黨的十七大要求要繼續(xù)加大行政審批制度改革,建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是以新公共管理理論為基礎(chǔ),以公民本位、社會(huì)本位、市場本位為指導(dǎo),以提供公共服務(wù)為宗旨的政府。行政服務(wù)中心作為服務(wù)型政府的有效載體,是政治體制改革的產(chǎn)物,也是政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑。經(jīng)過十多年的發(fā)展,行政服務(wù)中心作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新,提高了行政效率和社會(huì)效益,促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革,強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力行使的監(jiān)督,為從源頭預(yù)防和遏止腐敗提供了新的途徑和手段。為了進(jìn)一步完善行政服務(wù)中心的整體功能，提高服務(wù)效率，現(xiàn)就相關(guān)突出問題作如下思考。
一、行政服務(wù)中心當(dāng)前遭遇突出問題
（一）授權(quán)的局限
職能部門對(duì)窗口工作人員的實(shí)質(zhì)性授權(quán)過少,責(zé)權(quán)不夠明確,個(gè)別單位前一階段放了權(quán),后一階段又莫明其妙地收了回去,或原來議定的項(xiàng)目根本就沒有進(jìn)入窗口辦理;許多部門避重就輕,把本應(yīng)減少的發(fā)生于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能程序作為審批項(xiàng)目取消公布,造成審批事項(xiàng)大為減少的假象,或者象征性地把一些無關(guān)緊要的事項(xiàng)放進(jìn)窗口,真正應(yīng)該進(jìn)入窗口服務(wù)的實(shí)質(zhì)性審批項(xiàng)目反而留在自己手中,最后導(dǎo)致窗口沒有權(quán)力,客戶來了也辦不了事。
在我們的調(diào)研中,除了走訪處于“前臺(tái)位置”的各級(jí)行政服務(wù)中心,也與負(fù)責(zé)服務(wù)中心窗口業(yè)務(wù)辦理的“首席業(yè)務(wù)代表”有深層次的接觸,我們了解到:在一些具體的審批環(huán)節(jié)上,中心只能起到一個(gè)協(xié)調(diào)和督促的作用,而各“后方單位”派遣至中心的業(yè)務(wù)代表,其身份也就相當(dāng)于一個(gè)中心與“后方單位”的直接協(xié)調(diào)員,也要在“后方單位”直接指示下來進(jìn)行業(yè)務(wù)的受理和辦理,更多的“敏感”業(yè)務(wù)項(xiàng)目還是回歸原單位辦理。
造成這種情況的原因在于:一是國家相應(yīng)的法律法規(guī)與部門部分審批環(huán)節(jié)存在法律上的不一致。有的行政許可法規(guī)定可以下放給中心的,但國務(wù)院相應(yīng)的法規(guī)卻并沒有做出具體的解釋;二是部分審批項(xiàng)目由于其本身的特殊性,不可能下放權(quán)力到服務(wù)中心,如:建設(shè)局的“出外場”,城管局的“外部作業(yè)”等;三是“后方單位”對(duì)中心相應(yīng)的責(zé)權(quán)一致性表示了相當(dāng)大的質(zhì)疑。他們認(rèn)為,即使全國許多地方在推行行政服務(wù)中心的兩章制的情況下,最后到底誰對(duì)最終的結(jié)果擔(dān)負(fù)責(zé)任,在出現(xiàn)行政訴訟和行政復(fù)議時(shí),將會(huì)出現(xiàn)很大的問題,因?yàn)樾姓?wù)中心不可能來擔(dān)負(fù)責(zé)任。因此,行政服務(wù)中心根本得不到實(shí)質(zhì)性的授權(quán)。
（二）“收發(fā)中心”的尷尬
由于授權(quán)上不能取得突破,當(dāng)前行政服務(wù)中心更多的是起到一個(gè)“收發(fā)中心”的作用。由于體制性的障礙,服務(wù)的模式仍然在走體外循環(huán)的老路。授權(quán)的局限所帶來的體外循環(huán)使得職能部門某些權(quán)限大幅度保留,致使公開審批和服務(wù)有流于形式之嫌,未突破舊有模式。在實(shí)際運(yùn)行過程中,由于窗口無權(quán),使窗口僅具收發(fā)功能,許多項(xiàng)目還得回到原單位辦理,如此一來,客戶辦理項(xiàng)目還得托關(guān)系找熟人,到原單位去走老一套繁雜的程序,最后辦理完畢,再由窗口發(fā)件給客戶,中心只是在傳統(tǒng)服務(wù)模式的基礎(chǔ)上設(shè)立的一個(gè)收發(fā)地點(diǎn)。
