改革開放以來，我國農村發(fā)生了舉世公認的巨大變化。但由于錯綜復雜的種種原因，我國“三農”問題的解決還遠遠未達到理想的程度。雖然長期困擾我國國民經(jīng)濟發(fā)展的農產品供給不足的矛盾緩解了，但農業(yè)和農村經(jīng)濟結構不合理、農業(yè)綜合效益不高、農民收入增長緩慢的矛盾日益突出；雖然我國人民生活總體上進入了小康，但還有大量的農村人口生活水平相當?shù)拖?；雖然全民的教育文化水平和醫(yī)療衛(wèi)生服務在穩(wěn)定提高，但農村教育、醫(yī)療等基本社會事業(yè)的發(fā)展明顯滯后；雖然我們在加強農業(yè)基礎地位，改善農民生活條件上做了大量工作，但工農之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距擴大的趨勢還未根本扭轉。解決新階段農業(yè)和農村發(fā)展中的各種矛盾和困難，不能就農業(yè)論農業(yè)、就農村論農村，必須認真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學的發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，改變原來計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結構。
一、當前農村發(fā)展面臨的主要矛盾和問題
當前農村經(jīng)濟發(fā)展面臨的最根本、最突出的問題是農民收入增長緩慢問題。從1997年開始農民收入增長進入一個低谷期。1997-2002年農民人均純收入年平均增長3.97%，比改革開放以來24年平均值（7.33%）低3.36個百分點?？梢哉f，現(xiàn)在既是建國以來農產品供應最充裕的時期，也是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻的時期。
分析農民收入必須注意三個問題：一是觀察農民收入絕對不能僅看平均數(shù)。在農民收入平均增長速度的背后，掩蓋的一個很大問題就是，具體到糧食主產區(qū)和純農戶，相當一部分農民的收入是停滯甚至是下降的。據(jù)國家統(tǒng)計局提供的資料，2000-2002年，全國增收總戶占56.4%，收入持平農戶占1.6%，減收農戶占42%。二是要看到城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同階層之間的收入差距擴大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997-2002年，城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增長7.8%，比農民人均收入增幅高3.84個百分點，城鄉(xiāng)民居收入差距逐年拉大。2002年城鄉(xiāng)居民收入比達到3.11：1，比1978年的2.51：1擴大0.54，比1983年的1.82：1（改革開放以來最低年）擴大1.29，比1997年的2.47：1擴大0.64。三是雖然近年來農民收入出現(xiàn)了恢復性的增長，但基礎并不牢固，影響農民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。
近年來我們進行了廣泛的基層調查，從政策層面對制約農民收入增長的深層次原因進行了分析。根據(jù)調查，我們將影響農民增收的主要因素歸納為以下幾個方面：
（一）農業(yè)增長越來越面臨明顯的需求約束
這幾年中央號召要大力調整農業(yè)結構，而從農民的角度來講，則是：種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種情況的深層次原因是農業(yè)增長開始面臨需求約束。從1996-2001年，城鎮(zhèn)居民收入每增加1元錢，用于食品的支出只有4分錢，這就是經(jīng)濟學上的食品收入需求彈性，其數(shù)值只有0.04?，F(xiàn)在市場上需求約束不明顯的農產品越來越少。中國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到只有30%，農民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到低于50%。自90年代以來中國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)急劇下降，這必然會在整體上影響農產品需求的擴張。農業(yè)的需求約束除了受長期的消費結構的變化影響之外，還受短期的經(jīng)濟周期性波動的影響。近年來大量工人下崗，40%左右的農民收入下降，他們對農產品及其加工品的需求肯定會受到影響。從統(tǒng)計上看，從1998年以來城鄉(xiāng)居民對肉類的需求是絕對減少的。農業(yè)一旦進入了消費需求約束的階段，農業(yè)政策制定就面臨著兩大難題：第一個難題是通過增加農產品的產量來增加農民收入會變得越來越困難；第二個難題是通過提高農產品的價格來提高農民收入的潛力也會越來越小。
（二）農民非農就業(yè)不足，城鎮(zhèn)化進程明顯滯后，城鄉(xiāng)分割的二元結構體制尚未從根本上發(fā)生改變
在計劃經(jīng)濟時期，我國不是隨著工業(yè)化的發(fā)展，逐步推進城市化，加速農村勞動力和人口向城鎮(zhèn)轉移，而是從體制、政策到各項管理制度上，都限制城鎮(zhèn)的發(fā)展和勞動力的流動，尤其限制農民進城就業(yè)和定居。我國工業(yè)化程度已經(jīng)達到世界中等發(fā)達國家水平，但城市化程度卻只達到37.7%，比2000年世界平均城市化水平還要低10.3%。我國目前人均GDP僅有900多美元，但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的農產品需求制約，最基本的原因全是城鎮(zhèn)農產品消費群體比重太小。我國農民的就業(yè)極不充分，農村剩余勞動力轉移困難，最根本的障礙是城市化進程明顯滯后。2001年，我國農業(yè)GDP份額已經(jīng)下降到15.2%，而農業(yè)就業(yè)份額仍高達50%。第一產業(yè)與非農產業(yè)人均創(chuàng)造GDP的比例，已由1990年的3.9：1，擴大到2001年的5.2：1。農村人口非農化和城鎮(zhèn)化進程緩慢，農民比重過大，導致農業(yè)相對勞動生產率過低，這是“三農”問題的癥結所在。
