自2004年《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（原建設部令第126號，于2015年5月4日修正，以下簡稱“《市政管理辦法》”）實施以來，特許經營制度在城市管道燃氣領域建立并逐步規(guī)范和完善，起到推動燃氣行業(yè)加快基礎設施建設、提高經濟效益、提升公共服務質量、滿足群眾需求的積極作用。
與此同時，城市管道燃氣特許經營權與點供、直供之間的碰撞和矛盾也不斷引發(fā)熱議。
目前在國家立法層面對特許經營權進行規(guī)制的文件主要為《市政管理辦法》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第25號，自2015年6月1日起施行）。
以上兩份文件均為部門規(guī)章，法律位階較低。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條之規(guī)定，人民法院審理行政訴訟案件時，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，規(guī)章僅有參照作用。
因而在有關特許經營權的法律和行政法規(guī)暫時缺位的情況下，應注重對各地規(guī)制燃氣管理方面的地方性法規(guī)進行研究。
筆者通過檢索大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的燃氣管理條例或燃氣管理辦法，整理出其中有關是否明確對管道燃氣實行特許經營，以及對點供、直供態(tài)度的規(guī)定，供燃氣企業(yè)參考。
一、是否明確對管道燃氣實行特許經營
江蘇、河北、貴州、安徽、浙江、福建、湖北、重慶等8個省（市）已直接明確對管道燃氣實行特許經營。
不同于其他省（市）通常在“燃氣經營服務”等章節(jié)中穿插特許經營相關內容，重慶在其于2020年1月1日生效的新天然氣管理條例中以專章（“第三章 天然氣特許經營”）形式對天然氣特許經營項目實施方案的提出與實施、天然氣經營企業(yè)的選擇、特許經營協(xié)議的簽訂與履行等相關事宜進行規(guī)定。
四川省采用靈活區(qū)別對待方式，規(guī)定新建管道燃氣應當實行特許經營，既有管道燃氣可以選擇實行特許經營。
海南、江西、河南3省雖未直接提及對管道燃氣實行特許經營，但通過對管道燃氣實行“區(qū)域性統(tǒng)一經營”或應當與燃氣企業(yè)“簽訂特許經營協(xié)議”的間接方式予以規(guī)定。
另外，《北京市燃氣管理條例》于2020年3月進行了修訂草案征求意見，在其征求意見稿中首次明確對管道天然氣經營實行特許經營，條例正式施行前已經取得燃氣經營許可證的市政管道天然氣企業(yè)，應當補充簽訂特許經營協(xié)議。
法律文件名稱
條文
江蘇省燃氣管理條例（2020.5.1實施）
第十七條 燃氣經營包括管道燃氣經營、瓶裝燃氣經營和車用燃氣經營。
管道燃氣實行特許經營制度；瓶裝燃氣和車用燃氣實行經營許可證制度。
河北省燃氣管理條例（2020.4.1實施）
第二十一條 管道燃氣實行特許經營制度。設區(qū)的市、縣（市）人民政府應當授權有關部門作為實施機構負責管道燃氣特許經營有關實施工作，并明確具體授權范圍。
貴州省城鎮(zhèn)燃氣管理條例（2020.1.1實施）
第十二條 管道燃氣實行特許經營，由縣級人民政府按照城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展規(guī)劃依法通過招標方式選擇經營者，并簽訂管道燃氣特許經營協(xié)議。管道燃氣特許經營活動，按照《貴州省市政公用事業(yè)特許經營管理條例》和國家有關規(guī)定執(zhí)行。
