作者：陶書志 王少雨 出處：中國(guó)信息導(dǎo)報(bào) 日期：2007-3-19
電子政務(wù)是現(xiàn)代信息技術(shù)在公共行政中推廣應(yīng)用而產(chǎn)生的一種新的公共行政模式，是當(dāng)代政府管理創(chuàng)新的主要方面。近年來(lái)，隨著全球信息化步伐加快，我國(guó)電子政務(wù)應(yīng)用不斷深入，其立法方面存在的問(wèn)題也日益突出，在一定程度上阻礙了我國(guó)電子政務(wù)的快速發(fā)展。因此，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)電子政務(wù)立法問(wèn)題的研究，認(rèn)真分析我國(guó)電子政務(wù)立法現(xiàn)狀，系統(tǒng)總結(jié)其存在的主要問(wèn)題，并提出有效的對(duì)策，對(duì)推動(dòng)我國(guó)電子政務(wù)持續(xù)、健康發(fā)展和促進(jìn)我國(guó)信息化水平的快速提升具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1、我國(guó)電子政務(wù)立法現(xiàn)狀
從世界范圍看，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家都先后出臺(tái)了一系列旨在促進(jìn)本國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的法律法規(guī)。如英國(guó)2001年5月通過(guò)的《電子通信法》，確立了數(shù)字簽名的法律地位；新加坡制定了《信息安全指南》、《電子認(rèn)證安全指南》，為其電子政務(wù)發(fā)展在法律上提供了依據(jù)；美國(guó)目前已形成以《電子政府法》為核心的較為完善的電子政務(wù)法律體系。
與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展起步較晚，其相應(yīng)的立法還處于探索發(fā)展階段，先后出臺(tái)了一些與規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)。
根據(jù)這些法律法規(guī)與電子政務(wù)發(fā)展和建設(shè)的關(guān)系可歸納為4類：
?。?）計(jì)算機(jī)法，主要是有關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全和保密的法律規(guī)范以及計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)法，如《計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》等。
?。?）互聯(lián)網(wǎng)法，主要是針對(duì)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的接入、安全、設(shè)施、經(jīng)營(yíng)以及主管部門等事項(xiàng)做出規(guī)定，如《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)管理辦法》、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)域名注冊(cè)暫行規(guī)定》等。
?。?）信息法，主要是有關(guān)政府信息化的法律和規(guī)章，如《北京市政務(wù)和公開服務(wù)信息化工程建設(shè)管理?xiàng)l例》等。
（4）政務(wù)公開法，主要是對(duì)政府有關(guān)業(yè)務(wù)流程和政策制定、執(zhí)行及結(jié)果的公開，如《政府信息公開條例（草案）》、《行政許可法》、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》等。
總體上說(shuō)，我國(guó)電子政務(wù)立法還處于“無(wú)綱領(lǐng)性立法、無(wú)確定立法規(guī)則、無(wú)有效的立法評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制”的三無(wú)狀態(tài)[2]，現(xiàn)有法律法規(guī)的法律效力層次低，規(guī)章占大多數(shù)，至今我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于電子政務(wù)的綱領(lǐng)性立法以及明確的立法規(guī)則，更不用說(shuō)評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制。
2、我國(guó)電子政務(wù)立法存在的問(wèn)題
隨著我國(guó)電子政務(wù)應(yīng)用步伐加快，其立法方面存在的問(wèn)題也日益凸現(xiàn)，越來(lái)越不利于電子政務(wù)的深入發(fā)展。
2.1 立法模式存在的問(wèn)題
在國(guó)外，電子政務(wù)立法有統(tǒng)一立法與單行法相結(jié)合模式和分散模式。美國(guó)屬于前者。2002年12月美國(guó)通過(guò)《電子政府法》，并與其他單行法配套，如《政府紙張消除法》等。而我國(guó)則屬于后者。有關(guān)電子政務(wù)的法律法規(guī)分散在計(jì)算機(jī)法、信息法、互聯(lián)網(wǎng)法等單行法中。分散立法的缺陷是其法律環(huán)境適用復(fù)雜，尤其我國(guó)特定的社會(huì)環(huán)境使分散立法的缺陷更加突出，因?yàn)樵谖覈?guó)大多是部門立法，法律階位低，缺少統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)，沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致電子政務(wù)的特征不明顯，實(shí)施效果差。
