一、農(nóng)村信用社小額貸款糾紛執(zhí)行案件的特點
1、受理案件數(shù)量逐年持續(xù)增長
隨著小額貸款業(yè)務的展開，近年來，小額貸款所引起的訴訟和執(zhí)行案件也在不斷增多。從2003年到2006年四年中，各農(nóng)村信用社向嘉善法院提起訴訟的相關(guān)案件數(shù)量為216件，申請強制執(zhí)行的貸款案件有135件，申請執(zhí)行率在62.5％，平均每年有34件左右。而今年第一季度嘉善法院執(zhí)行局已受理該類執(zhí)行案件16件，同比前四年平均受案數(shù)增長88.2％。同時嘉善法院今年已受理信用社訴訟農(nóng)貸糾紛案19件。
2、缺席審理的案件比例高
分析前四年135件申請執(zhí)行的信用社小額貸款糾紛中，有88件判決結(jié)案，占總案件數(shù)的65.2％，其中缺席審理案件53件，占全部判決結(jié)案數(shù)的60.2％。缺席審理的主要原因有二：一是被告下落不明，公告送達應訴通知書和開庭傳票，這在上述53件案件中有39件，占缺席判決案件數(shù)的73.6％。；二是經(jīng)法院傳票傳喚，作為借款人的被告抱著借款是事實，反正沒錢償還，法院怎么判都無所謂的心態(tài)，無正當理由拒不到庭。
3、案件調(diào)解結(jié)案率較低
經(jīng)統(tǒng)計，上述135件案件中，調(diào)解結(jié)案的為47件，僅占案件總量的34.8％。今年1-3月份已受理了信用社農(nóng)貸執(zhí)行案件16件中，調(diào)解結(jié)案僅為5件，占31.5％。而據(jù)統(tǒng)計，嘉善法院前四年民商事案件的平均調(diào)解結(jié)案率為46.3%。
4、案件有效執(zhí)結(jié)（畢）率低
在135件立案執(zhí)行案件中，執(zhí)行完畢的案件只有48件，有效執(zhí)畢的案件占總受案數(shù)35.6％，程序終結(jié)執(zhí)行或中止執(zhí)行案件占總受案數(shù)的64.4％。與同期我院的年平均有效執(zhí)結(jié)率在70%以上相差35個百分點，而去年嘉善法院的全部執(zhí)行案件的有效執(zhí)畢率達到80.5％。
從上述幾項數(shù)據(jù)分析來看，涉及信用社小額貸款糾紛訴訟案件申請執(zhí)行率高。案件進入執(zhí)行程序后，執(zhí)行難度比較大，執(zhí)行到位率比較低，僅次于嘉善法院立案執(zhí)行的交通事故案件和損害賠償案件的執(zhí)行難度。
二、信用社小額貸款風險自身形成案件執(zhí)行難的主要原因
1、客觀原因形成的風險
首先，農(nóng)戶小額信用貸款是基于農(nóng)戶信用發(fā)放的貸款，貸款本身從借款人方面就潛在著“信用風險”，一個人誠信度的高低與其道德修養(yǎng)是密切相關(guān)的，而道德標準是一個無形的東西不能對其準確的實行量化，所以信貸員要準確的把握成千上萬農(nóng)戶的誠信度就是一項異常艱巨的工作；其次，農(nóng)戶貸款的用途主要是用于種植、養(yǎng)殖業(yè)和家庭手工作坊產(chǎn)業(yè)的投入以及消費性貸款，而種養(yǎng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，存在著較大的自然風險和市場風險。農(nóng)戶個體業(yè)主及小型企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品科技附加值低，管理機制不健全、相互間競爭無序，受市場波動影響較大，存在較大的經(jīng)營風險。這種風險將直接轉(zhuǎn)化為信貸風險。
2、貸前調(diào)查流于形式
