食品安全是人類健康的重要基礎(chǔ)，黨中央、國務(wù)院歷來高度重視食品安全工作，2003年7月在全國實(shí)施食品放心工程，2004年9月又做出了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作重大決定，作為人口眾多的發(fā)展中國家，在強(qiáng)化食品安全工作方面做出了不懈努力。目前已初步構(gòu)建和形成了食品安全法規(guī)體系、監(jiān)管體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測體系，連續(xù)五年的食品安全專項(xiàng)整治活動也取得了初步成效。從2005年國家工商總局對185個城市的1335家經(jīng)銷單位銷售的食品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)測情況看，監(jiān)測合格率為76％，質(zhì)量比2002年提高了6.17%，監(jiān)管不到位的空間還是較大；從2006年４月上海發(fā)布的國內(nèi)首份“市民食品安全意識調(diào)查報(bào)告”顯示，逾8成市民表示關(guān)注食品安全問題，其中有半數(shù)以上的市民認(rèn)為“放心”或“很放心”，有32.9％的市民表示會“偶爾擔(dān)心”，還有12.5％的市民對食品安全現(xiàn)狀“擔(dān)憂”或“非常擔(dān)憂”。這充分說明政府采取的各項(xiàng)監(jiān)管措施已初見成效，食品安全專項(xiàng)整治工作取得了階段性成果，但是離人民群眾的要求還有很大差距。在2006年十屆人大四次會議上溫家寶總理特別強(qiáng)調(diào)要“集中力量開展食品安全專項(xiàng)整治，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，加強(qiáng)對生產(chǎn)和流通全過程的監(jiān)管，讓人民群眾吃上安全、放心的食品”。就是說食品安全形勢雖有所改善，但食品安全工作仍然任重道遠(yuǎn)。就流通環(huán)節(jié)而言，食品安全形勢仍然十分嚴(yán)峻，食品經(jīng)營秩序不規(guī)范的問題在一些地方還比較突出，問題的存在除了經(jīng)濟(jì)和社會原因外，需要結(jié)合我們的市場監(jiān)管工作進(jìn)行認(rèn)真分析和研究。流通環(huán)節(jié)是整個食品鏈重要且不可或缺的環(huán)節(jié)之一。由于食品本身的特性、食品鏈前端（例如生產(chǎn)環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)）的影響以及食品異地生產(chǎn)、加工或消費(fèi)的趨勢等諸多因素，導(dǎo)致食品在流通環(huán)節(jié)影響質(zhì)量安全的因素不斷增多。因此，嚴(yán)格控制與管理流通環(huán)節(jié)的食品安全，對于確保消費(fèi)者健康、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。全面而深入分析我國流通環(huán)節(jié)食品安全的現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，從系統(tǒng)、科學(xué)和合理的角度提出我國加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管對策，已是我國當(dāng)前一項(xiàng)極為緊迫的任務(wù)。
一、流通環(huán)節(jié)食品安全存在的主要問題
食品安全是指食品本身對食品消費(fèi)者的安全性，即食品中有毒有害物質(zhì)對人體的影響。有毒有害物質(zhì)包括：生物性危害、化學(xué)性危害、物理性危害，而這三種危害是人類共有的，如1996年英國瘋牛病及日本的大腸桿菌0157和云南的假酒中毒事件、1997年至今的全球禽流感及云南毒蘑菇中毒事件、1998年東南亞豬腦炎及山西假酒中毒事件、1999年比利時等國二惡英及廣東農(nóng)殘中毒事件、2000年法國李斯特桿菌及日本雪印牌牛奶污染、2001年歐洲口蹄疫及浙江“瘦肉精”中毒事件、2003年遼寧師生豆奶中毒及重慶毛發(fā)水醬油事件、2004年阜陽劣質(zhì)奶粉及廣州市假酒中毒事件等?？梢钥闯觯称钒踩且粋€全球性的大問題，隨著經(jīng)濟(jì)全球化與世界食品貿(mào)易量持續(xù)增長帶來食品安全的問題會越來越多，而且會呈現(xiàn)出流行速度快、影響范圍廣的食品安全問題新特點(diǎn)，尤其在發(fā)展中國家表現(xiàn)更為突出。流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管面臨新任務(wù)、新形勢和新挑戰(zhàn)，存在的主要問題就有如下幾個方面：
?。ㄒ唬┝魍ōh(huán)節(jié)食品安全法律法規(guī)不完善
一是《食品衛(wèi)生法》的可操作性較差。該法未能體現(xiàn)對食品鏈的全過程管理，特別是對流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。二是市場準(zhǔn)入制度所需的法規(guī)不完善。由于缺乏嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度、健全的商品檢測體系和必要的檢測設(shè)備及手段，造成了不僅農(nóng)藥等有毒有害物質(zhì)殘留不能及時檢出，而且銷售渠道混亂，假冒偽劣問題嚴(yán)重。歐盟于2000年1月公布了食品安全白皮書，提出了歐盟食品安全的新原則，對食品流通環(huán)節(jié)提出：預(yù)警原則、溯源性、食品經(jīng)營者的責(zé)任等要求，以保護(hù)消費(fèi)者的利益，防止摻假等的欺詐行為，確保消費(fèi)者獲得真實(shí)的信息等。日本于1971年頒布了《批發(fā)市場法》，該法規(guī)定了批發(fā)市場設(shè)施的基本要求，設(shè)立中央批發(fā)市場的條件，公平交易規(guī)則，市場經(jīng)營規(guī)則及保證批發(fā)市場運(yùn)行的措施等。
