2019年5月，中共中央 國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計基本成型。在《若干意見》確定的國土空間規(guī)劃編制體系中，全國國土空間規(guī)劃“側(cè)重戰(zhàn)略性”、省級國土空間規(guī)劃“側(cè)重協(xié)調(diào)性”、市級國土空間規(guī)劃“側(cè)重實施性”。作為由側(cè)重“戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性”轉(zhuǎn)向側(cè)重“實施性”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，市級國土空間總體規(guī)劃承擔了極其重要的承上啟下的傳導(dǎo)職能，一方面要落實國家、省級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)和底線約束要求，另一方面要對縣級乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃以及專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃提出具體分解落實要求，從而有效指導(dǎo)各類空間管控要素精準落地。
近日，自然資源部發(fā)布了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《市級指南》）十分有針對性地對傳導(dǎo)內(nèi)容、傳導(dǎo)方式等都做出了明確界定，總體上形成了布局傳導(dǎo)、控制線傳導(dǎo)、指標傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、政策傳導(dǎo)五大傳導(dǎo)方式，為規(guī)劃編制工作的開展，以及如何充分發(fā)揮其承上啟下、上傳下導(dǎo)作用等方面指明了方向。
布局傳導(dǎo)是上級規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖和本級規(guī)劃的發(fā)展思路轉(zhuǎn)化為空間投影，以空間布局的形式明確表達并形成若干圖紙用于指導(dǎo)下位規(guī)劃。布局傳導(dǎo)簡明扼要，配套相應(yīng)實施政策和考核機制，能確保區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間格局的有效落實，逐步實現(xiàn)“將每一寸土地都規(guī)劃清楚”。
《市級指南》中確定的布局傳導(dǎo)主要包括總體格局、空間分區(qū)、設(shè)施布局三方面?？傮w格局方面，主要依據(jù)主體功能定位和自身地理格局，傳導(dǎo)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)、特色、地上地下、陸海、戰(zhàn)略預(yù)留等空間的結(jié)構(gòu)性安排，確保形成開放式、網(wǎng)絡(luò)化、集約型、生態(tài)化的總體格局?？臻g分區(qū)在不同層面、不同區(qū)域的表達深度有所差異，需下位規(guī)劃逐級深化落實；《市級指南》中明確市域?qū)用鎮(zhèn)戎亟Y(jié)構(gòu)性傳導(dǎo)，通過明確七大類一級分區(qū)對空間區(qū)塊功能及用地準入作出原則性安排；中心城區(qū)和海洋發(fā)展區(qū)明確二級分區(qū)，提出功能布局的原則性安排，確保了中心城區(qū)及海域的總體功能布局能有效傳導(dǎo)至分區(qū)規(guī)劃或縣國土空間總體規(guī)劃。設(shè)施布局主要針對公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施及其緩沖空間等，確保各類設(shè)施及安全設(shè)施的整體布局、大體走向的科學(xué)性與合理性。
控制線傳導(dǎo)是落實上位規(guī)劃確定的各類底線要求，以剛性的控制線對面積、分布、邊界等予以精確表達并傳導(dǎo)的方式?？刂凭€傳導(dǎo)內(nèi)容清晰準確，配合“一張圖”形成上下聯(lián)動的監(jiān)督實施系統(tǒng)，能夠直接指導(dǎo)下位規(guī)劃的編制，對于守住安全底線、貫徹開發(fā)保護格局具有重要意義。
《市級指南》中確定的控制線傳導(dǎo)主要包含資源環(huán)境約束、公共空間引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)控三大方面。資源環(huán)境約束方面主要依據(jù)上位規(guī)劃的指標要求，落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等“三條控制線”，以及歷史文化保護線和礦產(chǎn)資源底線等內(nèi)容。公共空間引導(dǎo)方面主要包含市域結(jié)構(gòu)性綠地、城鄉(xiāng)綠道、市級公園等重要綠地以及重要水體控制范圍，中心城市綠線藍線等內(nèi)容?；A(chǔ)設(shè)施預(yù)控主要包括洪澇風險控制線、市域基礎(chǔ)設(shè)施用地控制線、中心城區(qū)重要基礎(chǔ)設(shè)施黃線等內(nèi)容。《市級指南》依據(jù)分級事權(quán)、剛性程度的不同，對控制線采取差異化的劃定方式，以“三條控制線”為例，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田在市級總規(guī)中統(tǒng)籌確定規(guī)模、分布、邊界，下位規(guī)劃需嚴格落實，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界市級總規(guī)中劃定市轄區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，“統(tǒng)籌提出縣人民政府所在地鎮(zhèn)（街道）、各類開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指導(dǎo)方案。縣級總規(guī)依據(jù)指導(dǎo)方案劃定縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”，既保證了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界市級層面的“剛性”，也確保了傳導(dǎo)過程中的“彈性”。
