全面正確履行政府職能是處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），著眼于我國發(fā)展和改革全局，系統(tǒng)闡述了全面正確履行政府職能的總體要求，為加快轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡政放權(quán)、更好發(fā)揮政府作用指明了方向。
一、充分認(rèn)識全面正確履行政府職能的重要意義
?。ㄒ唬┤嬲_履行政府職能是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了廣泛而深刻的變化，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，政府職能轉(zhuǎn)變不斷推進(jìn)，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要保障。但從總體上看，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀槐容^滯后，政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)仍然較多，公共服務(wù)供給仍然不足，市場監(jiān)管和社會管理仍然相對薄弱。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)為市場主體服務(wù)，通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益，維護(hù)公平競爭的市場秩序，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性。新形勢下，推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從主要依靠要素投入和規(guī)模擴(kuò)張為主，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動和提高效率為主，更需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，為市場主體充分發(fā)揮作用騰出空間，以增強(qiáng)全社會的創(chuàng)新活力。只有全面正確履行政府職能，把該放的權(quán)力放開、放到位，把應(yīng)該由市場承擔(dān)的職能交給市場，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，切實(shí)用好“看得見的手”、充分用足“看不見的手”，才能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善。
?。ǘ┤嬲_履行政府職能是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深刻變化的迫切要求
我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，在給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力的同時，也給政府管理帶來諸多新情況新問題。比如，市場機(jī)制作用范圍擴(kuò)大，政府與市場的相互關(guān)系更加復(fù)雜；不同社會群體利益訴求差異擴(kuò)大，利益主體日趨多元化；公共服務(wù)需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；社會流動性增強(qiáng)，流動人口規(guī)模擴(kuò)大；互聯(lián)網(wǎng)迅速普及，信息傳播更加快捷；公眾環(huán)境意識增強(qiáng)，環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件增多，等等。這就要求政府強(qiáng)化公共服務(wù)、社會管理和環(huán)境保護(hù)等職能，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，創(chuàng)新社會管理方式，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。只有全面正確履行政府職能，把該管的事情管好、管到位，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，更好地滿足人民群眾的新期待。
?。ㄈ┤嬲_履行政府職能是堅(jiān)持人民主體地位的根本要求
黨的十八大報(bào)告提出，中國特色社會主義是億萬人民自己的事業(yè)。要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)。讓人民群眾依法參與國家和社會事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民的主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。應(yīng)該看到，人民群眾在物質(zhì)生活需求得到滿足后，對社會參與和自我價值實(shí)現(xiàn)的需求不斷提升，民主意識、權(quán)利意識和監(jiān)督意識也不斷增強(qiáng)。這就要求更好地發(fā)揮社會力量和社會組織的作用，提高人民群眾的認(rèn)同感和參與度，充分調(diào)動人民群眾在自我管理、自我服務(wù)方面的積極性、能動性和創(chuàng)造性。只有全面正確履行政府職能，把社會能夠承擔(dān)的職能交給社會，政府集中力量去管好社會組織能力不及的領(lǐng)域，才能在新形勢下激發(fā)社會活力，最大程度調(diào)動一切積極因素，為實(shí)現(xiàn)社會公平正義和促進(jìn)社會和諧進(jìn)步創(chuàng)造更加有利的制度環(huán)境。
二、深刻領(lǐng)會全面正確履行政府職能的總體要求
?。ㄒ唬┻M(jìn)一步簡政放權(quán)
政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎(chǔ)，要把減少行政審批作為職能轉(zhuǎn)變的突破口，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)。要圍繞黨的十八大報(bào)告確定的推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變的基本要求，推進(jìn)政府向市場放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；推進(jìn)政府向社會放權(quán)，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用；推進(jìn)中央政府向地方和基層放權(quán)，切實(shí)發(fā)揮中央和地方兩個積極性。特別是在資源配置方面，政府要最大限度地避免用行政手段配置各類資源。這就要求從體制機(jī)制上理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，用政府權(quán)力的減法換取市場和社會活力的加法，激發(fā)市場和社會主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。
