上?！笆濉杯h(huán)保和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃提出，到2015年初步形成資源節(jié)約型環(huán)境友好型城市框架體系。到2020年，城市生態(tài)環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)清潔、安全、健康，基本建成資源節(jié)約型環(huán)境友好型城市，基本形成與上?！八膫€(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市相匹配的城市環(huán)境保護(hù)體系。一句話，就是要走出一條符合上海建設(shè)全球城市目標(biāo)的綠色發(fā)展道路，使城市環(huán)境更加優(yōu)美、宜居，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境更加協(xié)調(diào)。
現(xiàn)實(shí)情況與市民期望
當(dāng)前全市污染物排放總量超過(guò)了環(huán)境承載能力，部分河流依然污染嚴(yán)重，主要空氣質(zhì)量指標(biāo)明顯劣于紐約、巴黎、首爾、新加坡等國(guó)際大都市，環(huán)境污染治理的歷史欠賬仍然較多。
近年來(lái)，上海不斷加大環(huán)保的投入，通過(guò)滾動(dòng)實(shí)施五輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃和成功舉辦世博會(huì)，主要環(huán)境指標(biāo)創(chuàng)多年最優(yōu)，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系基本完善，部分重污染地區(qū)的環(huán)境整治效果明顯，多手段綜合推進(jìn)的環(huán)境管理體系不斷優(yōu)化，主要約束性污染物排放減少率完成國(guó)家下達(dá)指標(biāo)。
但是，上海國(guó)際大都市的城市地位、發(fā)展轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求以及世博后市民對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的更高期望，也對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前全市污染物排放總量超過(guò)了環(huán)境承載能力，部分河流依然污染嚴(yán)重，主要空氣質(zhì)量指標(biāo)明顯劣于紐約、巴黎、首爾、新加坡等國(guó)際大都市，環(huán)境污染治理的歷史欠賬仍然較多。市民網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查顯示，市民和企業(yè)對(duì)空氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境滿意度較低。
1.主要污染物排放和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未得到全面控制
水環(huán)境方面，在全市720公里骨干河道中，水質(zhì)優(yōu)于三類(lèi)的不到30%，而劣五類(lèi)超過(guò)30%，大量中小河道水質(zhì)更差，直接污染源截污納管進(jìn)展緩慢，河道整治、污泥處置力度都亟須加強(qiáng)。開(kāi)放式水源地水源安全事件時(shí)有發(fā)生，水質(zhì)易受上游來(lái)水影響，流域移動(dòng)高污染風(fēng)險(xiǎn)源也給水環(huán)境安全帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。
在大氣環(huán)境方面，根據(jù)新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2013年上半年，全市環(huán)境空氣質(zhì)量（AQI）優(yōu)良率僅為69.6%，PM2.5的平均濃度為65微克/立方米，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是35微克/立方米，超標(biāo)了約70%。一般發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保搞得好的城市，都是在20微克，甚至十幾微克。
在生活垃圾方面，分類(lèi)減量工作面臨聯(lián)合聯(lián)動(dòng)難、政策不夠完善，資源化利用渠道不暢等不利因素，郊區(qū)縣生活垃圾末端處理設(shè)施落地困難，項(xiàng)目推進(jìn)難度大。非傳統(tǒng)污染不斷上升。生物技術(shù)應(yīng)用與快速發(fā)展，生物活性物質(zhì)等污染物對(duì)城市生態(tài)安全和人體健康構(gòu)成了新的潛在威脅和風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)產(chǎn)生各類(lèi)新的污染，大量電子電器類(lèi)廢棄物、有毒有害建筑裝飾材料等非傳統(tǒng)廢棄物污染不斷上升。
2.農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題比較突出
郊區(qū)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，大量生活污水未經(jīng)處理直排河道，大部分生活垃圾沒(méi)有得到無(wú)害化處理，畜禽糞便污染河道現(xiàn)象還未得到根本治理；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥流失比較嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)面源污染尚未得到有效控制；土壤污染對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全的潛在影響較大；農(nóng)村尤其是城郊接合地區(qū)的環(huán)境臟亂差現(xiàn)象普遍，違法搭建現(xiàn)象嚴(yán)重，人居環(huán)境欠佳。
3.環(huán)境監(jiān)管能力尚有欠缺
