)在很大程度上改變了這種狀況。它通過聯(lián)系代表、開展視察和調(diào)查、受理人民群眾來信和來訪等形式，反映人民群眾的意見和要求，保障人民的合法權(quán)益。此外，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，是我國(guó)立法體制上的一個(gè)重大突破，它調(diào)動(dòng)了地方的積極性和創(chuàng)造性，大大加快了地方法制建設(shè)的步伐。
二、我國(guó)人大制度在基層民主建設(shè)中的不足
基層民主是我國(guó)人大的核心內(nèi)容之一，但從我國(guó)人大建設(shè)來看，基層民主建設(shè)還有尚待改進(jìn)的地方。筆者認(rèn)為主要是四個(gè)問題：
第一，基層民主建設(shè)發(fā)展不平衡。我國(guó)1954年憲法就確立了基層民主的基本原則。1954年12月31日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定：“居民委員會(huì)是群眾自治性的居民自治。”1982年憲法進(jìn)一步確定：“城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”但從我國(guó)近年基層民主的實(shí)踐看，農(nóng)村基層民主發(fā)展較快。我國(guó)從1987年開始實(shí)施農(nóng)村村民自治，經(jīng)過10多年來持續(xù)不斷的努力，已獲得重要進(jìn)步。全國(guó)有近6億農(nóng)民參加過三輪以上直接選舉，一大批比較正直能干的農(nóng)民走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，也淘汰了一批不勝任者。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，在村委會(huì)選舉中，約有15％的上屆村委會(huì)主任落選，新的村委會(huì)成員，70%以上具有初中以上文化程度，年齡也明顯降低。村民自治使農(nóng)民參政議政的能力得到了鍛煉，打破了“農(nóng)民沒文化，素質(zhì)低，不關(guān)心民主”等成見。通過村民選舉，農(nóng)村中已經(jīng)崛起了一批新生代干部。為此，中國(guó)農(nóng)村問題專家把村民自治看成是“中國(guó)民主化進(jìn)程的偉大起點(diǎn)”。但是，在城市，雖然居委會(huì)制度實(shí)施已有45年，但由于城市與農(nóng)村的條件不同，城市基層民主一直沒能有效實(shí)施。今天我國(guó)城市居委會(huì)更接近于政府的一個(gè)附屬組織，這與憲法規(guī)定的居委會(huì)的性質(zhì)是有距離的。
第二，村民自治的民主化進(jìn)程有待引導(dǎo)。我國(guó)1987年以來開始實(shí)施的農(nóng)村基層群眾自治，雖然已取得較大成績(jī)，但從實(shí)踐看，尚有不少問題需要解決。從制度上說，村民自治與民主政治并不等同，不能以為農(nóng)村實(shí)行了村民自治就實(shí)現(xiàn)了民主。在一般政治學(xué)和歷史學(xué)文獻(xiàn)中，自治要領(lǐng)主要用來描述中世紀(jì)歐洲城市的政治特征，現(xiàn)在也用來表述多民族國(guó)家中少數(shù)民族與多數(shù)民族的關(guān)系，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的民主政治的主要思想是行政分權(quán)。而對(duì)我國(guó)大部分農(nóng)村來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不充分。其次，我國(guó)存在較長(zhǎng)時(shí)間封建專制的傳統(tǒng)，宗教的、道德的、宗法的影響在我國(guó)農(nóng)村還廣泛存在，村民民主法制意識(shí)還相當(dāng)落后，人治和清官意識(shí)還有很大影響。在這種條件下，農(nóng)民所需要的政治代表，正如馬克思所說“一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，……并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。”這導(dǎo)致一些背離民主的“鄉(xiāng)村權(quán)威”獲得了較大的發(fā)展空間，而有些村民甚至幾塊錢就可以出讓自己的選舉權(quán)。因此，如何保證村民自治的民主性質(zhì)和民主方向是我國(guó)基層民主建設(shè)不得不考慮的問題。此外，從我國(guó)村民自治的現(xiàn)狀看，來自基層權(quán)力的阻撓也不小。有學(xué)者指出：農(nóng)村村民自治“真正好的情形，對(duì)鄉(xiāng)村干部的個(gè)人素質(zhì)有很大的依賴性，而好的鄉(xiāng)村干部是少數(shù)。多數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)民主選舉是抵觸的，賄選、操縱選舉的現(xiàn)象并不少見，不少地方還有直接任命村委會(huì)干部。”這些看法未必全面，但應(yīng)當(dāng)看到，基層民主在我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展還有很多工作要做。