改革開放前，我國城鄉(xiāng)之間一直未能建立起一種良性的關系，導致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構凝固化。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，長期實行農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業(yè)部門取得了巨額的資金，農業(yè)的基礎地位長期受到嚴重削弱；在城鄉(xiāng)分割的二元結構體制下，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業(yè)嚴重不足；由于實行農村農業(yè)人口與城市非農業(yè)人口兩種戶籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農民權利和發(fā)展機會的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結構的失衡，使城鄉(xiāng)關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入和作用領域的擴展，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強。但是，迄今為止，原來計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結構體制尚未從根本上發(fā)生改變?，F(xiàn)在農民外出就業(yè)仍面臨著不公平的環(huán)境，對農民外出就業(yè)仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政策主要表現(xiàn)在四個方面：一是對農民外出就業(yè)的不合理的行業(yè)和工種的限制；二是對農民外出要求的各種證件太多；三是對外出民工的收費過多過濫；四是在一些地區(qū)仍存在粗暴對待民工的現(xiàn)象。
（三）農民稅負重，農業(yè)稅收制度不完善
目前，農村稅費制度改革的試點。工作已在全國全面推開。從試點情況看，稅費改革后，農民負擔總體上有所減輕，特別是稅費改革有利于規(guī)范農村分配關系，有利于推進鄉(xiāng)村機構改革，有利于改善干群關系，緩解社會矛盾。目前農村稅費制度改革仍然屬于試驗性質，這項改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的。農村稅費改革后，農業(yè)稅是按土地的常年總產量計征的，沒有考慮當年總收入扣除生產耗費后的實際所得，這個常年產量既包括農民銷售的商品糧，也包括農民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農產品作為商品，而以農產品的產出來計稅，從而出現(xiàn)了有的農民種地賠錢還得照章納稅。農業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于常年產量的7%，附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的20%，合計為不超過常年產量的8.4%。大多數(shù)地方實際執(zhí)行的稅負都是8.4%。無論是與我國歷史上的農業(yè)稅率相比，還是與其他國家農民承擔的稅負相比，按土地常年總產量征收8.4%的農業(yè)稅，稅率都偏高。農村稅費改革后征收單一農業(yè)稅的辦法雖然在總體上減輕了農民負擔，但卻會造成稅負不公，在減輕非農戶和兼業(yè)農戶負擔的同時，加重了純農戶的負擔。城鎮(zhèn)個體戶的增值稅有月銷售額600-2000元的起征點，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農業(yè)稅并沒有起征點和免征額，無論土地常年產量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計征，這不符合稅收公平原則。
?。ㄋ模﹪覍r業(yè)和農民的支持與保護體系不健全
這主要體現(xiàn)在：
1、國家財政支農資金投入總量不足，支農資金投入結構不合理。如果按WTO協(xié)議計算口徑，1996-2000年，我國農業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業(yè)總產值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為30%-50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%-20%。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在1996年-1998年計算基期內年均297億元，占農業(yè)總產值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。政府財政農業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60%左右，而用于建設性的支出比重不高。在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小。在政府農業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高，而直接用于生產環(huán)節(jié)的補貼很少。1998年以來，政府支農投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500-700億元之間，占政府農業(yè)支持總量的30%以上。而一些關系農業(yè)發(fā)展全局的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農業(yè)品質改良、重大病害控制、食品安全保障、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。財政農業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力，資金使用效果差。
2、農村資金嚴重外流，農戶和農村中小企業(yè)獲得貸款非常困難。農村信用社是農村資金外流的重要渠道。1978-2000年期間，通過農村信用社農村資金凈流出4519.2億元。農村信用社凈流出資金中有一部分以存款準備金、轉存銀行款的形式流向中央銀行，還有相當部分的農村資金被農村信用社通過購買國債和金融債等方式大量轉移。郵政儲蓄機構的性質決定了它只吸收存款，資金轉給人民銀行，自己不發(fā)放貸款。近年來由于郵政儲蓄轉存款利率水平過高，為4.131%，高于金融機構在人民銀行1.89%的存款利率，且無任何風險，儲蓄規(guī)模迅速增加，到2002年12月郵政儲蓄存款余額為7369億元，其中65%來自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農村占34%。