?。ǘ┝魍ōh(huán)節(jié)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系亟待完善
流通環(huán)節(jié)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，實(shí)用性和可操作性較差，目前尚未形成一個比較完整、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系。主要表現(xiàn)為：標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低；部分標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、矛盾；重要標(biāo)準(zhǔn)短缺；標(biāo)準(zhǔn)的前期研究薄弱；部分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施狀況較差，甚至強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也未得到很好的實(shí)施。另外，一些重要的食品流通標(biāo)準(zhǔn)至今尚未制定，例如食品流通環(huán)節(jié)的良好操作規(guī)范（GMP）、食品貿(mào)易道德規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等。僅對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜、肉等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，僅有291個指標(biāo)；而國際通行的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)涉及237種食品的檢測標(biāo)準(zhǔn)和41個衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對158種農(nóng)藥、54種獸藥、1005種添加劑和25種食品污染物進(jìn)行評估，一共有8000個左右與食品相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。包括農(nóng)藥、獸藥殘留物限量標(biāo)準(zhǔn)、添加劑標(biāo)準(zhǔn)、各種污染物限量標(biāo)準(zhǔn)、輻照污染標(biāo)準(zhǔn)、感官、品質(zhì)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、檢測分析方法標(biāo)準(zhǔn)、取制樣技術(shù)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)以及檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的處理準(zhǔn)則等。1980年初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80％，日本國家標(biāo)準(zhǔn)有90％以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家目前采用國家標(biāo)準(zhǔn)的面更廣，發(fā)達(dá)國家基本壟斷了國際標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作。我國國家標(biāo)準(zhǔn)只有40％左右等同采用或等效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
（三）食品交易規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化市場管理體系不高
我國從事農(nóng)產(chǎn)品和食品經(jīng)營的主體呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，現(xiàn)有的食品經(jīng)營主體80%以上屬于個體戶，多、小、散、亂的經(jīng)營主體成為制約食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，導(dǎo)致?lián)诫s使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工的食品等情況依然相當(dāng)突出，這從一定程度上造成了市場主體發(fā)育不健全，地位、功能不明確，交易方式落后，因此，流通環(huán)節(jié)食品市場實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理以及產(chǎn)品交易時質(zhì)量等級化、重量標(biāo)準(zhǔn)化和包裝規(guī)格化的難度增大。