原題為《“兩化疊加”：中國(guó)治理的最大難題》
近幾年常有人提問(wèn)說(shuō)，中國(guó)治理難在何處？
有人說(shuō)，中國(guó)治理難，難在“治官”，諸如此類。這樣的說(shuō)法，實(shí)際上是對(duì)中國(guó)發(fā)展中所遇到的某一方面的難題的一種強(qiáng)調(diào)。對(duì)此，我的看法是，中國(guó)治理遇到的最大的“全局性難題”是所謂的“兩化疊加”——即幾乎在社會(huì)生活的所有方面，中國(guó)都面對(duì)現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化相互交織的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在在治理上，既要面對(duì)現(xiàn)代化階段的各種問(wèn)題，又要同時(shí)面對(duì)社會(huì)發(fā)展中的許多后現(xiàn)代問(wèn)題。
我把治理的難題分成有形和無(wú)形，有形的比如環(huán)境、資源、人口、轉(zhuǎn)型等問(wèn)題，還有這幾年熱議的老齡化問(wèn)題。但是，我要談的是無(wú)形的東西。在歐美，它的現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化是兩個(gè)階段，截然分開(kāi)，很清楚；在日本和韓國(guó)，這兩個(gè)階段到現(xiàn)代化階段的后期是有疊加的；然而在中國(guó)，這兩個(gè)階段近乎是重疊的。中國(guó)自1978年啟動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程后，實(shí)際上到80年代末、90年代初，這個(gè)問(wèn)題就開(kāi)始突顯出來(lái)了。
問(wèn)題的成因主要來(lái)自兩方面：一是在改革開(kāi)放的過(guò)程中，人們的生活水平迅速提高，但同時(shí)國(guó)家底子薄、歷史欠賬比較多，有些問(wèn)題解決得比較好，已經(jīng)到了后現(xiàn)代水平，有些問(wèn)題解決得不好，現(xiàn)代化水平還沒(méi)有達(dá)到。二是比較視野下的示范效應(yīng)，就是經(jīng)濟(jì)全球化的拉動(dòng)，公眾把目光集中于最發(fā)達(dá)國(guó)家所造成的高期望值，但中國(guó)直到今天整體還處于現(xiàn)代化的中期階段——除了部分東部沿海地區(qū)到了后期。但是，民眾關(guān)注和比較的重點(diǎn)，包括國(guó)家宏觀和微觀層面上的諸多領(lǐng)域，比如對(duì)社會(huì)保障方方面面的訴求，已經(jīng)逐漸貼近后現(xiàn)代的水平。這也造成一種現(xiàn)象，在最基本的東西還沒(méi)能得到之時(shí)，訴求已經(jīng)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的水準(zhǔn)。
此外，作為學(xué)者也需要自我批評(píng)——我們還是比較缺乏科學(xué)精神，或者說(shuō)比較缺乏理性分析的傳統(tǒng)。據(jù)我觀察，中國(guó)的大學(xué)，1995年之前還是人文與社科不分，只講文科，直到近十年才越來(lái)越注意人文與社科的嚴(yán)格區(qū)分。如今，中國(guó)社會(huì)科學(xué)的人文色彩還是偏重。以寫(xiě)雜文、隨筆的形式分析國(guó)家大事是可以的，但實(shí)際上與嚴(yán)格的社會(huì)科學(xué)相比，有的時(shí)候相差很遠(yuǎn)。我們提建議、做決策的總體特點(diǎn)，還是“想法蠻多，計(jì)算甚少，缺乏調(diào)研”，很多想法性的東西似是而非。我們?cè)跉v史上積累下來(lái)的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)比較豐富，但在社會(huì)管理，特別是城市管理方面，缺乏足夠的理論和經(jīng)驗(yàn)積累；“治理”的理念畢竟也才剛剛進(jìn)入。
從治理的角度看，政府在現(xiàn)代化階段主要解決的是加強(qiáng)管理的問(wèn)題，而后現(xiàn)代階段主要解決的是提高服務(wù)能力的問(wèn)題，相當(dāng)于我們現(xiàn)在講的“推進(jìn)服務(wù)型政府”的概念。這兩個(gè)階段的焦點(diǎn)是不一樣的。我不贊同有人提出的要“從管理型政府（或管制型政府）向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變”的提法。這個(gè)提法的目的和意思是好的，但并不嚴(yán)謹(jǐn)。中國(guó)現(xiàn)階段推動(dòng)建立的服務(wù)型政府還應(yīng)該是一個(gè)“管理-服務(wù)型政府”，因?yàn)槲覀児芾硖嵘娜蝿?wù)并沒(méi)有完成，單純地強(qiáng)調(diào)服務(wù)，容易發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)，似乎我們強(qiáng)化管理的任務(wù)已經(jīng)完成了。