90年代中期以后，隨著農業(yè)銀行商業(yè)化改革進程的加快，農業(yè)銀行金融資源的配置不再局限于農業(yè)和農村，其機構網(wǎng)點正逐步從農村收縮，農貸款的增幅趨緩，占比開始下降，業(yè)務也日益向城市和工業(yè)靠攏。目前，農業(yè)貸款僅占農業(yè)銀行各項貸款余額的10%，農業(yè)銀行支農力度減弱。雖然農村信用社是直接覆蓋廣大農村、網(wǎng)點眾多的正規(guī)金融機構，但為農戶提供的貸款非常有限。據(jù)統(tǒng)計，全國農戶貸款面為25%。農業(yè)貸款占農村信用社貸款的比重1990年為46.2%，2000年降低到34.2%。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農村以后，僅靠農村信用社系統(tǒng)的信貸實力，根本無力解決農民貸款難的問題。作為專營農副產品收購資金的供應和管理的農業(yè)政策性金融機構，隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領域政策性經(jīng)營空間縮小，農業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購貸款業(yè)務量出現(xiàn)大幅下降，農業(yè)發(fā)展銀行支農作用明顯弱化。
（五）農村義務教育，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后
1、農村義務教育投入格局與我國當前的整體財政分配格局極不適應?？傮w來看，我國農村義務教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預算內農村義務教育經(jīng)費支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國財政預算內衣村義務教育投入嚴重不足。1994-2000年，預算內農村義務教育經(jīng)費占農村義務教育經(jīng)費總額的比重為57.7%。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用，于基礎教育；基礎教育投入的職責基本上由基層政府承擔，特別是農村基礎教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔。中央和省級政府對義務教育只承擔補助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責任。根據(jù)我們對湖北省襄陽縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調查，襄陽縣1991-2002年教育經(jīng)費中各級財政預算撥款占40.7%，其中，鄉(xiāng)級財政占到了34.4%，縣財政占到了6.3%，省級以上財政?？顑H占0.1%。泰和縣2000年教育經(jīng)費中各級財政預算撥款占58.9%，縣財政占13.3%，鄉(xiāng)級財政占到了45.7%，全縣教育投入中來自省級以上的財政專款正常年份只有20萬元左右，從2001年開始有中央下?lián)艿奈７扛脑鞂？?35萬元。鄢陵縣2000年教育經(jīng)費中各級財政預算撥款占58%，縣財政占9.2%，鄉(xiāng)級財政占到了48.3%，來自省級以上的財政?？顜缀鯖]有。從三個縣的情況看，教育支出約占縣級財政支出的50%左右，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則占75%左右。應當看到，過去隨著義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發(fā)展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農民負擔的同時，在客觀上也遲滯了農村教育的發(fā)展，造成了農村與城市之間以及地區(qū)之間義務教育機會不平等的延續(xù)乃至擴大。2001年6月國務院公布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確了縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統(tǒng)一發(fā)放。2002年4月中央又強調指出，農村義務教育要實現(xiàn)從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉到以縣為主兩個重大轉變。農村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農村義務教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。但也應看到，中西部地區(qū)相當一部分縣、市，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負責統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。
2、農村公共衛(wèi)生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫(yī)療保障。很多地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務機構設施條件差，經(jīng)濟效益較差，難以吸引高素質的衛(wèi)生人員。政府衛(wèi)生預算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理。1991-2000年，政府農村衛(wèi)生預算支出累計只有690億元，僅占政府衛(wèi)生總預算支出的15.9%。1991-2000年期間，我國政府衛(wèi)生預算支出增加了506.71億元，而用于農村的衛(wèi)生支出只增加了63.08億元，僅占12.4%。由于農村公共衛(wèi)生服務資金嚴重不足，許多公共衛(wèi)生服務項目必須通過收費彌補服務的成本，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務項目的開展，導致近年來部分地區(qū)兒童計劃免疫任務不能完成等問題。農村中某些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復燃。一些農村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。改革以前，有85%的農民參加了合作醫(yī)療，