在突發(fā)性環(huán)境事故應(yīng)急方面，現(xiàn)場(chǎng)甄別水平低、覆蓋面小、應(yīng)急響應(yīng)處理力量薄弱；在日常環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，監(jiān)測(cè)設(shè)備難以滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更新提高的要求，儀器設(shè)備配置不足；在污染源監(jiān)管和執(zhí)法方面，監(jiān)控手段有限，執(zhí)法裝備難以滿足新形勢(shì)的要求，部門(mén)之間缺乏聯(lián)動(dòng)，尚未建立環(huán)保違法信用懲戒激勵(lì)機(jī)制；在核安全與電磁輻射監(jiān)管方面，輻射環(huán)境安全應(yīng)急能力較薄弱，輻射監(jiān)管能力已跟不上發(fā)展的需要；在環(huán)保信息化管理方面，缺乏信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，數(shù)據(jù)分析和信息化水平低下，難以實(shí)現(xiàn)信息快速共享和為科學(xué)管理服務(wù)。
環(huán)保和生態(tài)建設(shè)面臨的諸多挑戰(zhàn)
環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力量與當(dāng)前的復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題以及監(jiān)管要求差距較大，全市環(huán)境執(zhí)法人員實(shí)有488名，人均需管理污染源達(dá)200個(gè)以上，郊區(qū)執(zhí)法人員壓力更大。
經(jīng)過(guò)多年的環(huán)境治理，目前上海常規(guī)工程性減排空間已經(jīng)非常有限，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)將觸及實(shí)質(zhì)性的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、長(zhǎng)三角治污深度協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)一體化深入推進(jìn)等問(wèn)題，問(wèn)題相比以往更加綜合、系統(tǒng)、復(fù)雜，需要與整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)，需要更大的區(qū)域協(xié)調(diào)力度，工作難度和不可把握性也相應(yīng)增加。
目前，上海的能源消耗仍以煤炭為主，2012年煤炭消費(fèi)量為5703萬(wàn)噸，是上海能源消費(fèi)量的60%左右，單位面積消耗強(qiáng)度是北京的7倍；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍偏重，重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的80%左右。遺留的環(huán)保劣勢(shì)企業(yè)數(shù)量多，布局分散，全市近5萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)中70%左右散布在104個(gè)工業(yè)區(qū)塊外。目前上海末端污染治理的潛力已經(jīng)比較有限，“十三五”期間上海電力、化工、鋼鐵等行業(yè)大幅度削減排放強(qiáng)度和有效控制排放總量的難度加大。囿于保增長(zhǎng)、促穩(wěn)定等因素，加大能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度大、壓力重。
區(qū)域型、復(fù)合型環(huán)境污染加劇導(dǎo)致跨區(qū)域治污協(xié)調(diào)和治污難度增加。上海處于黃浦江和長(zhǎng)江的下游，隨著“十三五”期間長(zhǎng)江三角洲城市群建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的加快推進(jìn)，周邊城市、長(zhǎng)江中上游省市經(jīng)濟(jì)將快速增長(zhǎng)，水、大氣污染排放強(qiáng)度也將不斷加大。如果不能建立良好的區(qū)域治污協(xié)調(diào)機(jī)制，將大大影響上海的治污成效。此外，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理跟不上生產(chǎn)、生活方式的變化導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染凸顯，大量生活污水未經(jīng)處理直排河道，大部分生活垃圾沒(méi)有得到無(wú)害化處理，畜禽糞便污染河道現(xiàn)象還未得到根本治理；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥流失比較嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)面源污染仍較重。大量外來(lái)人口集聚城郊接合部無(wú)序生產(chǎn)生活，加劇環(huán)境臟亂差。如果“十三五”期間上海城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不加快推進(jìn)，外來(lái)人口規(guī)模不得到有效控制，郊區(qū)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)問(wèn)題將更加突出，難以從根本上化解。
環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力量與當(dāng)前的復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題以及監(jiān)管要求差距較大，全市環(huán)境執(zhí)法人員實(shí)有488名，人均需管理污染源達(dá)200個(gè)以上，郊區(qū)執(zhí)法人員壓力更大。隨著國(guó)家重視、環(huán)保職能轉(zhuǎn)變和領(lǐng)域拓展，業(yè)務(wù)量大幅增加，環(huán)保部門(mén)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置存在不完善、不適應(yīng)、不平衡問(wèn)題。環(huán)保監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、監(jiān)管、應(yīng)急、信息化等軟硬件也有待進(jìn)一步提升。
