——訪綜合開發(fā)研究院（中國深圳）院長 樊綱
本報(bào)記者 孫明泉 發(fā)布時(shí)間： 2009-03-15 08:00 光明日報(bào)
城市化的本質(zhì)是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市,它是我國現(xiàn)代化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長中的核心命題之一。而公共政策是城市化進(jìn)程中舉足輕重的推動(dòng)力量。由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬洪倡導(dǎo)組建的綜合開發(fā)研究院(中國深圳),多年來為各級(jí)政府進(jìn)行了一系列卓有成效的公共政策咨詢。時(shí)值該院建院20周年，記者就如何進(jìn)一步推動(dòng)城市化發(fā)展,如何有效
制定和協(xié)調(diào)相關(guān)公共政策,使城市化進(jìn)程更加和諧、更有效率等問題專程走訪了綜合開發(fā)研究院院長樊綱博士。 城市化的實(shí)質(zhì)是讓更多的農(nóng)民進(jìn)入城市
記者:如何在城市化的過程中讓更多的農(nóng)民工留在城市并融入城市,是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的焦點(diǎn)問題之一。有人認(rèn)為城市化是城市規(guī)模的擴(kuò)大、市容更新和基礎(chǔ)設(shè)施增加,除了城近郊農(nóng)民以外,與廣大鄉(xiāng)村的農(nóng)民關(guān)系不大。對(duì)此,想聽聽您的看法?
樊綱:城市擴(kuò)大、市容更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程,叫做城市發(fā)展,而不是城市化。城市化的本質(zhì)是把原來不屬于城市的東西“化”過來,是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)服務(wù)業(yè)的過程,是土地用途轉(zhuǎn)移的過程,更是農(nóng)民變成市民的過程。簡單地說,城市化就是農(nóng)民進(jìn)城的過程。就人們關(guān)注的“三農(nóng)”問題而言,推進(jìn)城市化的重要意義在于,城市化可以更加集約地利用基礎(chǔ)設(shè)施,從而更有效地發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè),由此創(chuàng)造更多的就業(yè),使更多的農(nóng)民得以從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來,獲得收入更高的就業(yè),同時(shí)還留在農(nóng)村的農(nóng)民,也因耕作土地的擴(kuò)大和集約化耕作而收入得以提高。而我們知道,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,農(nóng)民和農(nóng)民工是低收入階層。因此,城市化的過程又是處理貧富差距問題的一個(gè)過程。顯然,這是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的系統(tǒng)工程。
記者:事實(shí)上,許多農(nóng)民進(jìn)城只是打工,他們并沒有真正留下來。想必你已注意到,有報(bào)道說春節(jié)前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工約有2000萬人將暫時(shí)留在農(nóng)村。
樊綱:你說的是事實(shí),原因是多方面的。我所關(guān)注的是,一個(gè)國家要城市化,要使農(nóng)民真正進(jìn)城,就需要?jiǎng)?chuàng)造越來越多穩(wěn)定的、長期的非農(nóng)就業(yè)崗位,使我們的農(nóng)民不僅能夠進(jìn)城,而且能夠在城市定居,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化才能最后實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上來說,城市化也是為了更快更好地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化。在我國,這項(xiàng)任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成,我們還有35%左右的勞動(dòng)力主要以農(nóng)業(yè)作為收入的主要來源,他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民。轉(zhuǎn)移出來的幾億農(nóng)民當(dāng)中,大多數(shù)還處在流動(dòng)性的短期就業(yè)當(dāng)中,還沒有獲得長期穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入來源。因此也沒能在城市里真正定居下來。
要使城市化深入展開,我們當(dāng)前的重要任務(wù),是發(fā)展適合我國國情、適合一個(gè)地區(qū)和城市具體條件的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),創(chuàng)造更多的就業(yè)。有了好的經(jīng)濟(jì)政策與產(chǎn)業(yè)政策,使一個(gè)地區(qū)的就業(yè)增長,人口才能聚集起來;而收入提高,稅收增長,用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金才會(huì)較為充足,這樣城市也才能發(fā)展起來。 城市發(fā)展中應(yīng)慎待“城中村”
記者:有的城市為了環(huán)境更加優(yōu)美,或者為了加強(qiáng)環(huán)保,為了社會(huì)治安,為了管理上的方便等等,驅(qū)趕“城中村”、“城邊村”里居住的外來民工。對(duì)此,您怎么看?