但20世紀80年代以后，合作醫(yī)療大面積滑坡?，F(xiàn)在只有10%的村有合作醫(yī)療，而且主要集中在發(fā)達地區(qū)。1991-2000年我國農村衛(wèi)生總費用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%，社會衛(wèi)生投入從6.73%下降到3.26%，而同期農民個人支出從80.73%上升到90.15%。目前，廣大農民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費醫(yī)療的狀態(tài)。由于缺乏醫(yī)療保障體系，農民的醫(yī)療費用大幅度上升，明顯超過子農民的承受能力。1991年到2001年，農村衛(wèi)生費用年均增長12.8%。而農民的收入增長率僅為7.7%。目前，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分突出。
3、農村目前除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。長期以來，我國城鄉(xiāng)社會保障制度處于分割狀態(tài)。在城鎮(zhèn)，我國已初步建立起了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、最低生活保障等在內的社會保障制度的基本框架。與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。農村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。
（六）農村市場經(jīng)濟體制還有待完善
這突出表現(xiàn)在三個方面：
1、農村土地制度不夠規(guī)范。一是農村土地使用權流轉制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回農民的土地承包權，搞強制性的土地流轉；有的地方在收回農戶承包地后，甚至不對農戶作任何經(jīng)濟補償。二是現(xiàn)行土地征用地制度對農民明顯不公。現(xiàn)在農民上訪中有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關?，F(xiàn)在征地問題已經(jīng)成為農村很尖銳的矛盾。從1987-2001年全國征用耕地2，400萬畝，因為征地有3，400萬農民失去土地或部分失去土地?，F(xiàn)在地方政府的口號是“吃飯靠財政，發(fā)展靠土地”，要“以地聚財，經(jīng)營土地，經(jīng)營城市”?，F(xiàn)在國家每征一畝地，鐵路、公路給農民的補償是5，000-8，000元。我們現(xiàn)在一些重大的基礎設施建設，征地款都沒有打足。工商業(yè)用地對農民的補償一般是每畝2-3萬元，發(fā)達地區(qū)是3-5萬元，而且這些錢不是直接補償給農民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個很尖銳的問題。農民講基層政府在80年代是“吃肚皮”，因為當時最富的單位是搞計劃生育的，鄉(xiāng)一級政府的計劃外收入主要靠計劃生育罰款?，F(xiàn)在則是“吃地皮”?，F(xiàn)行的征地制度有三個問題，第一是征地范圍過寬，很多征地不是為了公共利益，比如搞房地產；第二是對農民的補償太低；第三是對失地農民的安置問題，現(xiàn)在采取“一腳踢”的辦法，一次性給予補償金之后就不再管了。在一些城鄉(xiāng)結合部，出現(xiàn)了所謂的“四無農民”，即“種田無地，就業(yè)無崗，社保無份，告狀無門”。這種情況已引起了中央的高度重視。
2、農民進入市場的組織化程度低。中國現(xiàn)有的農民合作經(jīng)濟組織包括社區(qū)集體經(jīng)濟組織、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、供銷社和信用社等。政府發(fā)展農民合作經(jīng)濟組織，采取了“兩條腿走路”的方針，一是改造舊的農民合作經(jīng)濟組織，即主要是對農村供銷合作社進行改造，使之成為農民的合作經(jīng)濟組織。1995年中央在《關于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農民合作經(jīng)濟組織。二是發(fā)展各種新型合作經(jīng)濟組織。根據(jù)農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司統(tǒng)計，目前，全國建立了14萬個比較規(guī)范的農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社和股份合作社。直到今天，真正意義上的農民合作經(jīng)濟組織并沒有形成大的氣候，在為農民提供技術、信息、資金、物資和產品銷售服務等方面發(fā)揮的作用還很有限。目前各種類型的農民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題。社區(qū)集體經(jīng)濟組織主要承擔政府下達的各項任務，帶有比較濃厚的行政色彩，大多數(shù)鄉(xiāng)村集體組織往往只具備對社區(qū)內部事務進行管理的
職能，而明顯缺乏對農戶提供服務的功能。1995年中央5號文件《關于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農民合作經(jīng)濟組織。從實際情況看，盡管供銷社在探索“民辦”體制方面行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機制不活等各個方面的原因，供銷社無法參與市場競爭，經(jīng)營萎縮，虧損嚴重，在農村流通領域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當一部分基層供銷社實際上已經(jīng)名存實亡，喪失為農民服務的能力。在體制上沒有真正代表農民利益的組織和團體。建立農民協(xié)會的設想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實施。
