被征地農(nóng)民是我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，妥善解決他們的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，是勞動(dòng)保障部門面臨的一個(gè)新課題。為了解相關(guān)情況，研究解決思路，日前，我們赴河北就此問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。
一、河北省被征地農(nóng)民數(shù)量增長(zhǎng)迅速，現(xiàn)行的征地安置補(bǔ)償辦法難以向他們提供有效的生活保障
從1993年至今，隨著二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，河北省非農(nóng)建設(shè)征地達(dá)80萬(wàn)畝，形成被征地農(nóng)民40萬(wàn)人。據(jù)估計(jì)，今后10年，該省還將有10萬(wàn)農(nóng)民部分或全部失去土地。我們重點(diǎn)了解的衡水市桃城區(qū)，是河北省近年來(lái)征用農(nóng)用地?cái)?shù)量較大的地區(qū)。該區(qū)現(xiàn)有人口44萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口20萬(wàn)。全區(qū)耕地面積34634公頃，人均占地1.18畝。近年來(lái)，該區(qū)被征用土地達(dá)7115畝，被征地農(nóng)民為6998人，主要集中在城區(qū)周邊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，今后幾年該區(qū)被征用土地的農(nóng)民數(shù)量還將呈上升趨勢(shì)。
根據(jù)《土地管理法》，國(guó)家建設(shè)征用土地要給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并妥善安置被征地人員。國(guó)家支付的征地補(bǔ)償費(fèi)包括三部分，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)按土地被征用時(shí)發(fā)生的實(shí)際損失確定，土地補(bǔ)償費(fèi)按耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的3至6倍支付，安置補(bǔ)助費(fèi)最高不超過(guò)耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值10倍。部分地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)可適當(dāng)提高，但土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)之和不得超過(guò)前述標(biāo)準(zhǔn)的20倍。
現(xiàn)行《土地管理法》是1986年頒布的。這一法律確立的征地補(bǔ)償辦法，包括補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)等從那時(shí)起一直延用到今年。但《土地管理法》頒布后的近20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了廣泛而深刻的變化，長(zhǎng)期持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)土地價(jià)格一再上飏，對(duì)被征地人員的安置成本也大幅上升。按照前述方法計(jì)算的征地補(bǔ)償費(fèi)，不僅不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平，而且嚴(yán)重脫離土地的市場(chǎng)價(jià)格，使廣大被征地農(nóng)民產(chǎn)生極大的被剝奪感，加上部分地區(qū)征地工作中還存在很多問(wèn)題和缺點(diǎn)，由此引發(fā)的矛盾十分集中和突出。此外，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下尚屬有效的劃地安置、就業(yè)安置等安置辦法，受我國(guó)人均耕地面積銳減、勞動(dòng)用工制度改革等因素影響，現(xiàn)在已經(jīng)不再適用。而其他安置措施，如貨幣安置、入股分紅、社保安置等，由于缺乏必要的資金，在很多地區(qū)實(shí)際上根本無(wú)法操作。2004年11月，國(guó)土資源部調(diào)高了部分地區(qū)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定最高可達(dá)到耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍，一定程度上緩解了征地補(bǔ)償費(fèi)偏低的矛盾，但仍然不能滿足妥善安置被征地農(nóng)民的需要。
從河北省的情況看，糧食產(chǎn)量較高的地區(qū)，正常年景每畝地一年可收入800元左右。按此計(jì)算，征一畝地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)可達(dá)8000-12800元，即使按30倍的標(biāo)準(zhǔn)從高計(jì)算，也僅為24000元。少數(shù)地區(qū)如城市近郊區(qū)、部分礦區(qū)等，因?yàn)橥恋貎r(jià)格較高，征地補(bǔ)償費(fèi)也相應(yīng)較高。如石家莊市郊區(qū)，征用一畝地的補(bǔ)償費(fèi)可達(dá)10-20萬(wàn)元，但這樣的地區(qū)畢竟只是少數(shù)，大部分地區(qū)的征地補(bǔ)償要低得多。據(jù)河北省對(duì)255個(gè)被征地的純農(nóng)戶進(jìn)行的典型調(diào)查，他們于2002年獲得的征地補(bǔ)償，按當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平計(jì)算，僅能維持2年6個(gè)月的基本生活。近年來(lái)，有關(guān)政策雖然鼓勵(lì)通過(guò)重新?lián)駱I(yè)、入股分紅、異地移民等途徑安置被征地農(nóng)民，很多地區(qū)也千方百計(jì)拓寬安置渠道，但由于資金不足，被征地農(nóng)民的有效安置率較低。
目前，河北省被征地農(nóng)民中，除少數(shù)得到有效安置外，大多數(shù)成為務(wù)農(nóng)無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份的“三無(wú)人員”。他們失去了土地所提供的就業(yè)崗位和生活來(lái)源，但同時(shí)卻又享受不到政府和社會(huì)提供的制度性的就業(yè)扶持和社會(huì)保障，不少人主要靠著有限的征地補(bǔ)償費(fèi)維持生活，結(jié)果是坐吃山空，當(dāng)前生活水平下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒(méi)有著落，成為比國(guó)有企業(yè)下崗職工、城市低保人員更為弱勢(shì)的社會(huì)群體。
二、河北省探索以養(yǎng)老保險(xiǎn)為重點(diǎn)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的主要做法
上個(gè)世紀(jì)九十年代，河北省被征地農(nóng)民已經(jīng)成為一個(gè)人數(shù)頗為可觀的特殊社會(huì)群體，不少人被征地后得不到妥善安置，生活今不如昔。群體性上訪事件頻繁發(fā)生，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。為了緩解因征地引發(fā)的各種矛盾，在缺乏全省統(tǒng)一政策的情況下，河北省的一些地市制定、出臺(tái)了一些保障被征地農(nóng)民生活的臨時(shí)性措施。其中有代表性的，包括將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，允許被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，組織、鼓勵(lì)被征地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)，建立社區(qū)式的農(nóng)民退休制度等幾種做法。這些嘗試性的措施起到了一定的積極作用，但因在農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用的份額、待遇水平、進(jìn)入門檻等方面沒(méi)有充分考慮被征地農(nóng)民的特點(diǎn)，受到被征地農(nóng)民的冷落，適用的地區(qū)不多，覆蓋的人數(shù)很少。