樊綱:我個(gè)人認(rèn)為,這是一種反城市化的行為。前面說過,城市化就是農(nóng)民進(jìn)城的過程。農(nóng)民在進(jìn)城之初,仍然是“打工仔”,是農(nóng)民工,屬于低收入階層。在這個(gè)意義上,城市化進(jìn)程又是“窮人進(jìn)城”的過程。農(nóng)民工在城市里是一個(gè)弱勢群體,從養(yǎng)老、醫(yī)療到子女的教育等,他們生活的許多方面都沒有保障。推進(jìn)城市化,需要有方方面面的社會(huì)公共政策加以保障,需要我們重新思考和構(gòu)建社會(huì)保障體制。只有這樣,城市化進(jìn)程才能平衡進(jìn)行。如何使新進(jìn)城的低收入階層和原來的城市人能夠各得其所、相得益彰、和諧發(fā)展,是擺在城市化公共政策研究方面的一個(gè)重要課題,也是公共政策改革的重要內(nèi)容之一。
記者:但問題是,“城中村”的存在,的確也是城市化過程中需要認(rèn)真對(duì)待的問題。從公共政策研究的角度,您有什么建議?
樊綱:我認(rèn)為要慎待“城中村”。城市化進(jìn)程中的“城中村”問題涉及各方面的法律法規(guī)和城市管理,在許多方面必須通過制度上的改革創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)城市的多維發(fā)展。對(duì)城市政府而言,“城中村”治理的真正挑戰(zhàn),在于為大量的低收入居民提供必要的生存和發(fā)展條件,使他們逐步在城市中扎下根來走上致富的道路。
在一些城市中存在的“城中村”(或城邊村)或一些新移民(含農(nóng)民工)聚集的舊城區(qū),往往在城市發(fā)展、特別是“現(xiàn)代化城市”發(fā)展過程中,被一些人視為障礙,總想盡可能一拆了之。對(duì)此我不敢茍同。我們知道,“城中村”“招人恨”的一個(gè)原因是所謂“藏污納垢”,治安較差,管理較復(fù)雜。但問題是以前我們有沒有加強(qiáng)對(duì)“城中村”的管理?是否只是簡單地依靠原來的“村鎮(zhèn)”政府進(jìn)行管理,而沒有根據(jù)人口增加與城市擴(kuò)大的客觀增加必要的公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共管理,把它們當(dāng)作真正的大城市的一個(gè)行政區(qū)域來加以管理?城市化的進(jìn)程,本質(zhì)上就是農(nóng)民進(jìn)城的過程,因此一定是一個(gè)外地人移入的過程。我們要是還按過去的辦法,僅為或主要為原來的城里人提供公共服務(wù),一定會(huì)在“城中村”這樣的地方出現(xiàn)“政府缺位”的問題。“城中村”“難管”是必然的。難管的城市部分可以作為考核干部能力最好的試金石。是不是可以定一個(gè)規(guī)則,即城區(qū)干部提拔的前提是要有管理“城中村”(或類似街區(qū))的經(jīng)驗(yàn)?
記者:“城中村”“招人恨”還有一個(gè)原因是“不好看”,有礙市容市景。
樊綱:這要看你怎么全面看待這個(gè)現(xiàn)象。歐洲各國城市中的那些老城區(qū),也是擠在一起四五層的“握手樓”,也是窄窄的小街道,當(dāng)年在一定意義上都是城中村。經(jīng)過幾十、幾百年的發(fā)展演變,現(xiàn)在反倒成了現(xiàn)代化城市中最有味道、最有文化的部分,吸引著大量游客。為什么我們不可以把它們(至少是一部分)作為“古跡”保存下來,在衛(wèi)生、安全、消防等方面對(duì)其加以改造,用藝術(shù)的思維、用現(xiàn)代建筑學(xué)的方法對(duì)其進(jìn)行美化,形成有特色的步行街、酒吧街等,“變山雞為鳳凰”,使他們有機(jī)地融入現(xiàn)代化城市的發(fā)展!