信用社信貸人力有限，有的網(wǎng)點甚至主任兼信貸員，要對轄區(qū)內(nèi)成百上千農(nóng)戶做詳盡了解，工作難度可想而知。因此，對農(nóng)戶經(jīng)濟檔案的建立（年審）、信用等級的評定，這些涉及面廣、工作量大、時間要求相對集中的專項工作，一些信貸員就不得不求助于村、組干部，甚至是不太了解轄內(nèi)農(nóng)戶的內(nèi)勤人員。由于村、組干部及內(nèi)勤人員的參與，個人主觀主義、形式主義、人情因素、有的甚至憑空猜想等情形大量存在，這就造成了信用等級評定標準不統(tǒng)一，給農(nóng)戶小額信用貸款貸款額度核定帶來了不準確性。此外，農(nóng)戶信用等級評定方法本身也缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性，存在“一評定終身”、“一定永益”的現(xiàn)象，動態(tài)管理、時時監(jiān)測缺位，信用評定手段、方式也不盡科學。
3、貸款審查存在漏洞
由于農(nóng)戶小額信用貸款實行“憑證發(fā)放、隨用隨貸、額度控制、周轉(zhuǎn)使用”的辦法，其發(fā)放大多由臨柜人員辦理，在辦理貸款時嚴格堅持“兩證”、“三見面”的原則，而臨柜人員對其貸款用途的真實性是無法加以嚴格的考查的，這就造成有些農(nóng)戶亂報貸款用途，而貸款后轉(zhuǎn)借他人，形成頂名貸款；另一些借款人貸款根本沒用于其正常的家庭生產(chǎn)、生活等，而是用于個人的不正常消費支出（比如賭博等），造成貸款到期不能按時歸還，最終形成貸款風險。
4、貸后檢查監(jiān)督機制不健全
貸后檢查是貸款“三查”制度的重要環(huán)節(jié)，為降低貸款風險，提高資金的流動性、安全性、效益性，信用社應加強貸后檢查工作。但“重發(fā)放，輕管理”的經(jīng)營理念已在大部分信貸員腦中烙下了深刻的印記。一方面，農(nóng)戶小額信用貸款對象廣、額度小、分布散、行業(yè)雜、所以工作量相對較大，而信用社信貸工作人員有限，這就削弱了對農(nóng)戶小額貸款的監(jiān)管。另一方面，一些信貸員有“重企業(yè)，輕農(nóng)戶”的思想意識，認為貸后管理只適應于大額貸款，對小額農(nóng)貸不適用。有的信貸員甚至認為農(nóng)戶貸款金額小，形成貸款風險每戶不過幾萬余元。再加上有些農(nóng)戶貸款后外出經(jīng)營（有的甚至舉家外出），多年不歸，下落不明，這是造成農(nóng)戶小額信用貸款風險的一大重要原因。
5、部分信貸人員素質(zhì)低，人為形成信貸風險
由于農(nóng)戶小額信用貸款從建檔、評級、授信、發(fā)證、到最后放款都是人為操作，加之有些信用社人員相對不足，所以有些信貸人員利用人手不足、審查不嚴、操作上不規(guī)范等漏洞，搞人情貸款，自批自用貸款，假冒貸款，有的甚至給客戶出主意化整為零，一戶多證或一戶多貸，形成實質(zhì)上的“壘大戶”，最終誘發(fā)貸款風險。
三、法院在執(zhí)行小額貸款糾紛案件中折射的問題
1、借舊還新增加還款風險。信用社為完成新增貸款回收任務，要求借款的農(nóng)戶將原欠貸款本息合計，重立新借據(jù)，這種做法不僅虛增賬面利潤，掩蓋信貸管理風險，助長了逃債、賴債現(xiàn)象的出現(xiàn)，更增加了案件執(zhí)行難度，進一步惡化了農(nóng)村信用環(huán)境。
2、部分農(nóng)戶違反貸款用途。有的農(nóng)戶忽視貸款性質(zhì)，認為“不借白不借，借了是白借”，以生產(chǎn)為由借款，卻用于建房、婚嫁等消費方面，甚至個別農(nóng)戶在貸款后直接用于賭博，還有的轉(zhuǎn)借給他人無法按期收還或投資非農(nóng)的高風險行業(yè)經(jīng)營虧損，致使無法還貸現(xiàn)象大量存在。法院在執(zhí)行此類案件時，被執(zhí)行的貸款人要么長期出逃在外，要么連其基本最低生活也難以保障。