重慶市天然氣管理條例（2020.1.1實施）
第三章專章規(guī)定天然氣特許經營事宜
安徽省城鎮(zhèn)燃氣管理條例（2019.5.1實施）
第十六條 實行管道燃氣特許經營制度。市、縣人民政府應當按照公開、公平、公正的原則，通過招標、競爭性談判等競爭方式，依法選擇管道燃氣特許經營者。
浙江省燃氣管理條例
第十四條第一款 管道燃氣經營實行特許經營制度。
福建省燃氣管理條例
第十二條第一款 管道燃氣經營實行特許經營制度。
湖北省燃氣管理條例
第十六條第一款 管道燃氣實行特許經營制度。燃氣主管部門依據(jù)同級人民政府的授權，負責本行政區(qū)域內管道燃氣特許經營的具體實施。
四川省燃氣管理條例
第十九條第一款 新建管道燃氣經營應當按照國家有關規(guī)定實行特許經營制度。
第二十條第一款 縣級以上地方人民政府可以對既有管道燃氣經營實行特許經營制度。
海南省燃氣管理條例
第十二條 管道燃氣實行區(qū)域性統(tǒng)一經營，瓶裝燃氣實行多家經營，總量控制。
江西省燃氣管理辦法
第十二條 管道燃氣按燃氣發(fā)展規(guī)劃實行區(qū)域性統(tǒng)一經營；瓶裝燃氣在合理布局、總量控制的前提下實行多家經營。
河南省城鎮(zhèn)燃氣管理辦法
第十二條第一款 省轄市、縣（市）人民政府或者其授權的燃氣主管部門應當按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制，以招標投標方式選擇管道燃氣投資企業(yè)或者經營企業(yè)，并簽訂特許經營協(xié)議。特許經營協(xié)議應當明確特許經營內容、區(qū)域、范圍、有效期限及服務標準等。
北京市燃氣管理條例（修訂草案征求意見稿）
第十九條第一款 本市對管道天然氣經營、瓶裝液化天然氣經營、瓶裝液化石油氣氣源采購實行特許經營制度，具體方案由市城市管理和發(fā)展改革部門制定，報市政府批準后，依法組織實施。
第八十七條 本條例施行前已經取得燃氣經營許可證的市政管道天然氣企業(yè)，市城市管理部門或區(qū)人民政府應當自本條例施行之日起180日內與其補充簽訂特許經營協(xié)議。
二、對點供的態(tài)度
吉林、廣東、安徽、山東4省已明確，在城市燃氣管網覆蓋范圍內不得開發(fā)或新建瓶組站。
安徽省在其2019年5月1日實施的新燃氣管理條例中，除首次明確反對城市燃氣管網已覆蓋范圍內的點供外，還規(guī)定舊城區(qū)已建成的瓶組站等在燃氣經營許可期滿后應當停用。
山東省亦進一步規(guī)定，已建成的瓶組站在城市燃氣管網覆蓋瓶組氣化站供氣區(qū)域時，其供氣管網應當并入城市燃氣管網。
湖北省則規(guī)定，在燃氣管網規(guī)劃區(qū)域不得“擅自”興建瓶組氣化等燃氣設施，筆者理解此規(guī)定為點供留有窗口，符合規(guī)定經報批同意后仍可進行點供。
法律文件名稱
條文
安徽省城鎮(zhèn)燃氣管理條例（2019.5.1實施）
第十一條第二款 在管道燃氣供氣規(guī)劃區(qū)域內，新區(qū)和舊城區(qū)以及其他需要使用燃料的建設項目，應當配套建設管道燃氣設施，不得新建瓶組站、小區(qū)氣化站；舊城區(qū)已建成的瓶組站、小區(qū)氣化站，燃氣經營許可期滿后，應當停止使用。
山東省燃氣管理條例
第十四條 在城市燃氣管網規(guī)劃范圍內不得建設瓶組氣化站；已經建成的,在城市燃氣管網覆蓋瓶組氣化站供氣區(qū)域時，其供氣管網應當并入城市燃氣管網。
吉林省燃氣管理條例