簡政放權(quán)，必須從減少行政審批事項(xiàng)入手。近年來，我國進(jìn)行了多次審批制度改革，取得了明顯的成效，但行政審批和行政許可的事項(xiàng)仍然過多，審批中的自由裁量權(quán)仍然過大，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求仍有距離。黨的十八大明確要求，把深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的主要途徑。這次《決定》再次強(qiáng)調(diào)，“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批?！边@進(jìn)一步表明了推進(jìn)行政審批制度改革的決心。今后，凡是市場機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)以及社會組織可以替代的事項(xiàng)，凡是公民法人在法律范圍內(nèi)能夠自主決定的事項(xiàng)，都不應(yīng)設(shè)立行政許可和行政審批。政府減少審批事項(xiàng)，并不意味著就完全撒手不管了，必要的行政審批要規(guī)范管理、提高效率，必須做到標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、運(yùn)作透明、制約有效、權(quán)責(zé)分明，而且要創(chuàng)新政府管理方式，按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，加強(qiáng)對市場主體、市場活動的監(jiān)督管理，推進(jìn)政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。政府審批事項(xiàng)減少了，但監(jiān)管責(zé)任更大了，管理任務(wù)將更加艱巨、更為復(fù)雜。
簡政放權(quán)，必須改變權(quán)力過度集中的局面。市場經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè)，政府的主要職責(zé)是創(chuàng)造良好環(huán)境。政府要向企業(yè)、社會放權(quán)，給市場和社會更大的發(fā)揮作用的空間。在強(qiáng)調(diào)政府對市場和社會放權(quán)的同時，還要注重行政體系內(nèi)部中央向地方放權(quán)、上級向基層放權(quán)，減少中央部門對地方和基層過多過細(xì)的管理。《決定》指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！边@不僅有利于調(diào)動基層政府的積極性，也有利于增強(qiáng)政府管理和服務(wù)的針對性和有效性。
?。ǘ┘訌?qiáng)政府的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能
全面正確履行政府職能，一方面需要最大程度減少政府對微觀事務(wù)的管理職能，從不該管、管不了、管不好的領(lǐng)域中退出來，讓市場真正發(fā)揮配置資源的決定性作用，從而有效提升市場效率；另一方面也需要政府發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)活動的引導(dǎo)和規(guī)范作用，強(qiáng)化政府在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、市場監(jiān)管和公共服務(wù)方面的職能，彌補(bǔ)市場本身的不足和缺陷，為市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境?！稕Q定》明確提出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。”
當(dāng)前，從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育新突破；從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)能過剩壓力增大，勞動力成本快速上升，資源環(huán)境約束更趨強(qiáng)化，對推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提出了更加緊迫的要求。政府必須騰出更多精力抓大事、議長遠(yuǎn)、謀全局，加強(qiáng)宏觀性、綜合性、戰(zhàn)略性問題研究，強(qiáng)化發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。與此同時，隨著市場化程度的提高，維護(hù)公平競爭的市場秩序也更加迫切，政府必須加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，完善監(jiān)管體系，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信和競爭有序。政府還要更加注重公共服務(wù)，增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給能力，建設(shè)可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，滿足人民群眾對教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療等方面公共服務(wù)日益增長的多樣化需求。
?。ㄈ┖侠斫缍ㄖ醒牒偷胤秸毮?/p>
我國疆域遼闊，區(qū)域差異大，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，中央政府對地方事務(wù)管得過多過細(xì)，既管不了管不好，也不利于促進(jìn)地方政府因地制宜有針對性地主動開展工作。要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，中央政策要盡可能不搞“一刀切”，讓地方有施展的空間；地方要強(qiáng)化全國一盤棋的理念，維護(hù)中央權(quán)威。為了進(jìn)一步明確中央政府和地方政府的職責(zé)劃分，《決定》提出要“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，為中央和地方政府更好發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、加強(qiáng)各自薄弱環(huán)節(jié)，更好地履行各自職能指明了方向。
加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)，有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)緊迫性和全局意義。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一些新變化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價、保持國際收支基本平衡這四個目標(biāo)的難度增大，宏觀調(diào)控面臨更加復(fù)雜的局面。這就要求中央政府進(jìn)一步改善和加強(qiáng)宏觀管理，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢研判、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能，完善宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機(jī)制化建設(shè)，科學(xué)確定調(diào)控目標(biāo)和政策取向，豐富創(chuàng)新調(diào)控手段，健全調(diào)控政策制定和決策機(jī)制，形成合理的宏觀調(diào)控政策框架，增強(qiáng)調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性，強(qiáng)化調(diào)控措施的權(quán)威性、有效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展。