第三，基層民主和地方人大制度聯(lián)系的密切程度不夠，或者說基層民主在地方人大制度中的作用沒有充分反映出來。如前所述，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治主要是1987年以后的事，而城市基層群眾自治迄今還在探索。從城市來看，我國(guó)地方人大目前與基層民主的聯(lián)系并不密切。城市中的人民代表大會(huì)制度由于沒有完備和充分的基層民主作為依托，其選舉的形式性較濃。從農(nóng)村來看，雖然1987年以來村民自治有了很大的發(fā)展，但由于農(nóng)村基層群眾自治中還存在的問題，農(nóng)村基層民主與地方人大的密切程度還沒有發(fā)生根本的改變，從而也不能不影響地方人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。不久前媒體廣為報(bào)道的廣東普寧市七個(gè)民警濫殺四位村民的惡性事件曾引起舉國(guó)的關(guān)注。但是更值得關(guān)注的是此案發(fā)生后，在兩年多的時(shí)間里，被殺村民的親屬先后27次到本地、廣州和北京控告、上訪，共達(dá)254人次。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都是從屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，它們受命于權(quán)力機(jī)關(guān)，并要向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而權(quán)力機(jī)關(guān)要向人民負(fù)責(zé)。而對(duì)于這樣一件驚人的濫用職權(quán)案，在兩年多的時(shí)間里竟要二百多人向有關(guān)部門投訴上訪，最后由于新聞界的干預(yù)才得以公正解決，可見權(quán)力機(jī)關(guān)向人民負(fù)責(zé)這一重要的民主法治原則在我國(guó)尚待在制度上真正落實(shí)。
第四，對(duì)基層民主及其權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)具有片面性。如在地方國(guó)家機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上（這里的國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)），人民一般比較注意“中央國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)任務(wù)都要通過地方國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)才能同人民群眾見面落實(shí)到基層”，“中央國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)任務(wù)都要通過地方國(guó)家機(jī)關(guān)了解的情況，掌握社會(huì)基層動(dòng)態(tài)”。換言之，在基層民主和地方人大及上級(jí)組織之間，人們更多看到和注重的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理及下級(jí)為上級(jí)服務(wù)的職能。其實(shí)，人大制度與行政制度有很大的區(qū)別，前者的活動(dòng)原則是民主原則，表現(xiàn)為少數(shù)服從多數(shù)，而后者的活動(dòng)原則是服從原則，表現(xiàn)為下級(jí)服從上級(jí)。我國(guó)憲法規(guī)定，各級(jí)地方人民政府向本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，這里適用的就是下級(jí)服從上級(jí)的行政原則。而地方人大與全國(guó)人大的關(guān)系并不是這種行政關(guān)系。當(dāng)然，全國(guó)人大作為全國(guó)人民的代表大會(huì)，具有更大更高的代表性，但這里的更高更大，主要是指立法權(quán)及實(shí)施監(jiān)督的權(quán)限。另外，我國(guó)憲法規(guī)定，地方人大有義務(wù)保障全國(guó)人大及其常委會(huì)立法廳本地區(qū)的實(shí)施，這種保障義務(wù)內(nèi)涵著，不管哪級(jí)機(jī)關(guān)的行為，如果違背憲法和法律，地方人大都有權(quán)加以抵制。因此，從人大制度看，地方人大和全國(guó)人大的關(guān)系，一層重要含義，即地方人大是全國(guó)人在的民主基礎(chǔ)。全國(guó)人大和地方人大都要向人民負(fù)責(zé)，而地方人大更具有直接性。人民群眾向全國(guó)人大的反映和意見要通過地方人大來落實(shí)，同時(shí)，全國(guó)人大是由地方人大選舉的代表組成的，全國(guó)人大的決定反映了各地方人大代表的最一般的意見，是各級(jí)地方人大代表意見平衡的表現(xiàn)。顯然，地方人大的民主化、法制化對(duì)于推進(jìn)我國(guó)人大制度具有重要的意義。