第十五條 在城市燃氣管網輻射范圍內，應當利用管網燃氣。不得開發(fā)建設瓶組液化石油氣供氣工程。
廣東省燃氣管理條例
第九條第四款 在管道燃氣已覆蓋的區(qū)域內不得新建小區(qū)氣化站、瓶組站。
湖北省燃氣管理條例
第八條第四款 燃氣主管部門應當依據(jù)燃氣專業(yè)規(guī)劃，嚴格審查燃氣設施建設項目;在燃氣管網規(guī)劃區(qū)域內不得擅自興建瓶組氣化等燃氣設施。
三、對直供的態(tài)度
河北省在其2020年4月1日生效的燃氣管理條例中明確，在燃氣管網覆蓋范圍內不允許建設獨立的管道供氣設施。筆者認為，這是全國各省燃氣管理條例或辦法中首個反對燃氣管網覆蓋范圍內直供的規(guī)定，有力保護管道燃氣特許經營。
安徽省在其城鎮(zhèn)燃氣管理條例修訂過程中曾提出鼓勵開展大用戶直供，但遭到城燃企業(yè)反對，最終在正式實施的條例中規(guī)定，若國家和省對直供另有規(guī)定的，從其規(guī)定，為適用上位法對直供的安排留下空間。
法律文件名稱
條文
河北省燃氣管理條例（2020.4.1實施）
第十三條第二款 在燃氣管網覆蓋范圍內，不得另外建設獨立的管道供氣設施。
安徽省城鎮(zhèn)燃氣管理條例（2019.5.1實施）
第二十九條第五款 天然氣大型用戶直接向上游氣源供氣企業(yè)購買天然氣的，國家和省另有規(guī)定的從其規(guī)定。
四、 建議關注的特許經營立法及執(zhí)法動態(tài)
除上述已發(fā)布的燃氣管理條例或辦法外，部分地區(qū)近期出臺了與特許經營相關的政策，在此筆者選取部分重點關注內容供燃氣企業(yè)參考。
1.云南省擬規(guī)范燃氣特許經營管理及工業(yè)大用戶直供管理
云南省人民政府于2020年2月28日發(fā)布《關于進一步促進天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》 （云政發(fā)〔2020〕7號） ，其中與本文關注點相關的幾點意見為：
（1）加強對城市燃氣特許經營權的管理。由授權主體在3個月內對已簽訂城市燃氣特許經營協(xié)議或已頒發(fā)特許經營權證的被授權人組織考核，對管理不善、推進不力沒有嚴格履行協(xié)議內容的被授權人，進行約談并責令限期整改，整改仍不到位的，依法采取有效措施督促其履行義務。
（2）制定《云南省城鎮(zhèn)燃氣特許經營權管理辦法》，并統(tǒng)一印制城鎮(zhèn)燃氣特許經營協(xié)議書及特許經營權證。
（3）鼓勵實行城市供氣管道和城市燃氣經營權一體化管理。對于城市供氣管道建設與燃氣經營權分離，已形成多級運營體系的地區(qū)，鼓勵同一城市、同一區(qū)域燃氣企業(yè)間采取收購、合資合作等方式進行整合。
（4）出臺工業(yè)大用戶直供管理辦法，建設大工業(yè)用氣專線，穩(wěn)步推進大用戶直供。
2.山東省明確支持大用戶直供
山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳、山東省發(fā)展和改革委員會于2019年11月發(fā)布《關于支持和規(guī)范對企業(yè)天然氣用戶實行直供服務的實施意見》（魯建城建字〔2019〕33號），明確表態(tài)支持工業(yè)大用戶直供，并就可以開展直供的“大用戶”標準進行了規(guī)定。
同時，其中關于大用戶直供不得違背既定燃氣經營區(qū)域劃分（政府特許經營協(xié)議）、鼓勵城燃企業(yè)利用已建管道提供代輸服務等措施，一定程度上維護了管道燃氣企業(yè)的利益。
文章來源：敬法 作者：胡蕙雅，中山大學經濟法學碩士，現(xiàn)供職于深圳燃氣企管部（法務部）。
