行政訴訟程序及特殊規(guī)則

　(一)被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任《行政訴訟法》規(guī)定，被告行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任是行政訴訟舉證責(zé)任分擔(dān)的基本原則，被告應(yīng)當(dāng)提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。具體行政行為合法與否是行政案件的核心問題，當(dāng)被告不能證明具體行政行為合法時(shí)，將承擔(dān)敗訴后果。行政訴訟舉證責(zé)任分擔(dān)的原則不同于民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”，人們通常稱之為舉證責(zé)任的倒置。其理由在于：先取證后裁決是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的基本規(guī)則，因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出行政行為被訴至法院時(shí)，應(yīng)當(dāng)有充分的事實(shí)材料證明其行政行為的合法性;而且在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)居于主動(dòng)地位，其實(shí)施行為時(shí)無須征得公民、法人或其他組織的同意，同時(shí)行政機(jī)關(guān)擁有足夠的行政經(jīng)費(fèi)、專門的儀器設(shè)備和技術(shù)保障手段，因此行政機(jī)關(guān)較之相對(duì)人不僅有取證優(yōu)勢(shì)，而且舉證能力也更強(qiáng)。

　　(二)原告的舉證行政訴訟中被告對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但不能將此理解為嚴(yán)格、絕對(duì)的責(zé)任，因?yàn)椴⒉慌懦谀承┣闆r下原告亦應(yīng)提供證據(jù)。但原告提供證據(jù)的事項(xiàng)僅限于法律的特別規(guī)定。下列事項(xiàng)由原告提供證據(jù)：(1)原告向法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供證明起訴符合法定條件的相應(yīng)的證據(jù)材料，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外。起訴條件是法律所規(guī)定的當(dāng)事人起訴所應(yīng)具備的法定要件。證明起訴是否符合《行政訴訟法》規(guī)定的條件當(dāng)然應(yīng)由原告來證明，而不應(yīng)由被告來承擔(dān);(2)在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。起訴被告不作為通常是應(yīng)申請(qǐng)的行為，以申請(qǐng)為前提，對(duì)此應(yīng)當(dāng)由要求行政機(jī)關(guān)作為的原告來證明;但有下列情形的除外：被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的;原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。(3)在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。賠償以損害為前提，要求賠償先要證明損害存在，而損害存在的事實(shí)應(yīng)由要求賠償者即由原告來承擔(dān)舉證責(zé)任;(4)其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。

　　此外，原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)，其提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對(duì)被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。行政訴訟證據(jù)的收集，主要是指人民法院及訴訟當(dāng)事人，為使行政訴訟順利進(jìn)行，而對(duì)與案件事實(shí)有關(guān)的行政訴訟證據(jù)進(jìn)行收集的活動(dòng)。收集證據(jù)是任何訴訟活動(dòng)進(jìn)行的正常活動(dòng)，但在行政訴訟中有其特殊之處。

　　(一)對(duì)被告行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的限制在行政訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。為保證舉證責(zé)任的落實(shí)，在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。與此相關(guān)，被告的訴訟代理人也不得自行向原告和證人收集證據(jù)。之所以加以如此限制，主要是為了防止行政機(jī)關(guān)先裁決、后取證。正常的行政活動(dòng)的過程是先取證、后裁決，在訴訟中，被告應(yīng)當(dāng)已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù)，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機(jī)關(guān)遵循先取證、后裁決的原則。禁止行政機(jī)關(guān)在訴訟中收集證據(jù)是原則，但也存在例外。需要注意的是，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)：(1)被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的;(2)原告或第三人在訴訟中提出了其在被告實(shí)施行政行為過程中沒有提出的新的反駁理由或者證據(jù)的。一般情況下，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為主要是基于調(diào)查的事實(shí)而作的。實(shí)踐中不可避免的存在有些相對(duì)人在行政程序中，故意不提出申辯的理由或者相關(guān)的證據(jù)，被告可能因此而不收集相關(guān)的證據(jù)，但原告在訴訟中卻提出在行政程序中沒有提出的反駁理由或證據(jù)，這將使行政機(jī)關(guān)無以應(yīng)對(duì)。因此為了維護(hù)司法的公正性，法律給予了被告基于原告提出新的反駁理由和證據(jù)而收集新的證據(jù)的機(jī)會(huì)。此時(shí)的要點(diǎn)在于：補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)，這意味著，一是行政機(jī)關(guān)必須有證據(jù)，如果沒有證據(jù)，也就無從補(bǔ)充;二是已有的證據(jù)和認(rèn)定的事實(shí)相匹配，如果已有證據(jù)和相關(guān)事實(shí)不匹配，說明該具體行政行為已經(jīng)違法，因而也就無須補(bǔ)充證據(jù)。