2.2 電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)立法亟待完善
雖然我國(guó)已制定了《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，但它只是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)框架，可操作性和檢驗(yàn)性較差，全國(guó)各省市電子政務(wù)建設(shè)還處于各自為政的狀態(tài)。究其原因，一方面我國(guó)各級(jí)政府信息化的起步時(shí)間和發(fā)展階段不同，發(fā)展水平也參差不齊；另一方面我國(guó)缺乏對(duì)電子政務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的立法，在實(shí)踐中采用不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和傳輸協(xié)議。這就不容易互聯(lián)互通，信息不能有效共享，形成“信息孤島”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間協(xié)作性和安全可靠性較差，也不利于政府改進(jìn)管理方式和提高行政效率。
2.3 政府信息公開立法存在的問(wèn)題
從美國(guó)立法過(guò)程看，在其電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中，先后制定了《陽(yáng)光下的政府法》、《信息自由法》、《政府信息公開法》等，著力打造“陽(yáng)光下的政府”。而我國(guó)至今仍沒(méi)有出臺(tái)政府信息公開法，并且早在1988年就通過(guò)以“凡不宣布公開的事項(xiàng)皆推定為保密”為原則的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)電子政務(wù)條件下政務(wù)公開的要求。在電子政務(wù)實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)對(duì)政府信息的需求與政府信息的供給存在著巨大差距，政府掌握了80%以上的信息，有很多信息不論是理論上還是實(shí)際利益權(quán)衡上都應(yīng)公開但未能公開[3]。政府信息公開沒(méi)有成為一種制度，造成政府信息獲取困難，侵犯了公民的知情權(quán)，浪費(fèi)了信息資源，容易滋生腐敗。
2.4 公民隱私權(quán)保護(hù)立法存在的問(wèn)題
在電子政務(wù)環(huán)境下，政府收集、儲(chǔ)存和利用信息時(shí)，容易侵犯公民個(gè)人利益。政務(wù)公開要求政府職能部門將各自收集、儲(chǔ)存及分析的信息公之于眾，以保障公民的知情權(quán)，這將導(dǎo)致大量個(gè)人信息被公開，容易侵犯公民隱私權(quán)。這是電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中公民隱私權(quán)保護(hù)的特有問(wèn)題，而我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)什么是個(gè)人隱私、如何保護(hù)個(gè)人隱私，尚無(wú)明確的規(guī)定。因此，如何加強(qiáng)對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)，成為電子政務(wù)立法中不可忽視的問(wèn)題。
2.5 立法滯后制約電子政務(wù)發(fā)展
電子政務(wù)立法滯后，在一定程度上制約其健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在：許多亟待法律規(guī)范的事項(xiàng)并沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范；許多現(xiàn)有法律規(guī)范中的具體規(guī)定不適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展需要，有的與電子政務(wù)發(fā)展相抵觸，如對(duì)關(guān)乎電子政務(wù)根本性質(zhì)定位的電子政府的法律地位問(wèn)題，我國(guó)法律并沒(méi)做出明確規(guī)定；對(duì)電子政務(wù)建設(shè)資金的來(lái)源、預(yù)算、使用以及監(jiān)督等問(wèn)題，也基本上沒(méi)有法律的統(tǒng)一規(guī)定；涉及政府信息資源管理、政府信息公開及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律都需要修訂和完善；有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全、政府信息認(rèn)證、加密以及公眾知情權(quán)等方面的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)幾乎是空白。
2.6 信息安全立法有待加強(qiáng)
