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非公證繼承轉(zhuǎn)移登記常見問題與對策分析

三、不動產(chǎn)繼承轉(zhuǎn)移登記的難點(diǎn)

綜上可知，繼承轉(zhuǎn)移登記涉及法律關(guān)系眾多，各個國家和地區(qū)均對此十分慎重，不僅有詳盡的法律法規(guī)規(guī)定，還引入法院、公證機(jī)關(guān)確定相關(guān)法律關(guān)系，明確證明事項(xiàng)，辦理時限都在3個月以上。對比之下，我國的非公證繼承完全由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理，辦理時限基本相當(dāng)甚至更短。大部分登記人員本身并非法律專業(yè)，承擔(dān)了不應(yīng)由登記人員行使的文書認(rèn)定、調(diào)查取證等司法權(quán)力，對繼承轉(zhuǎn)移登記進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查力不從心，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。登記人員不是包打天下，繼承轉(zhuǎn)移登記僅靠不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)一家難以獨(dú)立承擔(dān)，但并不意味著登記人員在優(yōu)化繼承轉(zhuǎn)移登記中就要偏安一隅，無所作為。

當(dāng)前不動產(chǎn)繼承轉(zhuǎn)移登記存在以下難點(diǎn)：

一是信息共享不健全，死亡證明和親屬關(guān)系證明材料難以取得。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于壓縮不動產(chǎn)登記辦理時間的通知》（國辦發(fā)〔2019〕8號）要求通過共享交換平臺實(shí)現(xiàn)信息互通共享，但繼承轉(zhuǎn)移登記需要的公安部門的戶籍人口基本信息，民政部門的婚姻登記信息不盡如人意。欲辦理繼承轉(zhuǎn)移登記，首先要證明被繼承人已經(jīng)死亡，這點(diǎn)一般容易，但由于我國《民法典》將第一順位繼承人包括父母，則被繼承人的父母死亡證明由于歷史原因檔案不健全，是申請人主要難以取得的材料。另一方面，當(dāng)前的戶口本信息并未包含所有戶口遷出、遷入信息，不能完全反映曾經(jīng)同戶人員間的親屬關(guān)系，無法憑借戶口本判斷被繼承人的親屬關(guān)系，從而確定被繼承人的法定繼承人。絕大部分繼承轉(zhuǎn)移登記需要的死亡證明和親屬關(guān)系證明需要查詢公安部門的戶籍檔案底冊。而公安部門未與自然資源主管部門建立信息共享機(jī)制。其檔案資料也未能全面反映公民的死亡信息和親屬關(guān)系信息。

1951年7月16日公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，對生死與定居遷移、還有“社會變動”（社會身份）等事項(xiàng)做出管制。1955年6月9日國務(wù)院全體會議第十一次會議通過《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都要進(jìn)行戶口登記，要求每年一次進(jìn)行統(tǒng)計(jì) 。1958年1月9日頒布了第一部戶籍法規(guī)《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度，所有個體被普遍分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩大類，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。由于以前的戶籍信息由政府管理，90年代末移交給當(dāng)?shù)毓补芾?。?dāng)時沒有使用公安內(nèi)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，很多都是亂七八糟的表格和書籍，公安局難以查到五六十年代的戶籍底冊，特別是如果人口遷移、流動中死亡的，被繼承人的父母死亡證明和親屬關(guān)系證明很多時候就難以取得。

2016年9月公安部等12個部門聯(lián)合出臺《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見》，規(guī)定凡是公民憑法定身份證件能夠證明的事項(xiàng)，公安派出所不再出具證明。公民因死亡注銷戶口、親屬關(guān)系證明等無法用法定身份證件證明的事項(xiàng)，需要公安派出所開具相關(guān)證明的，由公安派出所應(yīng)當(dāng)出具。但有的派出所由于檔案保存、管理等方面因素，也存在對相關(guān)意見理解上的原因，不出具相關(guān)證明。