同時，流通過程中食品標(biāo)識的濫用比較嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在偽造食品標(biāo)識、夸大食品標(biāo)識展示的信息以及散裝食品少有標(biāo)識等，對消費(fèi)者安全構(gòu)成了威脅。另外，食品可追溯的標(biāo)識系統(tǒng)通用性差，與國際不接軌。主要發(fā)達(dá)國家圍繞食品市場采購和檢驗(yàn)認(rèn)證、包裝標(biāo)識管理與可追溯性、市場準(zhǔn)入、產(chǎn)銷運(yùn)許可等方面建立了完善的規(guī)范和制度。（1）建立食品市場采購規(guī)范和檢驗(yàn)認(rèn)證制度。美國對肉類實(shí)行認(rèn)證服務(wù)，農(nóng)業(yè)部肉類認(rèn)證局對較大數(shù)量的購買者，如醫(yī)院、學(xué)校等，提供符合他們要求的肉類產(chǎn)品。經(jīng)過認(rèn)證服務(wù)，肉類分級者復(fù)查并確認(rèn)牲畜、肉類及肉類產(chǎn)品是否符合規(guī)定。實(shí)施食品包裝標(biāo)識管理。歐盟指令對食品包裝材料、標(biāo)示說明等作了詳細(xì)規(guī)定：如從2002年1月1日開始執(zhí)行新的牛肉標(biāo)識辦法，除了關(guān)于價格、重量和最遲銷售日期等信息外，還必須詳述育肥地、屠宰地、分割地以及家畜出生地及培育地等精確信息。（2）建立了食品質(zhì)量可追溯性制度。發(fā)達(dá)國家普遍已經(jīng)建立起危害食品的可追溯制度。歐盟的《食品法》規(guī)定，食品、飼料、供食品制造用的家畜以及與食品、飼料制造相關(guān)的物品，在生產(chǎn)、加工、流通的各個階段，必須確立可追溯性系統(tǒng)。（3）食品市場準(zhǔn)入制度健全，對整個食品鏈實(shí)施產(chǎn)銷運(yùn)許可證制度。澳大利亞和新西蘭實(shí)施統(tǒng)一的食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并對整個食品鏈實(shí)施產(chǎn)銷運(yùn)許可證制度。對高風(fēng)險食品進(jìn)行許可證管理，使高風(fēng)險的食品的安全得到有效控制。許可證的發(fā)放是從“牧場、海洋到餐桌”的食品安全管理，涉及食品的生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)、經(jīng)銷等各個環(huán)節(jié)。
（四）食品安全控制的技術(shù)水平和管理水平低
這一現(xiàn)象導(dǎo)致食品流通環(huán)節(jié)二次污染嚴(yán)重，中小型企業(yè)占有相當(dāng)大的比例，普遍存在著食品安全控制技術(shù)水平落后，設(shè)備、設(shè)施老化，檢測能力低等問題；且尚未建立完善的食品安全危害因素分析與控制管理體系，無法開展基于風(fēng)險分析的食品安全控制、檢測與管理活動。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國食品流通80％以上的生鮮食品采用常溫保存、流通和粗加工手段，根本不能控制整個流通環(huán)節(jié)的安全與衛(wèi)生。發(fā)達(dá)國家的食品安全控制技術(shù)先進(jìn)，建立了完善的食品安全危害因素分析與控制管理體系，開展基于風(fēng)險分析的食品安全控制、檢測與管理活動。例如美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）為提高畜禽類產(chǎn)品的安全程度，實(shí)施綜合策略，徹底改造已有90年歷史的檢測體系和檢測方法，實(shí)現(xiàn)檢測現(xiàn)代化。同時建立新的食品安全體系，規(guī)定所有聯(lián)邦和州檢驗(yàn)的肉類和禽類的屠宰場和加工廠必須制定危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）計(jì)劃，以及所有聯(lián)邦和州的受監(jiān)督的畜產(chǎn)品和禽類產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)必須制定書面的操作程序、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。
?。ㄎ澹┝魍ōh(huán)節(jié)食品企業(yè)信用程度低
有毒有害食品的不斷出現(xiàn)，亂貼食品標(biāo)識以及制假售假等違法犯罪行為仍屢有發(fā)生，其重要原因之一就是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)信用的嚴(yán)重缺失。在銷售環(huán)節(jié)濫用有害投入品導(dǎo)致食物中毒事件不斷發(fā)生，據(jù)有關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，每年我國消費(fèi)者因食物殘留農(nóng)藥和化學(xué)添加劑中毒的人數(shù)超過10萬人，大米、蔬菜、雞、鴨、魚、豬肉、豆奶、火腿、鹵制品、牛奶、醋、醬油、鹽……凡是可以果腹的食物幾乎無一例外地都被列入“有毒食品”的黑名單，如瘦肉精飼養(yǎng)生豬、甲醇勾兌白酒、墨汁浸染木耳、硫磺熏蒸饅頭、甲醛泡制毛肚、頭發(fā)制造醬油、工業(yè)酸勾兌食醋、防腐劑催生豆芽、染色及加工海帶、地溝油制作黏玉米、糞池尿素制作話梅、雙氧水浸泡海鮮、氰化鉀毒死狗肉、鞋油調(diào)制鹵肉、皮革垃圾提煉果凍、硫磺熏蒸銀耳、“敵敵畏”浸泡火腿、鹽酸水浸泡荔枝、柴油保鮮活魚、福爾馬林制作血豆腐、鉛量嚴(yán)重超標(biāo)白酒等，給消費(fèi)者帶來嚴(yán)重的健康危害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國工商系統(tǒng)共檢查食品經(jīng)營主體1407萬戶（次），查處無照經(jīng)營24.61萬戶，搗毀制假售假窩點(diǎn)7502個，查處制售假冒偽劣食品違法案件6.68萬件，查獲假冒偽劣食品價值2.45億元，移送司法機(jī)關(guān)處理案件64件。