　　(二)人民法院對(duì)證據(jù)的調(diào)取通常情況下，當(dāng)事人為了證明自己的主張，應(yīng)當(dāng)收集證據(jù)并提交法院，法院不應(yīng)當(dāng)代替當(dāng)事人收集證據(jù)。但訴訟活動(dòng)是復(fù)雜的，不應(yīng)當(dāng)排除法院對(duì)證據(jù)的調(diào)取。在行政訴訟中，法院對(duì)證據(jù)的調(diào)取有依職權(quán)調(diào)取和應(yīng)申請(qǐng)調(diào)取兩種。人民法院依職權(quán)對(duì)證據(jù)的調(diào)取受到一定的限制，適用于下列情況：(1)涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的;(2)涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)的。這些程序性事項(xiàng)一般不涉及當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，而是為了訴訟程序順利進(jìn)行提供保障。在案件審理過程中，通常是由人民法院根據(jù)案件的實(shí)際情況來判斷程序性事項(xiàng)有無必要，所以人民法院有權(quán)調(diào)取與此相關(guān)的證據(jù)。人民法院不得為證明被訴具體行

　　政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料：(1)由國家有關(guān)部門保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)材料;(2)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的證據(jù)材料;(3)確有客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。這主要是考慮到行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù)，公民、法人調(diào)查事實(shí)、收集證據(jù)以及對(duì)法律掌握的能力都無法與行政機(jī)關(guān)相抗衡，因此，原告或第三人無能力，但又提供了線索的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)調(diào)取有關(guān)證據(jù)。

　　(三)行政訴訟證據(jù)的提交當(dāng)事人收集證據(jù)主要是為了向法院提交，據(jù)以證明自己的主張。在行政訴訟中，同樣存在著對(duì)被告行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)的限制或要求：被告行政機(jī)關(guān)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向法院提交答辯狀和作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)。提交答辯狀是被告的權(quán)利，權(quán)利可以行使也可以放棄，因此不提交答辯狀不影響法院對(duì)案件的審理;但提交作出具體行政行為的證據(jù)是被告的義務(wù)，不履行義務(wù)將承受不利的后果。如果被告行政機(jī)關(guān)不提交有關(guān)證據(jù)視為沒有證據(jù)和依據(jù)，沒有證據(jù)和依據(jù)則要承受敗訴的后果。之所以加此限制，是為了防止行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中收集證據(jù)，用事后收集的證據(jù)來證明已作出的具體行政行為合法。當(dāng)然，任何原則都有例外，被告行政機(jī)關(guān)因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在規(guī)定期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請(qǐng)，由人民法院決定是否準(zhǔn)許延期提供。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后10日內(nèi)提供證據(jù)。否則，視為沒有證據(jù)。 (四)行政訴訟證據(jù)的采信在行政訴訟過程中，當(dāng)事人提供的證據(jù)紛繁復(fù)雜、真?zhèn)尾⒋?，因此，法院必須運(yùn)用證據(jù)采信規(guī)則對(duì)證據(jù)進(jìn)行鑒別審查，從而找出可定案證據(jù)以正確認(rèn)定案情事實(shí)、確保司法公正。證據(jù)必須當(dāng)庭質(zhì)證才能作為定案證據(jù)是行政訴訟證據(jù)的的基本采信規(guī)則。據(jù)此規(guī)則，下列證據(jù)法院將不予采信：(1)被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù);(2)被告嚴(yán)重違反法定程序收集的其他證據(jù)。同時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。因?yàn)?，具體行政行為是否合法只能以作出該行為時(shí)所收集的證據(jù)為準(zhǔn)，復(fù)議收集的證據(jù)發(fā)生于事后，不能用作證明先前行為合法性的根據(jù)。這一條規(guī)定是為了避免復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期間收集或補(bǔ)充用于支持原具體行政行為合法的根據(jù)。被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)。因?yàn)橐粚彶门惺欠裾_只能以作出該裁判時(shí)被告提交的證據(jù)為準(zhǔn)。這條規(guī)定主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在一審中不提供證據(jù)，而在二審中提供證據(jù)的情形。這些證據(jù)即使是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為的過程中收集的合法真實(shí)的證據(jù)，法院也不能將其作為定案的根據(jù)。