近年來(lái)，河北省被征地農(nóng)民人數(shù)急劇增加，他們被征地后的補(bǔ)償和安置涉及的問(wèn)題、矛盾很多，成為各級(jí)政府關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。從2002年開(kāi)始，河北省開(kāi)始在廊坊、邯鄲、唐山等地試點(diǎn)，探索建立適合被征地農(nóng)民特點(diǎn)的生活保障制度，以解決他們最為關(guān)心的老有所養(yǎng)這一長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，以此作為建立被征地農(nóng)民生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制的突破口。兩年來(lái)，試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，取得較好效果。最近，他們?cè)谡J(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)反復(fù)測(cè)算、論證，由勞動(dòng)保障、財(cái)政、國(guó)土資源等五個(gè)部門聯(lián)合起草了《關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，即將發(fā)布實(shí)施。這個(gè)實(shí)施意見(jiàn)體現(xiàn)了土地?fù)Q保障的思路，主要利用征地補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金解決農(nóng)民的參保資金問(wèn)題，建立適合被征地農(nóng)民特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。制度的主要內(nèi)容是：
1．保障對(duì)象和形式。被國(guó)家依法征地后，人均農(nóng)業(yè)用地不足以維持基本生活的農(nóng)民，經(jīng)村民代表大會(huì)討論通過(guò)后可參保。被征地時(shí)已達(dá)到國(guó)家法定退休年齡的人員，可一次性交足養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，并按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。被征地時(shí)已達(dá)到法定就業(yè)年齡尚未達(dá)到退休年齡的人員，應(yīng)一次性或逐年交足養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，待達(dá)到退休年齡后按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。被征地時(shí)未達(dá)到法定就業(yè)年齡的人員，按規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民，不再參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2．基金籌集。按照國(guó)家、集體、個(gè)人三方分擔(dān)的原則籌集被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。其中，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分不超過(guò)30%，從個(gè)人獲得的征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳；集體補(bǔ)助部分不低于40%，從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支；政府承擔(dān)部分不低于30%，從土地出讓金中列支。
參保人員個(gè)人繳納部分和集體補(bǔ)助部分記入個(gè)人帳戶，政府承擔(dān)部分形成社會(huì)統(tǒng)籌基金。參保人員遷往外地或參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其個(gè)人帳戶基金本息余額一次性退還本人。參保人員死亡的，個(gè)人帳戶基金可以繼承。參保人員享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)金按基金籌集比例從個(gè)人帳戶和統(tǒng)籌帳戶中支付。
3．專門的風(fēng)險(xiǎn)基金。各級(jí)政府從土地出讓金中，按不低于5%的比例提取養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，用于應(yīng)付養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)等不確定因素導(dǎo)致的支出風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)基金實(shí)行專戶存儲(chǔ)。個(gè)人帳戶和統(tǒng)籌帳戶資金不足時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)基金彌補(bǔ)。
4．養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)到退休年齡的參保人員，養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇按不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定。參保繳費(fèi)時(shí)尚未達(dá)到法定退休年齡的人員，年齡每相差一歲，達(dá)到退休年齡時(shí)，養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%。建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前已參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，原個(gè)人帳戶不變，達(dá)到退休年齡后，其相應(yīng)的養(yǎng)老金領(lǐng)取額可與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金合并領(lǐng)取。
5．經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行縣（市、區(qū)）級(jí)統(tǒng)籌，由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦?？h（市、區(qū)）政府設(shè)立基金監(jiān)督管理委員會(huì)，對(duì)基金管理進(jìn)行監(jiān)督。河北省制定的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，在全國(guó)較早地在一省范圍內(nèi)統(tǒng)一了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，在很多方面做了有益的探索，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)建立和完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度具有一定啟示作用。
三、統(tǒng)籌規(guī)劃，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，妥善解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題