電子政務(wù)直接涉及到各級(jí)政府的核心政務(wù)，關(guān)乎黨政部門乃至整個(gè)國(guó)家的利益，因此，保障政務(wù)信息安全成為各國(guó)政府普遍關(guān)注的問(wèn)題。一些電子政務(wù)發(fā)達(dá)的國(guó)家陸續(xù)制定專門的關(guān)于電子政務(wù)安全的法律法規(guī)，如英國(guó)《官方信息保護(hù)法》等。我國(guó)雖已出臺(tái)了一些與網(wǎng)絡(luò)信息安全有關(guān)的法律法規(guī)，但是電子政務(wù)在信息技術(shù)催化下快速發(fā)展，對(duì)信息內(nèi)容安全性不斷提出更高標(biāo)準(zhǔn)，而保障電子政務(wù)安全的專門法規(guī)迄今尚未制定，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律法規(guī)難以適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的需要。特別是近年來(lái)隨著我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)不斷推進(jìn)，政務(wù)信息暴露和泄密的機(jī)會(huì)日益增多，政府的網(wǎng)絡(luò)安全隱患也令人擔(dān)憂，主要表現(xiàn)在：一方面網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)的隱蔽性和不確定性易遭到病毒感染和“黑客”攻擊；另一方面內(nèi)部人員的蓄意破壞、越權(quán)處理公文、竊取國(guó)家機(jī)密等惡性事件頻繁發(fā)生[4]。這些隱患可能導(dǎo)致國(guó)家及政府形象受到損害，對(duì)國(guó)家安全也構(gòu)成威脅。因此，保障信息安全成為我國(guó)電子政務(wù)立法中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。
3、加快我國(guó)電子政務(wù)立法步伐的對(duì)策
完善的電子政務(wù)法律體系是電子政務(wù)規(guī)范有序發(fā)展的重要保障。為了推動(dòng)我國(guó)電子政務(wù)的健康發(fā)展，要樹立“立法先行”觀念，通過(guò)制定新的法律法規(guī)、修訂已有的相關(guān)法律，逐步建立電子政務(wù)相關(guān)法律的體系，從而促進(jìn)我國(guó)電子政務(wù)的規(guī)范、健康發(fā)展[5]。
3.1 加快電子政務(wù)基本法的制定
電子政務(wù)基本法是構(gòu)建電子政務(wù)法律體系的基礎(chǔ)，它既是制定下位法律法規(guī)的依據(jù)，又是理順電子政務(wù)法律體系內(nèi)部層次關(guān)系的前提。許多國(guó)家都通過(guò)制定電子政務(wù)基本法來(lái)統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)及協(xié)調(diào)各單行電子政務(wù)法律法規(guī)。因此，為了消除分散立法模式弊端，我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在今后的電子政務(wù)立法上選擇統(tǒng)一立法與單行法相結(jié)合的模式，盡快制定《電子政務(wù)法》，以保障我國(guó)電子政務(wù)的快速發(fā)展。
3.2 建立健全電子政務(wù)法律體系
電子政務(wù)法律體系建設(shè)，本質(zhì)上是為電子政務(wù)提供一個(gè)公正透明和諧的環(huán)境。我國(guó)要在既考慮國(guó)情又借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面立法，構(gòu)筑起完善的電子政務(wù)法律體系。該體系與計(jì)算機(jī)法、互聯(lián)網(wǎng)法和信息法存在交叉關(guān)系，但不是簡(jiǎn)單的拼湊和疊加，而是一個(gè)獨(dú)立的、具有自己內(nèi)在規(guī)律的體系，除包括《電子政務(wù)法》外，還包括《電子政府法》、《電子政務(wù)技術(shù)法》、《電子政務(wù)基金法》、《電子政務(wù)行政法》和《電子政務(wù)監(jiān)督法》等[6]。另外，還應(yīng)包括用來(lái)規(guī)范某些重要行政部門電子政務(wù)實(shí)踐的法律規(guī)范，如電子稅收法、電子警察法和電子海關(guān)法等。
3.3 擴(kuò)大政府信息公開程度，盡快出臺(tái)《政府信息公開法》
政府信息公開是建立法治政府的標(biāo)志，也是電子政務(wù)向縱深發(fā)展的必要條件。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，政府信息公開必須由法律來(lái)統(tǒng)一規(guī)范。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)狀，應(yīng)遵循及時(shí)、真實(shí)、公正和方便的原則，明確政府信息公開的內(nèi)容、方式、范圍和程序，盡快出臺(tái)《政府信息公開法》。政府信息除在政府網(wǎng)站上公布外，還應(yīng)通過(guò)媒體、政府信息公告欄、公共電子屏、新聞發(fā)布會(huì)和公眾服務(wù)熱線等及時(shí)發(fā)布，促進(jìn)政府信息公開行為法制化。
3.4 加強(qiáng)對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的立法