?。┝魍ōh(huán)節(jié)食品企業(yè)自律制度落實(shí)不到位
各地積極引導(dǎo)和監(jiān)督經(jīng)營者建立健全進(jìn)貨查驗(yàn)制度、索證索票制度、購銷臺賬制度、質(zhì)量承諾制度和市場開辦者質(zhì)量責(zé)任制度等制度。僅有17.8萬戶食品經(jīng)營企業(yè)、132.5萬戶食品經(jīng)營個體工商戶、8.8萬家超市和2.9萬個集貿(mào)市場建立了上述制度。與1016萬戶食品經(jīng)營主體（食品經(jīng)營企業(yè)33萬戶，個體工商戶983萬戶）相比較還有很大差距。
二、加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的對策
食品安全問題已成為舉國關(guān)注，百姓日常議論和關(guān)切的話題，如果上述問題得不到很好的解決將會對人民的體質(zhì)健康、整體生活水平、穩(wěn)定健康的心態(tài)以及食品工業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。我們必須認(rèn)真對待流通環(huán)節(jié)食品安全帶來的挑戰(zhàn)，切實(shí)研究流通環(huán)節(jié)食品不安全問題，認(rèn)真分析其原因，采取積極的、行之有效的對策，構(gòu)筑符合我國國情的流通環(huán)節(jié)食品安全體系，在完善食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全食品安全檢測體系、市場認(rèn)證體系、市場準(zhǔn)入體系和社會信用體系及行業(yè)監(jiān)管力度的同時，我認(rèn)為隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管模式，已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，而監(jiān)管模式是決定法律、制度及標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的關(guān)鍵因素，也是提高監(jiān)管能力和水平的決定因素。那么，如何提高流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管能力和水平？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變。
第一，實(shí)現(xiàn)流通環(huán)節(jié)食品安全由單一監(jiān)管主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的食品安全監(jiān)管模式還是政府一統(tǒng)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)制，即“政府獨(dú)角型”的模式更為準(zhǔn)確一些，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府是社會管理的唯一主體是一脈相承的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，市場是由生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者、政府及中介組織構(gòu)成，那么市場經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)也應(yīng)該由構(gòu)成市場主體的政府、組織和個人共同參與，食品安全監(jiān)管也應(yīng)該形成由政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者及市場化中介組織構(gòu)成的對社會公眾負(fù)責(zé)的監(jiān)管系統(tǒng)，從而建立起主體多元化的相互制約的社會公共食品安全監(jiān)管責(zé)任機(jī)制。
食品安全治理主體的多元化，意味著食品安全監(jiān)管格局的根本轉(zhuǎn)變。食品安全事關(guān)社會中每一個人的生命健康，說比天大一點(diǎn)也不為過。這樣大的事情政府當(dāng)然是責(zé)無旁貸、義不容辭地要監(jiān)管好，關(guān)鍵不是政府愿不愿意，而是有沒有這個能力來全部承擔(dān)食品安全監(jiān)管的責(zé)任。我們所涉及的“政府獨(dú)角型”的監(jiān)管模式，是以“理性政府”為假定條件的，總有些政府無所不能的期望在其中作怪，這在改革開放的初期或者說由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，其優(yōu)勢作用是非常明顯的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，其弊端也越來越凸現(xiàn)出來。