三、以發(fā)展基層民主為目標(biāo)，推進(jìn)地方人大制度建設(shè)
從基層民主的角度考慮我國(guó)人大制度建設(shè)，最有意義的是完善和推進(jìn)我國(guó)人民代表大會(huì)制度向人民負(fù)責(zé)的機(jī)制。如前所述，我國(guó)人大在向人民負(fù)責(zé)的制度建設(shè)方面已經(jīng)做了大量工作，但實(shí)際效能仍有不理想之處，主要表現(xiàn)在人大向人民負(fù)責(zé)缺乏有效的強(qiáng)制性保障。因此，發(fā)展基層民主，推進(jìn)地方人大建設(shè)，其根本內(nèi)容之一就是要?jiǎng)?chuàng)造一種必須向人民負(fù)責(zé)，不得不向人民負(fù)責(zé)的機(jī)制。在這方面，筆者提出以下一些建議：
第一，完善人大對(duì)人民負(fù)責(zé)的機(jī)制建設(shè)。主要有兩個(gè)方面，一是提高地方人大信訪制度的地位，把接待基層群眾、為人民主持正義作為地方人大的主要日常工作之一。接待群眾。解決群眾的問題是地方人大發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)作用的重要形式。一般來說，群眾找到地方人大，尋求地方人大解決的問題往往是在行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)遇到麻煩的問題；這其中，有的可能是對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)適用法律不理解，這需要權(quán)力機(jī)關(guān)站在人民立場(chǎng)向人民說明。但更多的涉及到濫用職權(quán)和司法腐敗。在這條件下，地方人大作為人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)理應(yīng)為人民講話，為人民伸張正義，這是地方人大“向人民負(fù)責(zé)”的重要表現(xiàn)。二是提高地方人大在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的地位。我國(guó)憲法規(guī)定，地方人大是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，其它國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生于權(quán)力機(jī)關(guān)，受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督 向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。但從實(shí)際看，這方面的制度和機(jī)制尚不完備。因此，是否可以考慮對(duì)地方人大行使官員監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)的制度加以改革。地方人大對(duì)官員的監(jiān)督制度化、經(jīng)?；?、先行化，發(fā)現(xiàn)有問題的或不稱職的官民及時(shí)罷免，而不能等出了大案，司法機(jī)關(guān)結(jié)案后才行使罷免權(quán)。同時(shí)，監(jiān)督和考核的重心應(yīng)從一年一度的工作報(bào)告轉(zhuǎn)為平時(shí)監(jiān)督，更注重監(jiān)督的質(zhì)量而不以形式為依據(jù)。
第二，提高人民代表的政治質(zhì)量。這方面有兩個(gè)考慮：（1）人民代表職業(yè)化。這涉及人民代表的雙重職責(zé)問題。我國(guó)現(xiàn)在人民代表都是兼職，而且在這種兼職中，人大代表的職責(zé)和工作往往只占很少一部分，在這種情況下，人大代表的職能較難真正發(fā)揮。比如，全國(guó)人大每年開一次會(huì)，一般十多天，而這要求來自各行各業(yè)的3000名左右代表相當(dāng)深入地討論全國(guó)性的重大事務(wù)，這很不現(xiàn)實(shí)。在這方面，國(guó)外的議員制度可以借鑒。在實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家，議員的工作就是開會(huì)議事，一年中絕大部分時(shí)間都在開會(huì)，而不開會(huì)議事的時(shí)候卻極少。如英國(guó)議會(huì)每年開會(huì)兩次，第一會(huì)期從三月末開始，到8月初結(jié)束，第二會(huì)期從10月底到12月圣誕節(jié)前結(jié)束。為此，應(yīng)考慮逐步實(shí)行人大代表職業(yè)化。