加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，有利于更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。地方政府加強(qiáng)公共服務(wù)，就要繼續(xù)增加財(cái)政對公共服務(wù)支出，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，更好地發(fā)揮政府提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會公平正義的作用。針對當(dāng)前市場秩序中存在的制假售假、商業(yè)欺詐等突出問題，地方政府更要注重加強(qiáng)市場監(jiān)管，特別是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產(chǎn)品質(zhì)量安全作為監(jiān)管重點(diǎn)。社會管理的重點(diǎn)在基層，地方政府要針對人民群眾利益訴求更加多樣化和經(jīng)?；奶攸c(diǎn)，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和基層組織建設(shè)，發(fā)揮各類社會組織的作用，完善基層社會管理服務(wù)，形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制，維護(hù)社會公平正義與和諧穩(wěn)定。地方政府還要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，更加主動地采取措施，解決突出問題，更好地滿足人民群眾呼吸潔凈空氣、喝干凈水、吃安全食品的愿望。
?。ㄋ模┩茝V政府購買服務(wù)
創(chuàng)新政府服務(wù)方式，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，推動公共服務(wù)提供主體多元化，這是推動政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政事、政社分開，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，也是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、辦事不養(yǎng)人，建設(shè)創(chuàng)新型政府的重要途徑。《決定》明確要求，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。”這就要求進(jìn)一步放開公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入，逐步建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，更多實(shí)行政府購買服務(wù)，按照公開、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，競爭擇優(yōu)，確定承接主體，并對承接主體實(shí)行優(yōu)勝劣汰。這不僅有利于解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，也有利于形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，使人民群眾享受到更加豐富優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)。
?。ㄎ澹┘涌焓聵I(yè)單位分類改革
加快事業(yè)單位分類改革是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求。事業(yè)單位改革與行政體制改革相互聯(lián)系、相互影響。推進(jìn)事業(yè)單位分類改革在很大程度上也是政府自身改革的延伸或組成部分，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系，本身就是轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容。《決定》強(qiáng)調(diào)，要“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”。這就要求加快事業(yè)單位分類改革，積極探索政事分開、管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式；探索建立多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。通過改革，更加明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化公益屬性，促使事業(yè)單位在完善公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用，更好地實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)。
三、切實(shí)保障全面正確履行政府職能
全面正確履行政府職能，必須把該放的權(quán)力放開、放到位，把該管的事情管好、管到位。在改革實(shí)踐中，往往有利益的權(quán)力不愿放或放得不到位，阻礙政府轉(zhuǎn)變職能；無利益的事情不愿管或管得不到位，阻礙政府全面履職。因此，轉(zhuǎn)變政府職能和全面正確履職，都要進(jìn)一步健全和完善保障機(jī)制。
?。ㄒ唬﹪?yán)格依法行政
依法行政的本質(zhì)是職權(quán)法定，以法律形式明確政府職能，不能一講轉(zhuǎn)變職能就想卸責(zé)，一講全面履行職能就要擴(kuò)權(quán)，權(quán)責(zé)必須對稱。這就要求完善依法行政的制度，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。
?。ǘ┙∪O(jiān)督機(jī)制
全面正確履行政府職能往往受到各種因素制約，只有各方面加強(qiáng)監(jiān)督，才能形成有效的外部壓力。要健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，從制度上保證全面正確履行政府職能。要提高政府工作透明度，深化政務(wù)公開，創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地監(jiān)督政府，特別是要接受社會公眾和新聞輿論的監(jiān)督，認(rèn)真調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，及時依法處理和改進(jìn)工作。
?。ㄈ┩晟瓶冃Ч芾?/p>
完善績效管理制度，從考核、評價、獎懲各個方面增強(qiáng)激勵和約束，這是促進(jìn)全面正確履行政府職能的有效措施。要加強(qiáng)對重大決策部署落實(shí)、部門職責(zé)履行、重點(diǎn)工作推進(jìn)以及政府自身建設(shè)等方面的考核評估，加強(qiáng)行政問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究，健全糾錯制度，不斷提高政府的公信力和執(zhí)行力。
一、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要性和緊迫性