被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，是在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和推進(jìn)城市化的過(guò)程中，我國(guó)在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下長(zhǎng)期積累的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等深層次矛盾的特殊反映。這個(gè)問(wèn)題解決得好，可以極大地促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，否則，就會(huì)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的制度“瓶頸”。我們認(rèn)為，農(nóng)民被征地后生活缺乏保障，并不是工業(yè)化和城市化本身造成的，其真正的原因，一是國(guó)家征地對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不到位，征地補(bǔ)償費(fèi)不足以“置換”農(nóng)民通過(guò)土地得到的收益和安全感；二是城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平差距太大，農(nóng)民缺乏基本的社會(huì)保障，主要依靠有限的土地維持生計(jì)，一旦失去土地，就會(huì)陷入生活無(wú)著的狀況。實(shí)際上，工業(yè)化、城市化的過(guò)程，正應(yīng)當(dāng)是我國(guó)逐漸消除二元經(jīng)濟(jì)，不斷減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民的過(guò)程。廣大被征地農(nóng)民不僅不應(yīng)當(dāng)是這一過(guò)程中的權(quán)益受損者，相反應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)先受益的農(nóng)民群體。在當(dāng)前條件下，要根本解決被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、有效安置和生活保障問(wèn)題，消除征用土地引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，就不能僅在完善社會(huì)保障制度上打圈子，更不能停留在對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而要整體謀劃，進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，理順和完善與此相關(guān)的各項(xiàng)制度，還利于民，為民謀利，使我國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、推進(jìn)城市化的歷史進(jìn)程，同時(shí)成為建設(shè)和諧社會(huì)的歷史進(jìn)程。
基于上述認(rèn)識(shí)，我們提出的解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題的基本思路是：統(tǒng)籌規(guī)劃，源頭調(diào)控；完善產(chǎn)權(quán)，規(guī)范征地，補(bǔ)償?shù)轿唬晦D(zhuǎn)換身份，扶持就業(yè)；國(guó)家補(bǔ)助，多方負(fù)擔(dān)，基本保障。
1．統(tǒng)籌規(guī)劃，源頭調(diào)控。各級(jí)政府要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，遵循工業(yè)化、城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，合理制定城市發(fā)展規(guī)劃。要統(tǒng)籌考慮城市規(guī)模擴(kuò)大所能吸納的新增人口、增加的就業(yè)崗位，并以此為依據(jù)制定征用土地計(jì)劃。要從源頭抓起，將被征地農(nóng)民的安置方案納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，妥善安排好被征地農(nóng)民的出路。被征地農(nóng)民的安置資金、社會(huì)保障資金不落實(shí)的，不能安排征地。
2．完善產(chǎn)權(quán)，規(guī)范征地，補(bǔ)償?shù)轿弧Ｙx予農(nóng)民更為完整的土地權(quán)利，使《土地承包法》規(guī)定的農(nóng)民土地承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)益落到實(shí)處。可以考慮將農(nóng)村土地的控制權(quán)下放給農(nóng)民，讓農(nóng)民直接參與到征地談判過(guò)程中，自己維護(hù)自己的利益。二是規(guī)范國(guó)家的征地行為，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，經(jīng)營(yíng)性用地采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，讓農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)交易直接受償。對(duì)公益性用地繼續(xù)由國(guó)家征用，但應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償。這樣做，能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益的相當(dāng)一部分，通過(guò)市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，同時(shí)又可以有效地避免一些地方政府通過(guò)支付低價(jià)補(bǔ)償費(fèi)的方式強(qiáng)行征用農(nóng)民的土地，有利于保護(hù)有限的土地資源。
3．轉(zhuǎn)換身份，扶持就業(yè)。全部或基本失去土地的被征地農(nóng)民，其身份應(yīng)轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民，并在子女就學(xué)、住房、社會(huì)保障等方面享受與其他城鎮(zhèn)居民相同的待遇。對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的被征地農(nóng)民，政府要提供職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)等公共就業(yè)服務(wù)，給予必要的就業(yè)扶持。
4．國(guó)家補(bǔ)助，多方負(fù)擔(dān)，基本保障。一是通過(guò)土地?fù)Q保障，建立適合被征地農(nóng)民特點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，逐步讓廣大農(nóng)民享有最基本的社會(huì)保障。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，待遇水平可適當(dāng)降低，進(jìn)入門檻也要相應(yīng)放低。要抓住我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，土地價(jià)格較高這一歷史機(jī)遇期，主要依靠轉(zhuǎn)讓土地的收益，建立起被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓農(nóng)民通過(guò)出讓土地使用權(quán)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。二是以國(guó)家補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)有條件的被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，讓廣大被征地農(nóng)民享有的社會(huì)保障更加廣泛。三是適時(shí)推出惠及全體公民的社會(huì)保障項(xiàng)目，如覆蓋廣大農(nóng)民的最低生活保障制度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民享有的社會(huì)保障差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展。