保護(hù)公民基本權(quán)利是依法行政的基本原則。在電子政務(wù)中應(yīng)保護(hù)公民信息權(quán)和隱私權(quán)。公民信息權(quán)包括信息產(chǎn)權(quán)、信息自由權(quán)、信息自主權(quán)、信息平等權(quán)和信息救濟(jì)權(quán)等，其中信息平等權(quán)尤受社會(huì)關(guān)注，即“信息鴻溝”，主要指貧困地區(qū)因缺乏電信基礎(chǔ)設(shè)施，不能通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等獲取信息、接受先進(jìn)教育所產(chǎn)生的不同地區(qū)和階層的信息權(quán)落差[7]。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和給付請(qǐng)求等推進(jìn)電信設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的信息平等權(quán)。另外，對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)的立法也是當(dāng)務(wù)之急。在實(shí)踐中除采取技術(shù)上，加密外，還應(yīng)借助立法加強(qiáng)對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)，明確政府在收集、存儲(chǔ)和傳輸數(shù)據(jù)中的保密責(zé)任，保證公民的基本權(quán)利不受侵犯。
3.5 加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的立法
從國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)看，為了推動(dòng)政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展，關(guān)鍵是搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，一方面在《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，遵循“急用先行，成熟先上，科學(xué)先進(jìn)，切實(shí)可行”的原則[7]，從整體著眼，積極吸取社會(huì)各種力量推動(dòng)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂與完善；另一方面在電子政務(wù)建設(shè)上，必須科學(xué)規(guī)劃，所有技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議和接口都遵循相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以保證網(wǎng)絡(luò)的標(biāo)準(zhǔn)性、開放性和安全實(shí)用性，使我國(guó)的信息資源能得到充分利用。
3.6 修訂與電子政務(wù)發(fā)展相沖突的法律法規(guī)，健全其他相關(guān)法律法規(guī)
電子政務(wù)的實(shí)質(zhì)在于制度創(chuàng)新，這意味著政府工作的內(nèi)容、方式和程序等都將面臨著變革，而應(yīng)對(duì)這些變革僅靠政府自身努力是不夠的，還必須依靠法律。在電子政務(wù)實(shí)施過(guò)程中，法律法規(guī)應(yīng)隨著電子政務(wù)的發(fā)展而調(diào)整，對(duì)不適合實(shí)際需要的法律，通過(guò)對(duì)其內(nèi)容的廢除、修改、合并和補(bǔ)充，以適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的需要。如，《刑法》中不僅需要將各種可能出現(xiàn)的危及電子政務(wù)系統(tǒng)安全的行為納入刑法的調(diào)整范圍，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的具體刑罰，同時(shí)《合同法》、《證據(jù)法》等都需要不同程度的修改。另外，為了促進(jìn)電子政務(wù)的健康發(fā)展，還需新的立法，特別是與信息及信息技術(shù)應(yīng)用相關(guān)的法律法規(guī)，如關(guān)于簡(jiǎn)化行政管理過(guò)程和規(guī)范政府間文件傳輸?shù)牧⒎ǖ取?
3.7 重視信息安全的立法，提高電子政務(wù)的安全水平
安全是電子政務(wù)的生命，信息安全成為當(dāng)前電子政務(wù)信息化過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，是電子政務(wù)建設(shè)中的重中之重。政務(wù)信息公開可能使其安全性受到?jīng)_擊，要保障其安全，僅依靠技術(shù)是不夠的，還需要借助立法來(lái)解決。在對(duì)信息安全性方面進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)貫徹“積極防御，綜合防范”的方針，明確電子政務(wù)的安全標(biāo)準(zhǔn)、具體規(guī)則以及對(duì)違反者的懲戒措施，對(duì)政府信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的操作標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一規(guī)定，著重從制度層面上完善政府部門信息安全法規(guī)建設(shè)，對(duì)不同政府部門的數(shù)據(jù)安全和保密信息篩選制度以及信息認(rèn)證等制定專門的法律法規(guī)，全面提高信息安全的防護(hù)能力。從而為保障國(guó)家信息安全和社會(huì)公共利益建構(gòu)良好的制度屏障。
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