3、部分信貸員欲蓋彌彰，以合法形式掩蓋非法目的。有的信貸員素質(zhì)較低，在“人情”、“關(guān)系”、“金錢”面前，存在貸款手續(xù)不完備或違規(guī)放貸的現(xiàn)象，如：有的借款農(nóng)戶或擔保農(nóng)戶并未到場簽字，有的簽了字沒拿到錢，有的農(nóng)戶在貸款時請信貸員吃飯、送禮等。訴訟中借款農(nóng)戶、擔保農(nóng)戶不承認簽字的真實性，調(diào)解時甚至要求從貸款本息中扣除其送的錢物，與信貸員對立情緒嚴重。案件判決進入執(zhí)行程序后，使用借款的農(nóng)戶已無財產(chǎn)可供執(zhí)行，而擔保農(nóng)戶卻與執(zhí)行人員有明顯的對抗情緒，為避免矛盾的激化，法院只能先中止執(zhí)行。
值得注意，村級集體組織為了發(fā)展當?shù)剞r(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營，村民委或集體組織負責人直接為農(nóng)戶提供擔保向信用社借貸。農(nóng)戶在經(jīng)營中發(fā)生虧損后無力還貸一走了之。在這類擔保借貸案件執(zhí)行中，往往村集體組織認為提供擔保僅是一種形式或信貸員要求形式擔保所造成。貸款債務涉及面廣，村級集體經(jīng)濟又較為薄弱，有些當初擔保的村干部也已經(jīng)卸任，其本身也無擔保履行能力，最終造成信貸案件無法執(zhí)行到位。
4、信貸員違法違紀致使聯(lián)保貸款無法收回。部分鎮(zhèn)村干部引導個別信用不良業(yè)主使用農(nóng)戶的小額貸款證進行聯(lián)保貸款，并將貸款用于償還賭債等違法活動，信貸員明知違規(guī)而放貸，導致聯(lián)保貸款無法收回。法院在審理聯(lián)保貸款案件中，聯(lián)保農(nóng)戶對法院所送達的法律文書不夠重視，或覺得自已未向信用社借過款無所謂，往住不出庭應訴。執(zhí)行法院在對聯(lián)保農(nóng)戶采取強制措施時，聯(lián)保農(nóng)戶才提出借款合同中簽名的真實性問題（或在借款合同中被誘騙簽名），導致法院重新審查案件。
5、有的信貸員甚至與借款戶勾結(jié)騙貸。個別信用社信貸員利用職務便利、違反信貸規(guī)定，采取“私營業(yè)主+農(nóng)戶”形式，擅自收集農(nóng)戶的身份證復印件，利用信用農(nóng)戶的小額貸款證，讓其他人冒充農(nóng)戶簽名進行聯(lián)保貸款，用以私營業(yè)主投資盈利。一旦私營業(yè)主投資經(jīng)營項目虧損，就無法歸還信用社貸款本息，給法院的審理和執(zhí)行帶來很大的難度。
6、信貸員對借款戶生產(chǎn)及經(jīng)營狀況了解不夠，特別是農(nóng)村私營業(yè)主的流動強，所經(jīng)營的項目變化多，信貸員對其監(jiān)控力度差。雖然貸款手續(xù)合法，表面形式上符合信用社規(guī)定的貸款制度，但很可能其在實際經(jīng)營中已嚴重虧損而信用社仍未察覺，此時的私營業(yè)主一走了之，造成眾多債權(quán)人的債權(quán)得不到保障。涉及私營業(yè)主對外債務的執(zhí)行，特別是在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)私營業(yè)主還拖欠大量職工工資款時，法院對依法拍賣被執(zhí)行財產(chǎn)取得的價款，在支付工人工資后，再由債權(quán)人按比例受償，信用社既使是有抵押財產(chǎn)的貸款也可能造成債權(quán)的損失。
7、債務人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，逃避債務。債務人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)一般通過以下方式：一是通過不正當交易和虛假交易將企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到關(guān)聯(lián)企業(yè)或股東個人名下，造成企業(yè)經(jīng)營困難、資不抵債，通過倒閉或破產(chǎn)，最終達到逃避債務的目的。