那么，“兩化疊加”的情況下，政府治理難在何處？
首先，達(dá)成社會(huì)共識(shí)的過(guò)程更為復(fù)雜和艱難。比方說(shuō)，可能會(huì)出現(xiàn)用后現(xiàn)代的眼光看待現(xiàn)代化的努力。一條馬路拓寬以后，如果還是天天擁堵，大家會(huì)說(shuō)政府的方案太滯后；但一條高速公路完工后如果車(chē)流較小，又往往會(huì)被指責(zé)為太超前。如果大家能理性看待，用科學(xué)的方法分析問(wèn)題，了解到我們既有現(xiàn)代化的任務(wù)沒(méi)完成的一面，同時(shí)又已超然邁入后現(xiàn)代化的階段的一面，就比較容易達(dá)成共識(shí)?？上ВF(xiàn)在大家對(duì)這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有想得很清楚。
其次，會(huì)導(dǎo)致政府發(fā)展理念上的錯(cuò)位。由于處于“兩化疊加”的時(shí)期，政府的發(fā)展面臨著雙重任務(wù)，但簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)從管理型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的呼聲又顯得有點(diǎn)急。其實(shí)早在上世紀(jì)90年代末，當(dāng)時(shí)的中國(guó)地方政府都在忙著招商引資，因而有不少聲音呼吁要求地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。但由于我們的思路不清晰，出現(xiàn)了在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的同時(shí)，地方政府把招商辦企業(yè)的熱情開(kāi)始轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，引發(fā)了較大規(guī)模的“土地財(cái)政”，造成了不理想的結(jié)果。
去年，國(guó)務(wù)院成立了推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，并在積極推動(dòng)“放管服”的政策——放松審批、加強(qiáng)監(jiān)管、擴(kuò)大服務(wù)。不少人說(shuō)，這當(dāng)中有個(gè)“放開(kāi)大門(mén)、還有小門(mén)”的問(wèn)題，意味著即便上面放開(kāi)了，但沒(méi)有落實(shí)到下面，有些企業(yè)家也感受不到真正的放開(kāi)。這些現(xiàn)象確實(shí)存在。但我要指出的是，行政審批改革畢竟是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，并非職能轉(zhuǎn)變的根本和全部，還需要時(shí)間和成果的積累。切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，涉及到一系列政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、行政文化傳統(tǒng)問(wèn)題，不可能一蹴而就。
另一方面，這個(gè)問(wèn)題要放在一個(gè)大的框架里面來(lái)看——中國(guó)五級(jí)政府的職責(zé)基本上是一樣的，這和其他國(guó)家有所不同——很多國(guó)家是不同層次的政府只行使各自所負(fù)責(zé)的特定職責(zé)。對(duì)這一點(diǎn)，理論界和政界的朋友們注意得不夠。我認(rèn)為，想要將數(shù)百項(xiàng)行政審批改革事項(xiàng)逐件落到實(shí)處，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的積累，才會(huì)看到明顯的效果。
最后，這也很不利于正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中客觀存在的某些差距。比如說(shuō)，我們現(xiàn)在的收入分配差距實(shí)際上最主要的成分還是城鄉(xiāng)差距。我們所說(shuō)的發(fā)展失衡，不是差在個(gè)體之間的生活水準(zhǔn)上，而是差在東西部整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不平衡。如果不做細(xì)致分析，只是不加以區(qū)分地對(duì)比，不講究可比性，不講究對(duì)比的尺度，可能會(huì)帶來(lái)認(rèn)知上的偏差，從而無(wú)益于正確的決策。
對(duì)于上述難題造成的雙重壓力，我們又應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？