環(huán)境問(wèn)題不僅僅是狹隘的專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)的污染和治理之間的關(guān)系，更是發(fā)展與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、人與自然等因素相互之間的矛盾與共存。需要在理念上把環(huán)保指標(biāo)要求融合到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大思路、大方針中去；在決策上，要把環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境要素、環(huán)境底線和環(huán)保要求納入規(guī)劃體系；在執(zhí)行上，實(shí)施更嚴(yán)厲的環(huán)境績(jī)效評(píng)估考核和責(zé)任追究。當(dāng)前急需推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)一體化步伐，尤其需要將環(huán)保生態(tài)建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市土地規(guī)劃、水務(wù)規(guī)劃等進(jìn)行“多規(guī)合一”。環(huán)保工作涉及大氣污染防治、能源、工業(yè)、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)和社會(huì)領(lǐng)域各個(gè)方面，既涉及建設(shè)工程、技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整等硬措施，也涉及規(guī)劃、管理、執(zhí)法、政策等軟配套，更涉及公眾的積極參與。目前在如何進(jìn)一步完善環(huán)保工作推進(jìn)機(jī)制，在更廣范圍、更大力度地推進(jìn)部門(mén)協(xié)同、市區(qū)聯(lián)手、公眾參與等方面尚存差距。
改革突破、標(biāo)本兼治、協(xié)同推進(jìn)
以污染減排為主線，突出多污染物協(xié)同控制和區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控，全面推進(jìn)大氣污染治理。
“十三五”要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步改革、完善。一是全力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面和全過(guò)程融入滲透，以環(huán)保優(yōu)化發(fā)展。設(shè)計(jì)符合當(dāng)前和今后上海城市發(fā)展的一套綠色的、可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系。不唯GDP論英雄，把環(huán)保生態(tài)指標(biāo)，變成全社會(huì)的共同努力方向，并納入干部考核體系。對(duì)郊區(qū)，結(jié)合郊區(qū)差別化管理體制改革，突出結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境建設(shè)考核指標(biāo)，對(duì)崇明三島，突出環(huán)境建設(shè)考核指標(biāo)。把生態(tài)環(huán)保要求納入規(guī)劃，進(jìn)行合理空間布局。探索規(guī)劃層面發(fā)展與環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，著力推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)，強(qiáng)化污染源頭防治，解決“規(guī)劃不環(huán)保，環(huán)保好不了”問(wèn)題。二是完善環(huán)境準(zhǔn)入、資源有償使用制度。加大生態(tài)補(bǔ)償力度，健全環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度。強(qiáng)化以環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃載體的全市合力推進(jìn)機(jī)制，完善工業(yè)向園區(qū)集中和污染企業(yè)淘汰退出機(jī)制，強(qiáng)化污染減排和環(huán)評(píng)對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的調(diào)控和倒逼機(jī)制。完善企業(yè)環(huán)保誠(chéng)信體系，加強(qiáng)環(huán)?？萍贾?。三是大力推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和第三方治理機(jī)制建設(shè)。這不但有利于環(huán)保的事業(yè)，能夠更專(zhuān)業(yè)化地進(jìn)行治理，同時(shí)能促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，也將有力推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。四是積極鞏固現(xiàn)有的環(huán)保體制機(jī)制成效。加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，提升環(huán)境管理水平。加大部門(mén)之間環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，加大執(zhí)法的宣傳和曝光的力度。加強(qiáng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和政策引導(dǎo)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，提高公眾環(huán)保意識(shí)。加強(qiáng)信息公開(kāi)、公眾參與，完善企業(yè)環(huán)保誠(chéng)信體系，加強(qiáng)國(guó)際合作交流，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)作，加強(qiáng)環(huán)?？萍贾蔚取?/span>