二是通過低價變賣財產(chǎn)，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到與債務人串通好的其他單位或個人手中。三是對大量到期債權(quán)不及時主張權(quán)利，導致債務人到期債權(quán)超過訴訟時效。四是債務人與貸款信用社工作人員內(nèi)外串通。貸款信用社工作人員一方面不及時發(fā)送貸款到期催收通知單，導致訴訟時效結(jié)束，使貸款信用社喪失勝訴權(quán)；另一方面，貸款信用社在法律文書生效后不在法定期間內(nèi)申請執(zhí)行，導致執(zhí)行時效結(jié)束。同時，貸款信用社很難搜集有關(guān)債務人的財產(chǎn)線索及提供債務人逃債的證據(jù)，法院也很難執(zhí)行。
四、破解小額農(nóng)戶擔保貸款糾紛案件執(zhí)行難的對策
現(xiàn)階段要徹底解決小額農(nóng)戶擔保貸款糾紛案件面臨 “執(zhí)行難”的難題，需要各種措施齊頭并進。
1、建立貸款農(nóng)戶申報財產(chǎn)預登記制度和誠信調(diào)查制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營和私營業(yè)主一般采取是家庭共同承包經(jīng)營的模式，家庭人員中各自都具有一定的財產(chǎn)，如房產(chǎn)（包括租用集體土地的建房）、有價值生產(chǎn)工具和固定生產(chǎn)資料（農(nóng)用耕作用具和大棚等）、農(nóng)村土地、魚塘、山林等承包經(jīng)營權(quán)。這些財產(chǎn)因其無法辦理抵押登記手續(xù)而得不到更好的融資方式，信用社對農(nóng)戶貸款前可以采取由農(nóng)戶自行申報，協(xié)調(diào)好村級組織進行預登記制度，一方面，可以充分發(fā)揮村級組織對預登記財產(chǎn)的所有權(quán)確認和起監(jiān)督作用，另一方面，欠貸農(nóng)戶一旦因發(fā)生訴訟和執(zhí)行，可以使執(zhí)行法院正確掌握欠貸農(nóng)戶和私營業(yè)主的可供執(zhí)行財產(chǎn)，及時采取執(zhí)行措施，避免財產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬的爭議。
誠信調(diào)查對避免貸款風險起很大作用，信貸員在對農(nóng)戶發(fā)放貸款前，可以著手從農(nóng)戶按時繳納水費、電費、電話費和農(nóng)村上交款方面進行基本誠信度的調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶有否不良信用記錄，對收集和掌握到農(nóng)戶從事經(jīng)營活動情況、收入情況、還款記錄等信息資料，應建立完整的農(nóng)戶個人檔案。并依靠村、鎮(zhèn)連掛干部和村級基層組織及貸款農(nóng)戶鄰近村民反映的情況正確作出誠信判斷。建立農(nóng)村私營業(yè)主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和使用資金流向的定期分析制度，信用社還可以與法院執(zhí)行機構(gòu)溝通被執(zhí)行人名錄，形成一種長效的貸款農(nóng)戶誠信體制管理機制。從源頭上減少欠貸農(nóng)戶的訴訟案件。