即人大代表專職從事人民代表工作，俸祿由國(guó)家供給，可以連任。由于人大代表職業(yè)化，人大代表的效能和素質(zhì)將大大提高，各級(jí)人民代表的數(shù)量可以大大減少。（2）增加人民代表的實(shí)質(zhì)性功能。我國(guó)目前的人大代表制度對(duì)不少成員而言，主要還是一種榮譽(yù)。在這種條件下，人大制度的有效性及國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的功能都將大大受到影響。比如，工人代表往往被理解為勞動(dòng)模范，知識(shí)分子代表則被理解為著名的科學(xué)家。其實(shí)，人民代表與勞動(dòng)模范或科學(xué)家并不是同一個(gè)概念。人大代表的標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)當(dāng)是參政議政的能力及是否有為人民講話的膽量和獻(xiàn)身精神，在某種意義上，一個(gè)好的人大代表恰恰要以犧牲個(gè)人的專業(yè)為前提。另外，把各方面的代表用行業(yè)性的身份來限定也不合理。難道知識(shí)分子就不能為工人農(nóng)民講話？或者華僑就不能為工人、農(nóng)民或知識(shí)分子講話？因此，筆者建議，各行各業(yè)的代表人物，應(yīng)當(dāng)是各行各業(yè)各方面、各階層推選的代表，但這代表本身卻可以具有各種身份。比如，工人代表就可以是知識(shí)分子，也可以是律師、干部或華僑，只要他能夠被工人擁護(hù)并能夠代表工人利益，其它也一樣。（3）人民代表資格制度合理化。在人民代表職能化尚未實(shí)施之前，可以先對(duì)人民代表的資格進(jìn)行限制。比如，擔(dān)任政府某些行政職務(wù)的官員的公民就不再擔(dān)任人大代表，真正保證人大代表職能的發(fā)揮。
第三，充分創(chuàng)造條件，擴(kuò)大基層民主的范圍和效能。我國(guó)1979年選舉法把直接選舉的范圍擴(kuò)大到了縣以下，這是一個(gè)重大的進(jìn)步。但從實(shí)踐看，直接選舉的質(zhì)和量還有待于發(fā)展：（1）直接選舉的范圍應(yīng)擴(kuò)大到基層單位負(fù)責(zé)人。這涉及到基層民主的內(nèi)容。從現(xiàn)代民主和法制看，作為民主保障的法制主要是提供一種產(chǎn)生合格領(lǐng)導(dǎo)人的制度。德國(guó)學(xué)者馬克斯。韋伯闡述了一種嚴(yán)格意義上的民主模式，他把民主僅僅看做為確定合格的領(lǐng)袖提供途徑。美國(guó)學(xué)者熊彼特也強(qiáng)調(diào)：民主不過是人民選擇“誰能夠決策”的一種機(jī)制，在這種機(jī)制下，“作為選民的人民運(yùn)用這種方法定期在可能的領(lǐng)袖人物之間進(jìn)行選擇。”這無疑是合理的。這一觀點(diǎn)，早在19世紀(jì)中葉，就受到了馬克思主義經(jīng)典作家的關(guān)注。馬克思、恩格斯在當(dāng)時(shí)評(píng)論英國(guó)工人爭(zhēng)取普選權(quán)的斗爭(zhēng)時(shí)指出：“實(shí)現(xiàn)普選權(quán)的必然結(jié)果就是工人階級(jí)的政治統(tǒng)治。”我國(guó)選舉法規(guī)定的直接選舉是人民代表的選舉，在人民代表的作用沒有重大變化的條件下，其影響有限。擴(kuò)大基層民主，除了改變?nèi)嗣翊淼淖饔?，另一個(gè)重要的途徑就是要實(shí)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)普選。這方面，我國(guó)鄉(xiāng)村村民自治是一個(gè)良好的開端。1998年歲末，四川遂寧市發(fā)生了一件具有里程碑意義的事件，這個(gè)市的步云鄉(xiāng)由全體選民直接選出了鄉(xiāng)長(zhǎng)。選舉對(duì)外界幾乎是秘密進(jìn)行的，而選舉過程具有標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)選形式。事后結(jié)果公布后，在全社會(huì)引起了巨大反響。（2）直接選舉應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)選機(jī)制。一般來說，競(jìng)選的成本較大，競(jìng)選的后果難以預(yù)料，但競(jìng)選的公平和民主意義是明顯的。競(jìng)選是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在我國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平和效率的原則也應(yīng)當(dāng)滲透到我國(guó)社會(huì)生活的一切領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》還沒有關(guān)于競(jìng)選的規(guī)定，但一些農(nóng)村自發(fā)地采用了競(jìng)選方式。