農(nóng)村改革35年來，在實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)上，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就：糧食產(chǎn)量翻了近一番，各類農(nóng)產(chǎn)品成倍增加，農(nóng)民收入較快增長，農(nóng)村面貌發(fā)生顯著變化。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的新形勢下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨著諸多新的矛盾和挑戰(zhàn)。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的角度看，當(dāng)前迫切需要回答的兩大問題是將來“誰來種地”和“怎么種地”。
一是農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工經(jīng)商，使農(nóng)業(yè)面臨“誰來種地”的問題日漸突出。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2012年底，我國農(nóng)村有26261萬勞動力轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，占當(dāng)年農(nóng)村從業(yè)人員總數(shù)的48.76%。盡管目前在農(nóng)業(yè)中從業(yè)的勞動力還有2.7億多人，但其中畢竟是中老年人和婦女占多數(shù)。因此，必須未雨綢繆，及早考慮如何培養(yǎng)農(nóng)業(yè)接班人的問題。二是農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)的比重正在明顯下降，農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）在相當(dāng)多的農(nóng)戶那里已經(jīng)只是收入增長中的“副業(yè)”，因此，“怎么種地”的問題已難以回避。我國人多地少，絕大多數(shù)農(nóng)戶承包經(jīng)營的耕地規(guī)模細(xì)小且高度分散，生產(chǎn)效率不高，抵御自然風(fēng)險、市場風(fēng)險的能力不強(qiáng)。為了增加收入，多數(shù)農(nóng)戶家庭不得不讓主要勞動力外出務(wù)工經(jīng)商或就地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)的比重在不斷下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國農(nóng)民人均7917元的純收入中，來自耕地經(jīng)營（種植業(yè)）的比重僅占26.6%（2107元）。種地，對于相當(dāng)多數(shù)的農(nóng)戶而言，正在變成食之無肉、棄之可惜的“雞肋”，正越來越成為農(nóng)民家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)中的“兼業(yè)”。因此，必須加快探索如何在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上提高農(nóng)業(yè)效率的有效形式，也就是回答好將來“怎么種地”的問題。
上述兩個問題直接關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)未來的興衰，也是加快構(gòu)建我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系重要性和緊迫性的原因所在?，F(xiàn)階段，我們必須按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的要求推動改革和發(fā)展，在農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)移的背景下，加大國家強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的政策力度，使農(nóng)業(yè)成為有效率的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民成為能致富的職業(yè)，加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。
二、在保障承包農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利基礎(chǔ)上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
“只有減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”，這是社會早已達(dá)成的共識。也只有真正減少了農(nóng)民，才能為破解將來“誰來種地”和“怎么種地”的問題創(chuàng)造必要條件。但減少農(nóng)民至少涉及兩大基本問題：一是農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化，二是承包農(nóng)戶對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
我國城鎮(zhèn)化正在快速推進(jìn)，2012年的城鎮(zhèn)常住人口已占全國總?cè)丝诘?2.6%。但是，進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民真正能夠轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的卻微乎其微。這種農(nóng)業(yè)人口只能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)而難以向城鎮(zhèn)遷徙的“半城鎮(zhèn)化”，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變遷陷入了十分復(fù)雜的境地。一方面，轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動力既給家庭帶來可觀的工資性收入，又使繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的勞動力擴(kuò)大了土地的經(jīng)營規(guī)模、提高了農(nóng)業(yè)的效率。另一方面，由于務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民在城鎮(zhèn)從業(yè)的不穩(wěn)定性和未來前景的不確定性，又使得他們在到底是進(jìn)城還是留鄉(xiāng)之間難以做出明確的取舍。因此，在城鄉(xiāng)之間流動的兩棲生活方式就成了他們的理性選擇：既努力在城鎮(zhèn)打拼和尋找新的發(fā)展機(jī)會，又不放棄家鄉(xiāng)的財(cái)產(chǎn)和生存保障，以使自己能夠進(jìn)退有路。這增強(qiáng)了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的安全感，但卻使農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的轉(zhuǎn)型升級遇到了障礙。在超過58%的農(nóng)民家庭有人外出打工、在轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動力已超過48%的背景下，為什么農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)面積卻只占21.2%？其主要原因就在于這種“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。但改變“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象顯然不可能一蹴而就，因此，依靠城鎮(zhèn)化進(jìn)程來真正減少農(nóng)民也就只能是一個較長時期的漸進(jìn)過程。而要在這樣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，顯然需要另辟蹊徑。