2、建議參照中國人民銀行下發(fā)的《封閉貸款管理暫行辦法》和新出臺的《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)政府農(nóng)經(jīng)部門，根據(jù)國家扶持農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品政策向特定農(nóng)戶或農(nóng)村私營業(yè)主發(fā)放具有本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展或企業(yè)加工用途的專項封閉貸款，采取設立專項扶持資金結(jié)算專戶的封閉貸款管理方式，并由政府農(nóng)經(jīng)管理部門對農(nóng)戶種植的農(nóng)產(chǎn)品、養(yǎng)殖業(yè)動禽畜和加工企業(yè)農(nóng)副產(chǎn)品設立動產(chǎn)抵押制度，使信用社貸款依法享有優(yōu)先受償權(quán)，有效防止農(nóng)戶小額貸款的風險。
3、建立法院與金融部門的聯(lián)席會議制度。由縣人民銀行牽頭，各專業(yè)銀行、信用社和法院執(zhí)行局定期在每季度召開一次聯(lián)席會議。執(zhí)行法官要針對審判、執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的金融機構(gòu)信貸管理方面的疏漏，通過司法建議的形式予以反饋，以健全金融機構(gòu)的信貸制度，防范金融風險。同時，還要建議金融機構(gòu)加強對信貸員法律知識的培訓，規(guī)范信貸員的行為，以降低訴訟中的對立情緒。信用社對欠貸農(nóng)戶和農(nóng)村私營業(yè)主的名冊進行通報，人民銀行負責做好賬戶的查詢工作和建立開戶“黑名單”在金融系統(tǒng)內(nèi)部爆光，協(xié)調(diào)專業(yè)銀行利用所掌握的信息資源履行好舉證的義務。在金融機構(gòu)內(nèi)部形成一種的聯(lián)防機制，使信用差的農(nóng)戶和農(nóng)村私營業(yè)主無立足之地。
4、以案件審理為抓手，減少申請執(zhí)行率。法院司法工作要緊緊抓住為社會主義新農(nóng)村建設服務這一要旨，小額貸款糾紛案件必須從審理開始為抓手，提高審判案件承辦法官責任心，不能就案審案，減少案件審理的缺席判決率，注重案件的實效解決，以點帶面做好農(nóng)戶的宣傳工作。加大案件調(diào)解力度，在案件審理中兼顧執(zhí)行，提高欠貸農(nóng)戶的自覺履行率，以使此類糾紛得到切實有效的解決，促進農(nóng)村信貸環(huán)境進一步好轉(zhuǎn)。
充分運用法院速裁審案程序，化解糾紛，減少爭議。小額農(nóng)戶擔保貸款糾紛案件標的小、雙方爭議不大，速裁審案程序可以快捷、有效采取訴訟保全措施，及時的找到欠貸農(nóng)戶就地審案和調(diào)解。通過現(xiàn)場速裁審理，對賴帳農(nóng)戶起到威懾作用，促使部分農(nóng)戶主動還貸；耐心做調(diào)解工作，讓農(nóng)戶分清利弊，努力達成和解；利用巡回速裁審理，提高農(nóng)戶的出庭率，并積極邀請鎮(zhèn)村干部和群眾旁聽案件，使其了解農(nóng)村金融政策，強化信用觀念；對一些“釘子戶”、“賴債戶”，邀請鎮(zhèn)村干部一起上門做工作，對拒不執(zhí)行的嚴格依法處理，維持信貸安全及良好的信貸秩序。
5、靈活利用債權(quán)債務轉(zhuǎn)移、代位權(quán)、撤銷權(quán)等法律制度清收不良貸款，為法院執(zhí)行創(chuàng)造條件。嘉善某麥芽公司因嚴重資不抵債，被迫關(guān)停，并破產(chǎn)清算。其拖欠嘉善某信用社的部分信用貸款已無法清償。為收回貸款，信用社與麥芽公司多次協(xié)商，最終達成了由麥芽公司將對廣西某啤酒公司的到期債權(quán)24.8萬元轉(zhuǎn)讓給信用社，以抵償貸款本息。債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議達成后，信用社立即對麥芽公司主張權(quán)利，并對廣西某啤酒公司的24.8萬元到期債權(quán)行使代位權(quán)。后通過當?shù)胤ㄔ憾啻慰缡?zhí)行，收回貸款本息約24余萬元，最大限度減少了貸款損失。