據(jù)稱，在1998年的村委會(huì)選舉中，吉林梨樹縣336個(gè)村的608名村委會(huì)主任候選人，全部發(fā)表了競(jìng)選演講，上述四川步云鄉(xiāng)則是標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)選。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代民主和法制的要件正在我國(guó)逐步地形成。法律應(yīng)創(chuàng)造條件并鼓勵(lì)一切為人民謀利益并有獻(xiàn)身精神的人出來競(jìng)選，充分的、普遍的競(jìng)選是現(xiàn)代民主和法制的基本形式，它將從根本上推進(jìn)我國(guó)民主和法制的現(xiàn)代化。
第四，加大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革力度，全方位推進(jìn)我國(guó)基層民主，為人大制度構(gòu)筑更堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)。在農(nóng)村，進(jìn)一步推進(jìn)基層群眾自治建設(shè)，使農(nóng)村基礎(chǔ)自治法律化、普遍化和規(guī)范化。我國(guó)自1987年開始實(shí)施村民自治以來，農(nóng)村基層民主有了很大的進(jìn)步。為了進(jìn)一步加大基層民主建設(shè)的力度，1998年 11月 4日，全國(guó)人大常委會(huì)第 5次會(huì)議通過的新的《中領(lǐng)人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村委員會(huì)的直接選舉，。規(guī)定了一些新的措施，體現(xiàn)了民主選舉的特點(diǎn)，從法律上保證了農(nóng)村基層群眾自治組織選舉的民主性。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)宗族制度及道德倫理等的存在，對(duì)村民基層民主的負(fù)面影響仍然存在，甚至在某種程度上還在加大，以至不少學(xué)者都注意到了我國(guó)民主和法治進(jìn)程中的“鄉(xiāng)土資源”。筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村基層民主化的過程，實(shí)際上是傳統(tǒng)宗族制度及其倫理影響逐步衰落的過程，推進(jìn)這個(gè)過程最有力的方式是通過法制建設(shè)加大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的力度，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，在農(nóng)村形成代表市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的利益群體，從而推進(jìn)我國(guó)基層民主的發(fā)展。
從城市看，現(xiàn)行的居委會(huì)和社區(qū)制度都與農(nóng)村基層民主有很大的不同，主要在于城市居民的單位身份制還沒有打破，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為城市特征的“單位人”也將逐步讓位于“社會(huì)人”，這其實(shí)正是梅因所說的從身份社會(huì)向契約社會(huì)的進(jìn)步。伴隨著這個(gè)歷史進(jìn)程，要求我國(guó)居委會(huì)和社區(qū)制度也加以發(fā)展。一種思路是現(xiàn)行人民政府或街道直接領(lǐng)導(dǎo)下的居民委員會(huì)模式逐漸演變?yōu)榧兇饩用褡灾谓M織，使城市的基層民主模式向農(nóng)村靠擾。與此相適應(yīng)，居民委員會(huì)的功能應(yīng)大大增加，現(xiàn)行街道具有的許多功能應(yīng)逐步向居民委員會(huì)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，這取決于“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。另一種思路是發(fā)展社區(qū)民主，即在傳統(tǒng)的居民委員會(huì)模式外尋找出一種適合城市基層居民自治的民主制度。隨著社區(qū)制度的成熟，發(fā)展出不同干居民委員會(huì)的城市基層民主。第三種思路是發(fā)展單位基層民主，這一點(diǎn)，上述直接選舉的范圍時(shí)已有所論及。這是在現(xiàn)行居委會(huì)和社區(qū)的自治性質(zhì)尚未形成時(shí)的過渡。不管怎么樣，這三種思路的方向都是要完善我國(guó)城市基層民主。毫無疑問，基層民主的發(fā)展，將直接影響我國(guó)地方人大的性質(zhì)，從而大大推進(jìn)社會(huì)的民主化和社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程。