我國農(nóng)戶承包經(jīng)營的耕地總體上規(guī)模細(xì)小，因此，要提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，就必須促使土地要素能有必要的流動和重新組合。但令農(nóng)戶擔(dān)心的問題是，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是否會導(dǎo)致其失去土地的承包權(quán)？這就必須解決好土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)后原承包農(nóng)戶對其承包耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題。
我國法律規(guī)定，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的制度下，農(nóng)戶對其依法承包的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。這實(shí)際上明確了兩個基本問題：一是明確了農(nóng)戶擁有的是土地的承包經(jīng)營權(quán)，它不改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)；二是明確了對承包到戶的集體土地，只要不改變合同規(guī)定的用途，承包農(nóng)戶就可以自主選擇各種實(shí)現(xiàn)土地收益的經(jīng)營形式。農(nóng)戶可以自己經(jīng)營自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的經(jīng)營權(quán)；可以與本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員自愿互換各自所承包的地塊，也可以和其他農(nóng)戶以土地股份合作制的形式發(fā)展農(nóng)業(yè)的合作生產(chǎn)；可以將承包土地的經(jīng)營權(quán)用于向金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保融資，還可以將承包土地的經(jīng)營權(quán)作為股份投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營中去。在上述情況下，土地的承包關(guān)系均不發(fā)生變化，原承包農(nóng)戶仍將繼續(xù)擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包者的權(quán)利。此外，在農(nóng)戶有了穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入或遷入城鎮(zhèn)居住、就業(yè)后，還可以將自己承包的土地自主轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，或按自愿有償?shù)脑瓌t將承包的土地交還給發(fā)包方。在后兩種情況下，轉(zhuǎn)讓或交還土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，就不再擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包者的權(quán)利，甚至還可以選擇退出他所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。顯然，選擇以何種方式實(shí)現(xiàn)家庭承包土地的經(jīng)營權(quán)，完全應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶自主選擇，而不能采取任何違背農(nóng)戶意愿、損害農(nóng)民權(quán)益的強(qiáng)制性辦法。
要維護(hù)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后對土地承包權(quán)的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就必須加快明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三者的關(guān)系。農(nóng)村土地制度的改革（指耕地經(jīng)營制度的改革），必須堅(jiān)持農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有的性質(zhì)，必須保障承包農(nóng)戶的合法權(quán)利，必須有利于提高耕地的利用效率。農(nóng)村的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，但承包農(nóng)戶的家庭人口、農(nóng)村的勞動力數(shù)量卻經(jīng)常在發(fā)生變化。處理好這“變”與“不變”之間的關(guān)系，是發(fā)育和完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的關(guān)鍵。改革之初，農(nóng)民創(chuàng)造了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，由此確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。之后，面對農(nóng)村勞動力流動和農(nóng)戶家庭人、地關(guān)系的變化，不少地方的農(nóng)民又進(jìn)一步創(chuàng)造了農(nóng)村土地明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”概念。而實(shí)際上，也正是由于“三權(quán)分離”概念的形成和被普遍接受，才能夠使農(nóng)戶在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，去放心地流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)。如果讓承包農(nóng)戶因流轉(zhuǎn)承包耕地的經(jīng)營權(quán)而喪失他對集體土地的承包權(quán)，那他顯然就不可能去流轉(zhuǎn)自家承包土地的經(jīng)營權(quán)。因此，正如農(nóng)村集體土地的所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營權(quán)分離后，并不改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì)一樣，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，也不應(yīng)當(dāng)改變原承包農(nóng)戶對土地的承包關(guān)系。這就可以使農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)后繼續(xù)維護(hù)其對承包土地的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