拓展城鄉(xiāng)綠色生態(tài)空間，全面推進(jìn)清潔水、空氣、土壤行動(dòng)計(jì)劃是關(guān)鍵。繼續(xù)推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)，支持淀山湖地區(qū)探索生態(tài)、生活、生產(chǎn)融合發(fā)展。促進(jìn)市域綠地、耕地、林園地和濕地的融合發(fā)展，著力推進(jìn)第一批5個(gè)郊野公園和生態(tài)廊道、綠道建設(shè)。完善水源地總體布局，提高黃浦江上游水源地供水安全保障能力，加強(qiáng)水源地集中有效保護(hù)。加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
集中力量?jī)?yōu)先解決好大氣、郊區(qū)水污染、土壤、重金屬、化學(xué)品等損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題。以污染減排為主線，突出多污染物協(xié)同控制和區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控，全面推進(jìn)大氣污染治理。嚴(yán)格控制煤炭總量，大力推廣使用清潔能源。實(shí)施電力、鋼鐵行業(yè)綜合減排。積極推進(jìn)面上大氣污染防治，大力推進(jìn)中小鍋爐及工業(yè)爐窯的大氣污染防治。加強(qiáng)交通工具流動(dòng)源污染控制。積極推進(jìn)泛長(zhǎng)三角“三省一市”大氣聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。在新一輪環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃中實(shí)施清潔空氣計(jì)劃。
強(qiáng)化水源保護(hù)區(qū)環(huán)境監(jiān)管，建立水源地水環(huán)境安全預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，提高應(yīng)急響應(yīng)的技術(shù)能力和水平。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)污水廠提標(biāo)改造、污水納管收集、污泥規(guī)范化處置等工作，確保完成國(guó)家下達(dá)目標(biāo)。健全土壤、化學(xué)品、地下水污染防治體系。加快城鄉(xiāng)防洪工程、區(qū)域除澇、排水工程建設(shè)，提高管理水平和應(yīng)急處置能力。繼續(xù)加強(qiáng)河道整治與生態(tài)修復(fù)，繼續(xù)開(kāi)展重點(diǎn)河道綜合整治，繼續(xù)推進(jìn)太湖流域和重點(diǎn)湖庫(kù)水環(huán)境綜合治理。在新一輪環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃中實(shí)施清潔水計(jì)劃。
土壤的安全，特別是農(nóng)田的土壤安全，要建立起一套完整的管理體系和制度，有法律，有標(biāo)準(zhǔn)，有流程，規(guī)范操作。建立監(jiān)測(cè)與監(jiān)控體系，把土壤全面地監(jiān)控、監(jiān)測(cè)起來(lái)。農(nóng)田土壤的安全是重點(diǎn)。做好工業(yè)用地的檢測(cè)、評(píng)估和修復(fù)。在新一輪環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃中實(shí)施清潔土壤計(jì)劃。圍繞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，結(jié)合農(nóng)村宅基地置換和人口向城鎮(zhèn)集中，推進(jìn)農(nóng)村配套環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境綜合整治。推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化和循環(huán)農(nóng)業(yè)，減少污染排放，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。積極推進(jìn)種養(yǎng)一體化發(fā)展，強(qiáng)化養(yǎng)殖業(yè)污染治理，加強(qiáng)種植業(yè)面源污染防治，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。
提高資源、能源利用效率，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是根本。抓好節(jié)能低碳相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，運(yùn)用能效標(biāo)準(zhǔn)倒逼機(jī)制，推進(jìn)能效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)工作。積極推進(jìn)碳交易試點(diǎn)和合同能源管理。穩(wěn)步實(shí)施集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地減量化。加快最嚴(yán)格的水資源管理試點(diǎn)。進(jìn)一步完善生活垃圾全過(guò)程分類(lèi)、收集、處置系統(tǒng)，建立激勵(lì)和約束相結(jié)合的垃圾分類(lèi)減量政策體系，加快生活垃圾末端處置設(shè)施建設(shè)，落實(shí)“一主多點(diǎn)”規(guī)劃布局。進(jìn)一步提升工業(yè)固體廢棄物利用率、工業(yè)用水重復(fù)利用率，完善電子廢物收集、交投、處置利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，積極發(fā)展工業(yè)再制造產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)固體廢物基地靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極推進(jìn)農(nóng)村種養(yǎng)一體化發(fā)展。全面普及推廣生產(chǎn)、生活用階梯電價(jià)、水價(jià)和氣價(jià)制度。更多最新三農(nóng)資訊，請(qǐng)關(guān)注中國(guó)最大的農(nóng)藥信息網(wǎng)--中國(guó)農(nóng)藥第一網(wǎng)。