因此，黨的十六屆四中全會《決定》第一次提出了要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。食品安全監(jiān)管從微觀上看是屬于市場監(jiān)管的重要組成部分，但從宏觀上而言應(yīng)屬于社會管理格局中的一個不可缺少的有機(jī)組成部分，既與黨委有關(guān)，又與政府有關(guān)；既與生產(chǎn)經(jīng)營者有關(guān)，又與消費(fèi)者有關(guān)；既與行業(yè)協(xié)會有關(guān)，又與中介組織有關(guān)；既涉及每一個人的健康，又涉及每一個家庭的安全；既涉及每個社區(qū)的和諧，又涉及全社會的穩(wěn)定；既涉及我國市場經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化協(xié)同發(fā)展，又涉及中國在國際貿(mào)易和政治舞臺上的信用；既涉及黨和政府的執(zhí)政能力，又涉及中華民族偉大復(fù)興的動力。記得法國有一位哲學(xué)家說過：國家的命運(yùn)取決于人民吃什么樣的飯。我們是因窮而開始改革開放的，而改革開放是從解決吃不飽的問題而開始的。隨著滿足人們吃飽的理想的實(shí)現(xiàn)，食品短缺的時代已成為歷史，然而，“食品”這個最起碼是聽了使人愉悅的詞，各種奇妙的可能性都充滿其中的詞，誘人聯(lián)想到各種美味記憶的詞，越來越多地與“安全”這個詞連接的概率頻頻發(fā)生，使人們不得不想到在滿足生命存活要求的同時，對生命健康、生命質(zhì)量、生命安全所面臨的危險越來越擔(dān)心，這就意味著“法規(guī)”、“標(biāo)準(zhǔn)”、“許可”、“準(zhǔn)入”、“監(jiān)管”、“自律”、“維權(quán)”和在不知何處窺視消費(fèi)者生命健康的那些侵害人體的微生物、化學(xué)污染襲來。而這些危害人體健康的食品時時刻刻地都發(fā)生在有人的地方，食品生產(chǎn)經(jīng)營者都是圍繞人的工作生活來確定自己的活動場所和行為，這些活動場所和行為有的是處在政府有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管之下，如登記注冊的超市等；有的是處在政府有關(guān)部門監(jiān)管視野的邊際，如無照經(jīng)營的小商小販。這些主體和行為的存在是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)需求水平?jīng)Q定的，有什么樣的消費(fèi)者就有什么樣的經(jīng)營者。對于處在政府有關(guān)部門監(jiān)管視野邊際的無照經(jīng)營食品的小商小販，已經(jīng)成為影響食品安全的重要因素之一，尤其在城市社區(qū)、民工勞動生活居住區(qū)和農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)更為突出。由于這些主體的不確定性和流動性，決定了政府有關(guān)部門監(jiān)管很難到位，但這些主體所涉及的問題不僅僅是無照經(jīng)營，大多數(shù)涉及待就業(yè)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等社會問題，而這些地區(qū)的黨委、政府的基層組織是比較健全的，城鄉(xiāng)基層的各類自治組織也在不斷地發(fā)展和壯大起來，這些組織對所在地區(qū)的情況最為熟悉，最具有管理的話語權(quán)。如我國農(nóng)藥殘留造成的亞硝酸鹽中毒的問題也日趨嚴(yán)重，規(guī)范化的大農(nóng)場是有限的，絕大多數(shù)菜農(nóng)是分散的農(nóng)戶，大約有4000萬戶，每戶按兩人計(jì)算有6000萬~8000萬人在使用農(nóng)藥。這些農(nóng)戶一般都是自產(chǎn)自銷，成為流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營主體的重要組成部分，對于這么龐大的一個群體，用相關(guān)法律規(guī)范來轉(zhuǎn)變他們自身的認(rèn)識和行為，最起碼在目前而言還是一項(xiàng)極為艱巨的工程，要找到“絕對”安全的蔬菜只能到工業(yè)文明尚未影響的偏遠(yuǎn)山區(qū)或無土栽培蔬菜大棚里。據(jù)世界衛(wèi)生組織提供的數(shù)據(jù)顯示，全世界每年噴灑的農(nóng)藥、殺蟲劑有300噸，每年全世界有2000萬人的死亡要?dú)w咎于農(nóng)藥殺蟲劑。距離這些菜農(nóng)最近的政府組織和社會組織既是求得生產(chǎn)交易秩序安全的靠山，又是獲得各類信息的主要載體或源頭。為此，在充分發(fā)揮社區(qū)、村鎮(zhèn)地方黨委、政府職能機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)基層自治組織在食品安全監(jiān)管方面作用的同時，還要發(fā)揮好城鄉(xiāng)社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織的作用，才能形成食品安全監(jiān)管多元主體共同治理的合力。如社區(qū)組織、食品行業(yè)協(xié)會、中介組織、民間團(tuán)體等組織各自聯(lián)系著一部分社會成員，是公民參與食品安全治理的一種重要途徑。