首先，我們要繼續(xù)強(qiáng)化管理因素，即便在大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)繼續(xù)強(qiáng)化政府管理水平提升的理念，特別是強(qiáng)化我們以往注意不多的流程控制、過(guò)程管理、精細(xì)管理，強(qiáng)調(diào)工作的深化、細(xì)化、具體化。沒(méi)有精良的管理，服務(wù)水平也上不去。
其次，要正確認(rèn)識(shí)城市化進(jìn)程的偉大意義。雖然城市化的過(guò)程中出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，但中國(guó)在治理方面存在著的大部分問(wèn)題，最終還是要靠城市的帶動(dòng)作用來(lái)解決。當(dāng)中國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)流動(dòng)人口減少到幾千萬(wàn)的時(shí)候，現(xiàn)在存在的許多問(wèn)題就都解決了。中國(guó)的發(fā)展，沒(méi)速度不行，不通過(guò)調(diào)結(jié)構(gòu)解決規(guī)模問(wèn)題不行。我們應(yīng)當(dāng)用加速而不是降速的辦法，用“融合”而不是“劃界”的辦法，用城市化提速與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的辦法，去積極消弭“兩化疊加”所導(dǎo)致的社會(huì)壓力?！熬珳?zhǔn)扶貧”也是一種精細(xì)化管理。
再次，相對(duì)地肯定“有為政府”。在我看來(lái)，這個(gè)有為政府指的是一個(gè)偏強(qiáng)和積極一些的政府，但并不是指要比現(xiàn)在的政府更強(qiáng)，而是比現(xiàn)在的相對(duì)偏弱一點(diǎn)。但和其他國(guó)家的政府比起來(lái)，它還是要處在一個(gè)比較偏強(qiáng)的情況上。它的特點(diǎn)是職責(zé)優(yōu)化、行政主導(dǎo)、注重績(jī)效、規(guī)模適度、制約有力、敏捷靈活。
這當(dāng)中強(qiáng)調(diào)兩小點(diǎn)。首先，注重績(jī)效還是要堅(jiān)持。雖然我不贊成搞成“企業(yè)型政府”，但中國(guó)政府比較講績(jī)效，這個(gè)不能一概否定。此外，要肯定地方政府敏捷靈活的特點(diǎn)。我接觸國(guó)外一些同行，發(fā)覺(jué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授對(duì)中國(guó)地方政府的評(píng)價(jià)要好于政治學(xué)教授，雖然他們的角度不一定全面，但基本會(huì)褒獎(jiǎng)?wù)f地方政府做事積極、反應(yīng)快。在我看來(lái)，地方政府要“有為有不為”。我們現(xiàn)在是講有為多，講不為少。我們期望看到，地方政府要敢于在職責(zé)的承擔(dān)上說(shuō)“不”，有些事應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)，但有些事不該政府管，是下面自己的事，這才叫做轉(zhuǎn)變政府職能。
此外，也要明確肯定必要的社會(huì)分化、鼓勵(lì)社會(huì)流動(dòng)，擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模，淡化“全得”意識(shí)和“攀比”陋習(xí)。我們要在深思熟慮的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)公共政策整體的平衡性，既包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也包括政治和社會(huì)領(lǐng)域，也要考慮縱向平衡。
中國(guó)相對(duì)落后的環(huán)節(jié)，主要還是體現(xiàn)在“三農(nóng)”問(wèn)題上和公共衛(wèi)生等很基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)。近年來(lái)，很多人在大講中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)剩，不能再投了，但其實(shí)，中國(guó)城市的管廊建設(shè)還沒(méi)有起步、村莊的垃圾管理大多不到位、高速公路很多還沒(méi)有路燈、自來(lái)水的清潔度也不算高——這些“小事”的解決對(duì)整個(gè)社會(huì)平衡發(fā)展、對(duì)我們較好地應(yīng)對(duì)“兩化疊加”所帶來(lái)的壓力來(lái)說(shuō)，都是至關(guān)重要的。
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