還應(yīng)看到,“城中村”最寶貴的一點(diǎn),是為中國的低收入階層提供了低廉的住房和生活條件。這些人有了房住,就可以在城市里就業(yè)、發(fā)展。要讓政府為所有幾億新進(jìn)城的農(nóng)民工提供新建房屋或廉租房是不現(xiàn)實(shí)的。低收入階層在進(jìn)城初期的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇,就是條件差一些、但租金便宜一些的老房、舊房。發(fā)達(dá)國家新移民或新畢業(yè)、剛就業(yè)的大學(xué)生,也都是租老城中那些條件差一些的舊房子住。如果現(xiàn)在就不加思考地消滅“城中村”,我們讓那么多的農(nóng)民工到哪兒去住?他們都走了,城市還怎么發(fā)展?特別是對(duì)于那些還不具備條件可以僅靠“高新科技”或“高端服務(wù)”業(yè)就可以繼續(xù)發(fā)展的城市來說就更是這樣!現(xiàn)在享受著城市物廉價(jià)美的服務(wù)業(yè)便利的人們不要忘記,我們較低的生活費(fèi)用是與“城中村”的存在分不開的。
從全國的角度看,如果現(xiàn)在每個(gè)城市都開始大規(guī)模消滅“城中村”、城邊村、老城區(qū),我們的城市化進(jìn)程就會(huì)大大放慢;城里物價(jià)上漲,全國的失業(yè)人口大增,甚至還會(huì)出現(xiàn)社會(huì)不安定的問題。這就是說,雖然我們現(xiàn)在的許多“城中村”最終要拆,但要慎重地拆,要隨著中國工業(yè)化、城市化的發(fā)展進(jìn)程逐步地拆。中國的發(fā)展還在初級(jí)階段,城市化進(jìn)程剛開始不久,不能一下子向發(fā)達(dá)國家?guī)装倌晷纬傻某鞘袠?biāo)準(zhǔn)看齊。為少數(shù)富人提供優(yōu)雅舒適的現(xiàn)代化城區(qū)條件不是什么難事,為大量的低收入居民提供必要的生存和發(fā)展條件,使他們逐步在城市中扎下根并走上富裕的道路,才是對(duì)政府工作的真正挑戰(zhàn)! 城市化推進(jìn)需要公共政策的有效協(xié)調(diào)
記者:既然城市化進(jìn)程是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等方方面面的系統(tǒng)工程,那就會(huì)涉及到各方面的政策,同時(shí)也還有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的問題。
樊綱:是這樣的。只有各方面公共政策的協(xié)調(diào),才能成為一個(gè)和諧而統(tǒng)一的公共政策體系,從而保證城市化進(jìn)程能夠平穩(wěn)地進(jìn)行下去。要看到,城市化進(jìn)程的推進(jìn)意味著大批農(nóng)民結(jié)束了過去一村一戶分散而居的農(nóng)業(yè)社會(huì)生活方式,轉(zhuǎn)移到城市當(dāng)中。而城市人口大規(guī)模增長,大城市越來越大,許多生活必需品的供給從原來一家一戶各自解決的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣闷?、公用事業(yè)的供給方式,這時(shí)候一系列有關(guān)城市公用事業(yè)發(fā)展的公共政策就變得越來越重要。如何利用有限的資源,提供價(jià)格低廉、質(zhì)量有保證的各種公用品,如電力、自來水、煤氣、公共交通、公共設(shè)施、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)等,就提出了城市化發(fā)展進(jìn)程中非常重要的也是需要研究的制度與政策問題。比如,怎樣對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行有效的組織,如何對(duì)公用事業(yè)的成本與價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、合理定價(jià),如何考慮到各種公用事業(yè)的外部性和提供公用事業(yè)的企業(yè)利益,如何使政策能夠廉潔、高效地提供各種公共服務(wù),都是我們在城市化進(jìn)程當(dāng)中需要不斷加以研究的問題。在追求這個(gè)目標(biāo)的過程當(dāng)中,從事經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共政策的研究者承擔(dān)著重大的責(zé)任,需要對(duì)以上所說的所有這些問題進(jìn)行深入而系統(tǒng)的探討,而且要不斷在這個(gè)過程當(dāng)中,和公眾、和城市化進(jìn)程當(dāng)中的每一位直接的參與者進(jìn)行全方位的交流、溝通。
記者:綜合開發(fā)研究院建院20年來,在改革創(chuàng)新中不斷探索前行,已成為一個(gè)新型智庫。就我所知,英國亨利戰(zhàn)略研究中心曾把綜合開發(fā)研究院列為全球100家智庫之一。可否簡要介紹一下近年來研究院在這方面的主要成果?