三、從我國具體國情出發(fā)推進(jìn)耕地的適度規(guī)模經(jīng)營
實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，黨的農(nóng)村政策始終強(qiáng)調(diào)要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上發(fā)展耕地的適度規(guī)模經(jīng)營。耕地經(jīng)營規(guī)模的選擇，必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況和所處的發(fā)展階段出發(fā)，既要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源稟賦的狀況，又要考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移程度，還要考慮農(nóng)業(yè)資源分配對社會公平的影響。我國人多地少，不具備新大陸國家（南、北美洲和大洋洲）可以普遍發(fā)展大規(guī)模家庭農(nóng)場的基本條件；而改變“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的長期性，又決定了多數(shù)有外出就業(yè)人員的農(nóng)民家庭在短期內(nèi)還不可能放棄對耕地的經(jīng)營。正是在這樣的復(fù)雜背景下，推進(jìn)我國現(xiàn)階段的耕地規(guī)模經(jīng)營，就特別要注意把握好規(guī)模的適度。
耕地經(jīng)營規(guī)模的變化，既是技術(shù)演進(jìn)的過程，更是社會變遷的過程，因此不能只看效率這一個指標(biāo)。我國目前還有約1.9億戶農(nóng)民家庭在經(jīng)營耕地，如果要達(dá)到戶均經(jīng)營百畝左右的耕地規(guī)模，那就需要轉(zhuǎn)移出90%以上的農(nóng)戶，這顯然不是在短時期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。上海市松江區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程都比較快，全區(qū)86%的農(nóng)村勞動力已轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，具備了加快耕地流轉(zhuǎn)、集中的條件。這個區(qū)從2007年開始探索發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，目前全區(qū)80%的糧田由1206戶家庭農(nóng)場在經(jīng)營，戶均經(jīng)營耕地面積113.3畝。在社會化服務(wù)體系的支持下，夫妻倆一年種兩季，年純收入一般可在8萬元左右，與上海市城鎮(zhèn)居民的人均年可支配收入已不相上下；而那些利用剩余勞動時間代公司養(yǎng)豬的家庭農(nóng)場，每年還可再增加純收入六七萬元。由此來看，目前松江家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模就基本適宜。
吃住都在家、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)降低了勞動強(qiáng)度、收入又不低于城鎮(zhèn)居民，家庭農(nóng)場這種形式就對松江區(qū)的大多數(shù)農(nóng)戶有了吸引力，家庭農(nóng)場主便成了搶手的好職業(yè)，家庭農(nóng)場的耕地規(guī)模暫時就不必、實(shí)際上也難以擴(kuò)大。松江區(qū)的實(shí)踐表明，耕地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，必須與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的狀況相適應(yīng)，必須與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的能力相適應(yīng)，必須與多數(shù)農(nóng)民所期盼的收入水平相適應(yīng)。讓更少的人經(jīng)營更多的耕地，農(nóng)業(yè)的效率和經(jīng)營者的收入肯定都會更高，但與此同時，也必須考慮如何使更多農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的問題。因此，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模，應(yīng)當(dāng)把提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率放在促進(jìn)社會進(jìn)步和社會公平的大背景下來統(tǒng)籌考慮。
四、在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的創(chuàng)新
我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展差距很大，其地形、地貌和氣候條件差異很大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品又各不相同。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的帶動下，農(nóng)業(yè)勞動力正在大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，在家庭經(jīng)營這一基本形式的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)必然會根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際需要，演繹出多種多樣的具體經(jīng)營形式。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，到2012年底，我國農(nóng)村承包集體耕地的農(nóng)民家庭約2.3億戶，其中有約4440萬戶發(fā)生了流轉(zhuǎn)出承包耕地的行為（占承包農(nóng)戶總數(shù)的19.32%）；目前仍在耕地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民家庭約1.9億戶，他們經(jīng)營的耕地面積（包括流轉(zhuǎn)來的耕地），占農(nóng)村家庭承包耕地總面積的92.5%。這表明，農(nóng)民家庭仍是我國農(nóng)業(yè)中最主要的生產(chǎn)經(jīng)營主體。但隨著農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)戶承包耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其他各類新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式也在發(fā)展。目前，全國已發(fā)展起農(nóng)民專業(yè)合作社68.9萬個，入社成員5300多萬戶；各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織30余萬個，帶動的農(nóng)戶約1.18億戶；此外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各地仍對農(nóng)業(yè)實(shí)行由集體統(tǒng)一經(jīng)營的村、組約有2000個，江蘇省江陰市的華西村就是其中的著名代表。