1、戶口登記項(xiàng)目內(nèi)容變更更正證明。公民更正或者變更姓名、性別、民族成份、出生日期、公民身份號碼等5項(xiàng)戶口登記項(xiàng)目內(nèi)容，或者因戶口遷移，憑居民戶口簿無法證明的事項(xiàng)，需要開具相應(yīng)證明的，公安派出所應(yīng)當(dāng)查閱戶籍檔案并出具。

2、注銷戶口證明。公民因死亡、服現(xiàn)役、加入外國國籍、出國（境）定居、被判處徒刑注銷戶口，或者因重復(fù)（虛假）戶口被注銷，需要開具注銷戶口證明的，公安派出所應(yīng)當(dāng)出具。

3、親屬關(guān)系證明。曾經(jīng)同戶人員間的親屬關(guān)系，歷史戶籍檔案等能夠反映，需要開具證明的，公安派出所在核實(shí)后應(yīng)當(dāng)出具。

另一方面，民政部門的婚姻登記信息可以確定被繼承人的配偶、子女等身份，但由于歷史原因，婚姻登記信息有較長時期的中斷，很多信息沒有電子化，無法共享，沒有聯(lián)網(wǎng)。特別是過去農(nóng)村法治意識薄弱，普遍認(rèn)為辦個酒席就是結(jié)婚了，沒有辦理婚姻登記，其子女身份難以確認(rèn)。而涉及人口遷徙流動中形成的兩地、三地婚姻的配偶及子女信息，亦是遙不可及。只能等他們知道繼承轉(zhuǎn)移登記后來登記機(jī)構(gòu)信訪纏訪。

二是繼承法律關(guān)系缺乏權(quán)威第三方進(jìn)行認(rèn)定

不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)公安、民政部門的戶籍、婚姻登記信息確定法定繼承人范圍，但遺囑的真實(shí)有效性和最新性、遺產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人、非婚生子女身份認(rèn)定，涉及遺囑繼承和法定繼承人的范圍，缺乏司法機(jī)關(guān)或公證機(jī)構(gòu)等第三方的法定認(rèn)定程序，登記機(jī)構(gòu)無權(quán)也難以認(rèn)定。

三是立法不完善、社會服務(wù)未跟上

從上文對各個國家和地區(qū)繼承法律制度介紹可以看出，我國的繼承法的規(guī)定十分粗疏，缺乏可操作性的細(xì)節(jié)。而這些不足造成的壓力都?xì)w結(jié)給不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。譬如《民法典》刪除了公證遺囑的優(yōu)先效力，規(guī)定立有數(shù)份遺囑，內(nèi)容相抵觸的，以最后的遺囑為準(zhǔn)。如何確定遺囑的真實(shí)性和最新性，法律卻沒有明確的規(guī)定，只能依靠不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)如履薄冰的審核判斷。

四、對策和出路

一是進(jìn)一步完善立法

建立不動產(chǎn)登記責(zé)任保險制度，縮限不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查范圍和賠償責(zé)任。當(dāng)前立法對不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任過重，《民法典》規(guī)定的無過錯賠償責(zé)任實(shí)際上沿襲了《物權(quán)法》時期的規(guī)定，在實(shí)務(wù)中對造成錯誤的申請人進(jìn)行追責(zé)規(guī)定根本行不通。借鑒各國立法規(guī)定，在《不動產(chǎn)登記法》中對繼承轉(zhuǎn)移登記中涉及的遺產(chǎn)管理人、非婚生子女、遺囑執(zhí)行人、遺囑真實(shí)性和是否最后一份等需要司法機(jī)關(guān)、公證機(jī)關(guān)認(rèn)定的法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行規(guī)范，明確相關(guān)機(jī)關(guān)的審查程序。