樊綱:是的。綜合開發(fā)研究院是一家民辦公助的政策研究咨詢機(jī)構(gòu),以其高層次、民間性、獨(dú)立性,積極參與并提供不同層次的決策咨詢意見。研究院近幾年開展城市發(fā)展公共政策的研究咨詢,圍繞城市化進(jìn)程中農(nóng)村建設(shè)及土地政策、城市公用事業(yè)規(guī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、升級(jí)及梯度轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策等重大問題,為各地政府實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)提供決策咨詢服務(wù)。研究院前不久舉行紀(jì)念改革開放30周年研究成果新聞發(fā)布會(huì)時(shí),我曾向新聞界的朋友們介紹了我們的幾項(xiàng)成果結(jié)集,一是由中國經(jīng)濟(jì)出版社出版的《中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究——昨天和明天的理論與實(shí)踐》,這本書從轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角,對(duì)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”這一中國改革開放與發(fā)展的重要方法,進(jìn)行了全面深入的分析,已入選中宣部、國家新聞出版總署“紀(jì)念改革開放30周年百種重點(diǎn)圖書選題”。另外,研究院的專家團(tuán)隊(duì)還推出《城市化:系列公共政策的集合》、《港深國際都會(huì):從理念到行動(dòng)》等著述,也是對(duì)研究院成立20周年研究成果的階段性總結(jié)。
記者:我知道這只是研究院部分成果的結(jié)集。最后，請談?wù)勗谥袊鞘谢^程中,民間“智庫”有何不可替代的社會(huì)價(jià)值?
樊綱:所謂智庫,也就是人們通常所說的思想庫、智囊團(tuán),它是順應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求從事獨(dú)立公共政策研究的各種機(jī)構(gòu)。從事政策研究、以影響政府的政策選擇為目標(biāo)、非盈利、獨(dú)立性等是智庫必須具備的基本特征。從運(yùn)作層面而言,智庫需要擁有一個(gè)綜合性的專家群體和由此構(gòu)成的提供決策信息和智力支持的系統(tǒng),以及服務(wù)對(duì)象的社會(huì)性和市場化。智庫在西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用非常明顯,美國《商業(yè)周刊》就曾認(rèn)為“美國商業(yè)成就的背后閃耀著蘭德(注:即蘭德咨詢公司)智慧的榮光。”隨著探索建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程的推進(jìn),面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜、競爭激烈且日益全球化的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境,各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和大多數(shù)企業(yè)家已越來越深切地認(rèn)識(shí)到,單憑已有經(jīng)驗(yàn)和自身能力,單憑對(duì)本地區(qū)、本部門、本行業(yè)的了解與認(rèn)識(shí)已很難作出科學(xué)決策。借用“智庫”這種“外腦”將成為市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行科學(xué)決策的必然趨勢。