同時，租賃農(nóng)戶土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的工商企業(yè)也在逐漸增加，全國約有2556萬畝耕地由企業(yè)在租賃經(jīng)營。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多樣化，是農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化演進(jìn)過程中的必然現(xiàn)象。一方面，由于農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，原來由各家各戶自己經(jīng)營的承包耕地經(jīng)營權(quán)有了流轉(zhuǎn)和集中的可能；另一方面，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品開始走向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化生產(chǎn)。這兩方面的變化都在催生各種新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的成長。從各地已有的實(shí)踐看，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效率，不同農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)往往會對經(jīng)營形式提出各不相同的要求。例如，糧棉油糖等大宗產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，主要取決于耕地的經(jīng)營規(guī)模。因此，通過流轉(zhuǎn)承包耕地的經(jīng)營權(quán)實(shí)行土地經(jīng)營規(guī)模的家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、土地股份合作社等，便在這一領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生。瓜果蔬菜花卉等鮮活農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，主要取決于品種選擇、栽培技術(shù)和市場營銷等，通過組織農(nóng)民專業(yè)合作社，能夠最大限度地發(fā)揮這方面少數(shù)“能人”的帶動作用，因此，由專業(yè)合作社生產(chǎn)這類產(chǎn)品就受到農(nóng)戶歡迎?，F(xiàn)代化設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化養(yǎng)殖場，對技術(shù)、投資、管理和營銷等方面的要求，超越了大多數(shù)農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社的能力，更適合引入社會資本實(shí)行企業(yè)化的經(jīng)營。
從我國人多地少的基本國情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征出發(fā)，要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)效率，除了需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、完善國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系、加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場流通體系建設(shè)等之外，通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的創(chuàng)新，顯然也能發(fā)揮出巨大的能量。
從各地探索實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，目前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的創(chuàng)新主要有三大類表現(xiàn)形式：一是通過承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大家庭經(jīng)營的土地規(guī)模，如發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，到2012年底，全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的專業(yè)大戶已達(dá)287.5萬戶；其中，家庭農(nóng)場87.7萬戶，經(jīng)營土地面積1.76億畝，戶均經(jīng)營耕地200.2畝，年收益18.47萬元，均明顯高于普通承包農(nóng)戶。除了常規(guī)的承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外，近年不少地方農(nóng)民創(chuàng)造的土地托管、代耕、“土地銀行”等形式，也對擴(kuò)大耕地的經(jīng)營規(guī)模發(fā)揮了積極作用。
二是依靠農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的支持，通過“耕、種、收等主要作業(yè)環(huán)節(jié)靠社會化服務(wù)，日常田間管理主要靠家庭成員”的方式，以擴(kuò)大社會化服務(wù)的規(guī)模來彌補(bǔ)生產(chǎn)經(jīng)營主體耕地規(guī)模的相對不足，節(jié)本增效明顯。較有代表性的是，每年夏收季節(jié)，農(nóng)業(yè)部門組織數(shù)十萬臺聯(lián)合收割機(jī)實(shí)行大范圍的跨區(qū)作業(yè)，使我國3億多畝冬小麥的收割基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)，既實(shí)現(xiàn)了適時收割和減少糧食浪費(fèi)，又使農(nóng)戶降低勞動強(qiáng)度并增加收入，還明顯提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械的利用效率，可謂一舉多得。
三是發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，既有圍繞某些特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、加工而展開的農(nóng)民專業(yè)合作社，也有實(shí)行土地股份合作制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合組織。它們的共同特點(diǎn)就是著力解決農(nóng)民一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟(jì)的事情。在不少地方，合作社的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)能力，不僅能夠滿足自身社員的需要，還能夠向非社員提供社會化的服務(wù)，從而發(fā)揮著帶動更多農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的作用。
?。ㄗ髡撸褐醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任）