這些組織貼近百姓，了解民情，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的動態(tài)都會在其視野之內(nèi)，他們的話語，在很大程度上影響著民眾的消費(fèi)決策，也影響著食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，只要政府的食品安全監(jiān)管部門樂意將一些事務(wù)交由這些組織來參與處理，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)政府食品安全監(jiān)管資源有限的有效舉措，不僅能夠?yàn)檎?jié)約大量行政開支，還能大大鼓勵民間組織的培育、發(fā)展和壯大。這種良性互動，就會使食品安全問題得到有效的治理，在填補(bǔ)政府監(jiān)管食品安全的“空白”方面發(fā)揮巨大作用。因此，各級黨委和政府都應(yīng)重視社區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)、村鎮(zhèn)組織在食品安全治理方面的功能，真正使社區(qū)、村鎮(zhèn)成為整個食品鏈監(jiān)管模式的重要環(huán)節(jié)。
第二，實(shí)現(xiàn)流通環(huán)節(jié)食品安全由單一行政監(jiān)管手段向多重治理手段轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速發(fā)展，食品經(jīng)營主體的多元化的速度將進(jìn)一步加快，食品安全監(jiān)管主體的多元化也就隨之產(chǎn)生了，食品安全的監(jiān)管手段已經(jīng)由平面化向立體復(fù)合化轉(zhuǎn)變。也就是說，消費(fèi)者所需的食品及其相關(guān)的服務(wù)，既有政府通過行政或借助市場手段提供，也有國內(nèi)經(jīng)營者通過市場手段提供，還有跨國公司等組織通過市場化手段提供，從而形成國內(nèi)與國際兩個市場相互競爭、相互制約、共同發(fā)展的勢頭。因此，加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管力度，提高食品安全監(jiān)管的效率，必須創(chuàng)新流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的手段，由單一監(jiān)管轉(zhuǎn)向多重的治理手段體系。多重治理手段體系主要包括：
其一，法律手段。法律手段實(shí)際上是以強(qiáng)制方式治理食品安全的主要手段，是貫徹“依法治國”方略的主要體現(xiàn)。用法律手段治理食品安全，關(guān)鍵在于提高依法行政的能力，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。一是要在鞏固發(fā)展食品安全專項(xiàng)整治成果的基礎(chǔ)上，深入開展食品安全專項(xiàng)執(zhí)法檢查，主要解決流通環(huán)節(jié)食品質(zhì)量和銷售假冒偽劣食品問題，以及規(guī)范食品經(jīng)營主體資格和經(jīng)營行為，落實(shí)經(jīng)營者自律，努力確保食品市場消費(fèi)安全。二是要加大對食品違法案件的查處力度，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣食品違法行為，切實(shí)做到事實(shí)清楚、證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確、適用法律準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)、程序合法。三是要嚴(yán)格把好食品經(jīng)營主體準(zhǔn)入關(guān)，依法清理和規(guī)范經(jīng)營主體資格。
其二，經(jīng)濟(jì)手段。利用經(jīng)濟(jì)手段是建立和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下不可缺少的食品安全治理手段之一。當(dāng)前利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行食品安全治理的重點(diǎn)：一是加大食品安全流通環(huán)節(jié)檢測機(jī)制建立的財(cái)政投入，深入推進(jìn)監(jiān)管部門手段的改革，讓科學(xué)技術(shù)成為應(yīng)對成千上萬食品合格與否的關(guān)鍵手段，既要對重點(diǎn)食品進(jìn)行檢測，又要建立食品安全監(jiān)管電子網(wǎng)絡(luò)，把現(xiàn)代化的監(jiān)管手段用在食品市場的規(guī)范管理上；二是逐步引導(dǎo)農(nóng)村食品經(jīng)營者建立食品安全示范店，對合格的示范店實(shí)行財(cái)政獎勵制度，重點(diǎn)是改善食品的儲存工具和衛(wèi)生條件；三是積極推行舉報(bào)獎勵制度，擴(kuò)大揭露違法經(jīng)營食品行為的范圍和規(guī)模，最大程度地減少假冒偽劣食品對消費(fèi)者的危害；四是在大中型食品批發(fā)市場建立起涵蓋食品儲存、運(yùn)輸、檢測、退出、銷毀、公示、補(bǔ)償?shù)热^程、多層次的安全執(zhí)行監(jiān)督體系，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督。