二是謹(jǐn)慎適用告知承諾制

2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于壓縮不動產(chǎn)登記辦理時間的通知》，要求推行告知承諾制，在不動產(chǎn)繼承登記中，逐步推廣申請人書面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關(guān)系證明等材料。2019年5月5日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，重點(diǎn)推進(jìn)建立證明事項(xiàng)告知承諾制。同年5月7日，司法部印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案的通知》，確定13個?。ㄊ校┖?個國務(wù)院部門開展試點(diǎn)。同年7月29日，自然資源部印發(fā)《不動產(chǎn)繼承登記告知承諾制試點(diǎn)工作方案》，將不動產(chǎn)繼承登記納入試點(diǎn)范圍，并選取廣州、無錫等4地開展試點(diǎn)工作，逐步推廣不動產(chǎn)繼承登記，申請人確實(shí)難以獲取死亡證明、親屬關(guān)系證明材料的，以書面承諾方式替代死亡證明、親屬關(guān)系證明。

2020年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》明確直接涉及國家安全、國家秘密、公共安全、金融業(yè)審慎監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全，以及重要涉外等風(fēng)險較大、糾錯成本較高、損害難以挽回的證明事項(xiàng)不適用告知承諾制。不動產(chǎn)登記涉及群眾重大財產(chǎn)安全，一旦登記的不動產(chǎn)被處分（買賣、抵押等），善意第三人可以善意取得不動產(chǎn)權(quán)權(quán)利，難以糾錯回復(fù)原狀，將給群眾造成重大財產(chǎn)損失。因此，在不動產(chǎn)非公證繼承登記中，應(yīng)謹(jǐn)慎適用告知承諾制。

總結(jié)告知承諾制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，對風(fēng)險較小，客觀存在困難難以取得的死亡證明等，有條件的逐步探索告知承諾制，并明確告知承諾制取得繼承不動產(chǎn)的條件和限制，明確采用告知承諾制造成錯誤的登記機(jī)構(gòu)責(zé)任。比如產(chǎn)權(quán)人死亡時年齡較大（如年滿80周歲）的，其父母死亡年代久遠(yuǎn)（新中國成立前），繼承人無法提供產(chǎn)權(quán)人父母死亡的情況材料等。

三是引入公證機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等第三方

之前對公證前置的詬病主要是公證機(jī)關(guān)辦理繼承權(quán)公證收費(fèi)過高，是按照繼承財產(chǎn)比例進(jìn)行公證?？梢栽谕ㄟ^政府購買公證服務(wù)等方式引入公證機(jī)關(guān)?！豆C法》規(guī)定公證賠償是過錯責(zé)任，并且有公證賠償基金專門用于償付公證責(zé)任賠償費(fèi)用。實(shí)際上當(dāng)前不動產(chǎn)登記操作相關(guān)規(guī)定對非公證繼承轉(zhuǎn)移登記申請的審查基本是采用公證機(jī)關(guān)的繼承權(quán)公證的程序，但登記人員缺乏公證人員的法律知識和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，登記錯誤賠償責(zé)任重于公證機(jī)關(guān)，菲薄的登記費(fèi)用也無法建立登記錯誤賠償基金。浙江、福建等多省都建立了“不動產(chǎn)登記+公證”、政府購買公證服務(wù)的共享協(xié)作機(jī)制，效果較好。

各國繼承法律關(guān)系認(rèn)定都有繼承法院或者法官介入，頒發(fā)遺囑認(rèn)證、遺產(chǎn)管理人認(rèn)定等司法文書，明確繼承涉及的相關(guān)法律關(guān)系。該權(quán)力屬于司法權(quán)力，登記人員乃至不動產(chǎn)登記代理人、律師均無權(quán)也無法行使，建議與司法部、最高人民法院溝通，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)與公安、民政部門的信息共享

公安、民政部門的戶籍、婚姻登記等信息是不動產(chǎn)繼承的基礎(chǔ)信息，其完備性和準(zhǔn)確性對提高繼承轉(zhuǎn)移登記的效率影響很大，建議進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)部門的信息共享，推動相關(guān)信息的整理歸檔、電子化，進(jìn)一步便民利民。

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