3、糧食流通體制改革嚴重滯后。糧食流通體制存在的主要問題有：國有糧食企業(yè)政企不分、政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務不分、儲備和經(jīng)營不分的現(xiàn)象仍然非常普遍；我國糧食的統(tǒng)一市場還未形成；國家貯備糧功能定位不明確，儲備規(guī)模過大，成本過高，時效性差；糧食部門冗員負擔重，虧損掛帳數(shù)額巨大，難以消化。
二、解決我國“三農”問題的政策思路
對于解決“三農”問題，應該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農業(yè)和農村的發(fā)展進入新階段的科學判斷；1999年中央提出新階段農業(yè)和農村發(fā)展的主要任務是推動農業(yè)和農村經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整；2000年又提出農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的核心目標是增加農民收入；2002年中央提出增加農民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”。這是新的中央領導集體在“三農”問題上的鄭重承諾。黨的十六報告明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的發(fā)展”的重要論斷，提出了解決“三農”問題的指導思想。十六屆三中全會又進一步提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放的要求的新的發(fā)展觀，這就為解決新階段的“三農”問題指明了方向和道路。
（一）確保國家糧食安全，推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力
2000年至今，糧食已連續(xù)4年產不足需。今年的糧食總產量可能要跌至8800億斤至8900億斤。在這種背景下，糧食安全成為人們關注的問題。應清醒看到，如果今后糧食繼續(xù)減產，糧食產需缺口在現(xiàn)有水平上繼續(xù)擴大，就可能出現(xiàn)糧食供求偏緊的局面。從中長期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關系將是偏緊的。糧食是關系國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長期的戰(zhàn)略任務。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，完全自給自足或依賴他人都是不可取的。因此，今后幾年糧食政策應由過去幾年適當控制糧食產量轉向促進糧食產量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。要把保護和提高糧食生產能力作為確保國家糧食安全的基礎。必須要嚴格控制各類建設用地對耕地尤其是基本農田的侵占。要積極研究和推廣先進的農業(yè)節(jié)水技術，同時，提高我國水資源的利用率。要強化糧食增產的科技支撐體系建設。國家對糧食生產的支持和保護，應主要體現(xiàn)在對糧食主產區(qū)的支持和保護上?，F(xiàn)有的各種國家支持農業(yè)的投資要向主產區(qū)傾斜。而且，要進一步研究開辟支持主產區(qū)的新的專門資金來源渠道。
推進農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整，必須研究擴大農產品需求問題。擴大需求主要是兩個問題：第一是加快農產品加工業(yè)發(fā)展。沒有中間需求，沒有農產品加工業(yè)的帶動，農業(yè)結構的調整是很困難的；第二是擴大出口。農產品出口對帶動農業(yè)結構調整、增加農民收入發(fā)揮著越來越重要的作用?，F(xiàn)在我國農產品出口面臨的最大的問題是技術壁壘。要盡快解決出口農產品質量不高，加工程度低，相關政策支持和服務不夠問題，著力提高出口競爭力，積極應對復雜的國際農產品貿易環(huán)境，力爭使農產品出口上一個新臺階。
（二）加快農業(yè)剩余勞動力轉移的步伐，加快農村人口的城市化進程
增加農民收入，關鍵要解決好農民的就業(yè)問題。要繼續(xù)發(fā)展農村二三產業(yè)，重點發(fā)展農產品加工業(yè)，發(fā)展勞動密集型產業(yè)，發(fā)展服務業(yè)。農民過去是棋盤上的一顆棋子，沒有流動的活性，改革就是要讓農民具有活性，能夠自由流動。要取消針對農民工制定的限制性就業(yè)政策，公平對待民工。各級政府要取消對企業(yè)使用農民工的行政審批。簡化農民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對農民工設置的各種不合理的證件，清理各種針對農民工的不合理收費。要建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓體系?，F(xiàn)在中國流動人口有1.4億左右，有些人已經(jīng)在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善對流動人口的管理制度，加大戶籍制度改革力度。城市發(fā)展規(guī)劃和社會各種公共服務規(guī)劃應該有效服務于全社會，而且，應當將外來人口的管理費用納入財政預算。大中城市要進一步放寬農民進城落戶的條件，允許外來人口按職業(yè)或者居住地入戶。農村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后，在住房、參軍、子女入托，入學等方面享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應的義務。農村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的，在沒有納入城鎮(zhèn)社會保障體制前，可繼續(xù)保留土地承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續(xù)保留農村的宅基地使用權。戶籍制度改革的目標是允許農民自主進城定居，讓戶口只具有標志居住地的意義，在戶口失去特殊福利含義的條件下實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權利。這樣有利于從根本上解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調的發(fā)展