其三，行政手段。行政手段是體現(xiàn)政府權(quán)力的一種方式，食品安全監(jiān)管必然離不開行政手段，但絕不是允許這一有形的手段繼續(xù)唱獨(dú)角戲，在建立流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的實(shí)踐中，行政手段要從“管”字當(dāng)頭的獨(dú)立控制型管理方式向立足于服務(wù)和監(jiān)督的開放服務(wù)型管理方式轉(zhuǎn)變，要更加注重運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段維護(hù)食品市場秩序。中心是著力構(gòu)建行政監(jiān)管、經(jīng)營者自律、社會監(jiān)督“三位一體”的流通環(huán)節(jié)食品安全長效監(jiān)管體系。圍繞嚴(yán)格食品市場主體準(zhǔn)入、監(jiān)管食品質(zhì)量、規(guī)范食品經(jīng)營行為和取締食品無照經(jīng)營等方面，建立和完善市場監(jiān)管制度，重點(diǎn)是食品市場經(jīng)營主體準(zhǔn)入制度、食品市場巡查制度、食品經(jīng)營主體信用分類監(jiān)管制度、食品分類管理制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度等，努力提高食品市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化水平。一是建立健全食品安全監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。以行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系為依托，通過進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村鎮(zhèn)、進(jìn)商家、進(jìn)市場等辦法，充分發(fā)揮基層組織、中介組織、行業(yè)組織、社團(tuán)組織的作用，形成食品安全監(jiān)管的受理投訴舉報(bào)、跟蹤督辦和案件查處相結(jié)合的行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全網(wǎng)上受理投訴舉報(bào)、網(wǎng)上報(bào)送反饋信息、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上發(fā)布、網(wǎng)上督辦和網(wǎng)上指揮調(diào)度，不斷提高食品市場監(jiān)管現(xiàn)代化水平，不斷提高監(jiān)管的能力和效率。二是建立健全食品安全監(jiān)管社會監(jiān)督體系。要通過與消費(fèi)者協(xié)會、食品行業(yè)組織建立溝通協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮消協(xié)組織的社會監(jiān)督和行業(yè)組織的自律作用；通過充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督和宣傳引導(dǎo)作用；通過聘請食品安全監(jiān)督員等辦法，鼓勵引導(dǎo)廣大消費(fèi)者積極參與社會監(jiān)督，努力營造食品安全社會監(jiān)督氛圍。三是推行食品經(jīng)營主體信用分類監(jiān)管制度，積極推進(jìn)食品經(jīng)營企業(yè)和個體工商戶信用體系建設(shè)。重點(diǎn)是依據(jù)食品經(jīng)營者誠信守法情況，將食品經(jīng)營主體劃分為Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四個類別，有針對性地加強(qiáng)對失信、嚴(yán)重失信的食品經(jīng)營企業(yè)和個體工商戶的重點(diǎn)監(jiān)管。對食品經(jīng)營企業(yè)的基本情況、優(yōu)良記錄、不良記錄、產(chǎn)品信用等信息進(jìn)行連續(xù)、全面的記錄，并在網(wǎng)上公示。
其四，自律手段。利用自律手段治理食品安全，就是運(yùn)用制度、行業(yè)規(guī)范和思想道德來規(guī)范食品經(jīng)營者的行為。這一手段成本低，持久性強(qiáng)，是治本的手段。主要是通過建立健全食品質(zhì)量市場準(zhǔn)入體系，盡快建立流通消費(fèi)領(lǐng)域的食品安全跟蹤與追溯系統(tǒng)。對食品流通企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性注冊，從法律層面上強(qiáng)制要求凡在中國境內(nèi)銷售的食品必須要具備可追溯性。引導(dǎo)和監(jiān)督食品經(jīng)營者建立和落實(shí)進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票、購銷臺賬、質(zhì)量承諾、不合格食品主動退市等制度，確保入市食品質(zhì)量合格；鼓勵食品批發(fā)市場、集貿(mào)市場、商場、超市與農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品養(yǎng)殖、種植基地及加工包裝食品的重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行“場廠掛鉤”、“場地掛鉤”等協(xié)議準(zhǔn)入制度；監(jiān)督食品市場開辦者、柜臺出租者、展銷會舉辦者落實(shí)對入場經(jīng)營者的食品質(zhì)量管理制度，切實(shí)從源頭上確保食品質(zhì)量。把食品經(jīng)營者落實(shí)自律制度的重點(diǎn)放在商場、超市和食品批發(fā)市場、食品批發(fā)企業(yè)，監(jiān)督其內(nèi)部經(jīng)營各環(huán)節(jié)的食品質(zhì)量管理，強(qiáng)化食品經(jīng)營者的質(zhì)量責(zé)任意識，不斷提高其自查自糾、自檢自管的能力，切實(shí)對消費(fèi)者負(fù)責(zé)。