指標傳導(dǎo)是落實上位規(guī)劃確定的量化要求，以總量、人均、地均、目標等量化形式在本級規(guī)劃中予以明確并分配至下級規(guī)劃的傳導(dǎo)方式。指標傳導(dǎo)涉及方面廣、傳導(dǎo)方式靈活，對總體及人均標準、上下限等都能作出明確要求，便于分解落實，是銜接省級規(guī)劃和縣級規(guī)劃的重要方式。指標具有一定的預(yù)期性和調(diào)配性，與其他傳導(dǎo)方式相配合，與相關(guān)專項規(guī)劃、下位規(guī)劃充分銜接，可有效落實上位規(guī)劃各類約束性和預(yù)期性的相關(guān)要求。
《市級指南》中確定的指標傳導(dǎo)內(nèi)容廣泛，包含資源環(huán)境約束、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共空間提升、綜合防災(zāi)保障等方面。資源環(huán)境約束主要依據(jù)上位規(guī)劃要求和自身資源環(huán)境容量，傳導(dǎo)耕地、永久基本農(nóng)田、林地、建設(shè)用地以及水資源、能源資源消耗總量等控制指標?？臻g結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要依據(jù)開發(fā)保護格局和發(fā)展策略，落實市域用途結(jié)構(gòu)、中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)等具體指標。公共空間提升集中于中心城區(qū)，主要落實“以人為本”的規(guī)劃理念，確定公共服務(wù)設(shè)施用地總量與比例、人均居住用地面積，以及綠地與開敞空間總量、人均、覆蓋率等指標。綜合防災(zāi)保障主要依據(jù)自然災(zāi)害情況，確立防災(zāi)減災(zāi)目標和設(shè)防標準、各類重大防災(zāi)設(shè)施建設(shè)標準等。
名錄傳導(dǎo)是落實上位規(guī)劃的針對性要求，以名錄的形式對名稱、面積、分布、責任主體等予以細化、明確表達的傳導(dǎo)方式。名錄傳導(dǎo)內(nèi)容清晰、直接，能夠有效指導(dǎo)下位規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃的編制，對于空間上難以直接表達的內(nèi)容具有重要的傳導(dǎo)作用。
《市級指南》對于名錄有明確的要求，主要分為資源環(huán)境約束、城鄉(xiāng)風貌塑造、實施機制三個方面。資源環(huán)境約束中需依據(jù)上位規(guī)劃和自身資源情況，明確自然保護地、無居民海島名錄。城鄉(xiāng)風貌塑造中需落實上位并挖掘本級歷史文化資源，確立市域歷史文化遺產(chǎn)保護名錄。實施機制方面，需明確兩大清單，分別為專項規(guī)劃編制清單、重點建設(shè)項目清單。
政策傳導(dǎo)是落實上位規(guī)劃確定的標準、原則、措施等各類要求，以便于落實的各類文件、細則、標準等形式予以明確并傳導(dǎo)的方式。政策傳導(dǎo)具有全面、細致、指導(dǎo)性強等特點，便于細化落實各類管控要求和相關(guān)目標，配套前述四大傳導(dǎo)方式，能夠有效健全傳導(dǎo)體系，確保各項要求在傳導(dǎo)及實施過程中不走樣。
《市級指南》中的政策傳導(dǎo)方式運用靈活，涵蓋了規(guī)劃編制的多個方面，在管控措施、空間結(jié)構(gòu)、功能布局、風貌塑造、設(shè)施配置等方面都有運用。管控措施方面，制定用途準入標準、正負面清單；空間結(jié)構(gòu)方面確定建設(shè)用地集約利用措施、地類轉(zhuǎn)換措施等；功能布局方面確定公共服務(wù)中心體系標準、服務(wù)設(shè)施和開敞空間配置標準及布局要求、中心城區(qū)綠地系統(tǒng)布局和控制要求、社區(qū)公共設(shè)施及公園綠地均衡性布局要求等；風貌塑造方面保護與利用要求、山水人文格局的引導(dǎo)和管控原則、特色景觀地區(qū)管控要求等；設(shè)施配置方面重要基礎(chǔ)設(shè)施配置要求、廊道控制要求、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施布局要求等。
五大類傳導(dǎo)方式各有側(cè)重，布局傳導(dǎo)側(cè)重戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性安排，控制線傳導(dǎo)側(cè)重底線性、約束性要素的剛性傳導(dǎo)，指標傳導(dǎo)側(cè)重目標性、考核性的任務(wù)安排，名錄傳導(dǎo)側(cè)重專項性、獨特性的具體內(nèi)容，政策傳導(dǎo)側(cè)重細致化、全面性的具體要求，五種傳導(dǎo)方式相互配合、相互協(xié)調(diào)，共同架構(gòu)了《市級指南》的系統(tǒng)化傳導(dǎo)體系。