在嘉善某信用社與麥芽公司借款合同糾紛案中，信用社運用債權(quán)債務轉(zhuǎn)移制度，成功收回了呆滯貸款24余萬元，是信用社靈活運用法律制度清收不良貸款的典型案例。
6、加大執(zhí)行力度、創(chuàng)新執(zhí)行方式，全力破解小額農(nóng)戶擔保貸款糾紛案件“執(zhí)行難”。通過建立縣、鎮(zhèn)、村三級執(zhí)行協(xié)作網(wǎng)絡的作用，發(fā)揮綜合治理執(zhí)行難聯(lián)動工作機制，通報信息反饋，加強協(xié)調(diào)、溝通各聯(lián)動工作機制部門的聯(lián)系，調(diào)動村級執(zhí)行協(xié)作員的積極性，動員全社會的力量參與和協(xié)助人民法院的執(zhí)行工作，提高執(zhí)行效率。對欠貸農(nóng)戶就地村、社區(qū)和打工單位開展公告曝光活動，征求執(zhí)行線索，也可適當向社會有償征求執(zhí)行線索懸賞執(zhí)行。在社會上營造了濃厚的輿論氛圍。針對小額貸款被執(zhí)行人財產(chǎn)難查實、人難找的特點，在執(zhí)行立案時公開執(zhí)行干警的手機號碼和家庭電話。并充分利用執(zhí)行協(xié)助網(wǎng)絡制作通信錄向協(xié)作員提供執(zhí)行干警號碼，在接到信息后快速出擊并有效及時的采取執(zhí)行措施。對標的雖小、人難找、財產(chǎn)尋的案件可以起到了四兩撥千斤的功效。查實有履行能力但拒不履行的被執(zhí)行人，選擇典型案件加大執(zhí)行力度，在法律規(guī)定范圍內(nèi)用足、用好，堅決采取強制措施。讓不履行債務的被執(zhí)行人因拒不履行、不講誠信而付出更大的經(jīng)濟代價，更高的拒執(zhí)成本。
7、推行交叉執(zhí)行制度和建議設立強制取證據(jù)制度。交叉執(zhí)行制度是指申請人在受理執(zhí)行案件的人民法院在合理的期限內(nèi)不能滿足申請人的請求，申請人民法院將執(zhí)行案件移送上一級人民法院，由上一級人民法院將執(zhí)行案件指定給其他人民法院執(zhí)行的一種法律制度。交叉執(zhí)行制度有利于排除地方行政干預，減少執(zhí)行法院壓力，加大執(zhí)行力度，有利于農(nóng)村信用社依法清收不良貸款。
強制取證是指偵查機關(guān)根據(jù)申請人的請求，以強制手段對有關(guān)當事人的財產(chǎn)進行調(diào)查取證，作為人民法院進行財產(chǎn)保全和強制執(zhí)行的證據(jù)。根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，民事訴訟實行誰主張誰舉證的原則，執(zhí)行程序也不例外，被執(zhí)行人財產(chǎn)線索主要依靠申請人自行提供，人民法院不能采用偵查手段調(diào)查搜集證據(jù)，因此，申請人由于無法取得被執(zhí)行財產(chǎn)證據(jù)，而法院依職權(quán)主動調(diào)查又未發(fā)現(xiàn)。即使被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行，但由于被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，申請人和人民法院無法搜集到相應的財產(chǎn)證據(jù)，對被執(zhí)行人無法強制執(zhí)行。為了解決申請人和人民法院搜集財產(chǎn)證據(jù)難的現(xiàn)狀，建議立法機關(guān)設立強制取證制度。這對加大人民法院執(zhí)行力度，維護當事人的合法權(quán)益都具有十分重要的現(xiàn)實意義。
嘉善縣在全國已是一個經(jīng)濟較為發(fā)達的地方，農(nóng)村信用社小額貸款的發(fā)放量較大。通過各方努力，保證小額貸款的回收和再循環(huán)，是該項制度能有效運轉(zhuǎn)的基礎性條件，對建議社會主義新農(nóng)村有著重要的意義。
作者單位：浙江省嘉善縣人民法院