第三，實(shí)現(xiàn)由臨時無備處置流通環(huán)節(jié)食品安全突發(fā)事件向建立健全快速預(yù)警體系轉(zhuǎn)變。在人類社會的發(fā)展過程中，各種突發(fā)事件對人類的生存和環(huán)境造成預(yù)料不到的災(zāi)難性后果和危害。這種非常態(tài)、不可預(yù)測的突發(fā)事件，主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)食品安全事件等。十六屆四中全會《決定》明確提出了要建立健全社會預(yù)警體系，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，這是對新時期加強(qiáng)食品安全監(jiān)管提出的新要求。
首先，建立健全食品安全的預(yù)警、決策分析和應(yīng)急機(jī)制，以正確把握食品安全發(fā)展動向，未雨綢繆，臨危不亂。必須做好經(jīng)常性的思想、機(jī)制、預(yù)案和工作準(zhǔn)備，以形成一種統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的食品安全應(yīng)對系統(tǒng)，增強(qiáng)預(yù)警、防范、應(yīng)變和處置能力，提高應(yīng)對食品突發(fā)事件和風(fēng)險的本領(lǐng)。這里的關(guān)鍵是把握時機(jī)做出正確的決策，法國科學(xué)家巴斯德有句名言：機(jī)遇偏愛有準(zhǔn)備的頭腦。危機(jī)決策中瞬間的果決，除了決策者的個人素質(zhì)準(zhǔn)備外，同時也包含了機(jī)制的準(zhǔn)備、力量的準(zhǔn)備和預(yù)案的準(zhǔn)備。沒有這些因素的相互疊加，果斷就會成為莽撞的代名詞。
其次，健全完善應(yīng)對突發(fā)食品安全事件的組織體制。要注意把實(shí)踐中應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的成功做法轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性方法、把有效的臨時措施轉(zhuǎn)化為長效的組織體制。建立延伸至基層、具有區(qū)域和行業(yè)代表性的、真實(shí)高效的重大事件和復(fù)雜市場情報(bào)傳遞與預(yù)警體制，實(shí)行縱向領(lǐng)導(dǎo)；同時，要進(jìn)行定期和不定期相結(jié)合的市場情報(bào)分析預(yù)測，確保信息與決策及時上通下達(dá)。這里的關(guān)鍵是明確權(quán)限，食品安全突發(fā)事件事關(guān)重大，明確權(quán)限不是層層分權(quán)，而是突出兩頭：高層的決策權(quán)和前沿的機(jī)動權(quán)?？梢哉f沒有這兩者的有機(jī)結(jié)合，就沒有高效的應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的危機(jī)處理。食品安全突發(fā)事件的危機(jī)中最可貴的就是積極行動，最可怕的就是消極不動。而一線執(zhí)法人員審時度勢的機(jī)斷專行，往往成為成功處理的關(guān)鍵要素。權(quán)力向下分散，責(zé)任向上集中，這是高效應(yīng)對食品安全突發(fā)事件危機(jī)的核心。既要必須清晰準(zhǔn)確地說明要完成的任務(wù)和達(dá)到的目標(biāo)，又要明確各級機(jī)構(gòu)行使機(jī)動權(quán)時的范圍和條件；既要向下級授權(quán)，又要做到雖“授權(quán)”但“留責(zé)”。只有隨時準(zhǔn)備為下級承擔(dān)責(zé)任，才能真正調(diào)動第一線的主動性，否則將大大扼殺第一線主動行動的積極性。從而在食品安全突發(fā)事件的危機(jī)處置中，若沒有與高層決策權(quán)威相結(jié)合的前方行動的積極性和主動性，往往會陷全局于被動。
再次，要建立完備的食品安全突發(fā)事件管理制度。一是要建立健全信息采集和自動匯總、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急指揮、資源動員、行政執(zhí)法保障等制度。二是要設(shè)立應(yīng)急經(jīng)費(fèi)制度，把應(yīng)對食品安全突發(fā)事件所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，保障平時和突發(fā)事件時期的經(jīng)費(fèi)投入。三是要建立應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、工商等政府職能部門的橫向聯(lián)合及救濟(jì)等方面的制度，建立暢通的信息通報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系，形成統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全預(yù)警指標(biāo)體系，使食品安全監(jiān)管格局在應(yīng)對食品突發(fā)事件中發(fā)揮出巨大的整合能力。