“體外循環(huán)”主要有三種情形:一是部門在選擇進(jìn)駐事項(xiàng)上往往避重就輕進(jìn)瘦留肥,象征性地把一些含金量低的事項(xiàng)進(jìn)駐中心,而把含金量較高的事項(xiàng)以種種理由不納入中心,導(dǎo)致進(jìn)駐不到位,造成中心審批存在體外循環(huán)的現(xiàn)象;二是由于地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)刂醒爰笆〈怪惫芾聿块T無法節(jié)制,這些垂直管理部門往往擁有大量的行政審批事項(xiàng),由于本身管轄權(quán)的局限,這些審批事項(xiàng)是否進(jìn)駐中心以及是否服從中心的管理,完全取決于該部門的意愿,即使進(jìn)駐中心也往往流于形式;三是由于目前我國沒有建立更高層級(jí)的行政服務(wù)中心,中央及省級(jí)政府部門審批權(quán)限并沒有下放,造成地方行政服務(wù)中心在審批時(shí)間上無法與省及中央銜接。地方行政服務(wù)中心所實(shí)施的辦件限時(shí)制和承諾制就沒有辦法向行政相對(duì)人兌現(xiàn)。
（三）體系的斷層
當(dāng)前行政服務(wù)中心都是僅限在市和區(qū)兩級(jí)設(shè)立的,是在條塊分割的現(xiàn)有管理體制之下從中間突破了一個(gè)機(jī)構(gòu),接下來的問題是如何實(shí)現(xiàn)省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的整體銜接對(duì)口。這其中就存在著兩個(gè)問題:
首先是如何建立省級(jí)行政服務(wù)中心?在市級(jí)行政服務(wù)中心,我們從實(shí)地的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn),許多重大的審批事項(xiàng)仍然保留在省級(jí)的職能部門中,特別是一些國家的垂直系統(tǒng)部門。許多學(xué)者都曾經(jīng)提出我們行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的下一步就是在省級(jí)建立行政服務(wù)中心,以期在行政審批制度改革過程中再邁出關(guān)鍵的一步。但從我們實(shí)際調(diào)研來看,在我們未突破行政體制改革的體制性障礙前,建立省級(jí)行政服務(wù)中心將會(huì)陷入一個(gè)更加復(fù)雜的與更高層次政府職能部門“博弈”之局。
其次是否有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立行政服務(wù)中心?從行政服務(wù)中心整體的系統(tǒng)構(gòu)建來說,應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立行政服務(wù)中心,以滿足廣大農(nóng)村群眾的需求。但現(xiàn)狀是:行政服務(wù)中心主要還是停留在行政審批業(yè)務(wù)上,其服務(wù)內(nèi)容很單一,在提供公共服務(wù)和便民服務(wù)上還存在很大的缺陷。從農(nóng)村群體的需求來說,行政服務(wù)中心設(shè)立的必要性并不是那么充分,而且還存在著人力物力等方面的巨大阻礙。從行政服務(wù)中心的設(shè)立可以看出,完全的以行政命令方式尚且遇到了巨大的阻力,何況是在各項(xiàng)條件都不及市和區(qū)的廣大的農(nóng)村。從實(shí)際調(diào)研情況來看,在市縣行政服務(wù)中心,一般受理的農(nóng)村業(yè)務(wù)主要還是一些常規(guī)的業(yè)務(wù),類似身份證的辦理,給車上牌照等事項(xiàng)。其次,由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的地區(qū)差異,使得我們并不能以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政服務(wù)中心的建設(shè)?？紤]到政府當(dāng)前行為多重性因素,如果要統(tǒng)一建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的話,又有可能導(dǎo)致整體上的“一刀切”,到最后只不過淪為各級(jí)地方政府的一次“集體作秀”。
（四）溝通與制衡
行政服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的串聯(lián)辦理制為聯(lián)合辦理制,它要求各職能部門實(shí)現(xiàn)信息的溝通與合作的協(xié)調(diào),但現(xiàn)實(shí)情況是上下改革不統(tǒng)一、左右步調(diào)不一致,使得聯(lián)合辦理制備受掣肘。
這其中最主要的原因有:
(1)部門利益的驅(qū)使。我們行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革最核心的問題莫過于兩點(diǎn),其一是轉(zhuǎn)變政府職能,其二即是打破原有的“條塊”分割狀況,從而在整體上實(shí)現(xiàn)構(gòu)建公共服務(wù)型政府。在行政服務(wù)中心的發(fā)展過程中,其發(fā)展遭遇“瓶頸”,其實(shí)質(zhì)的原因也是各職能部門受自己部門利益的驅(qū)動(dòng),不會(huì)從根本上下放審批權(quán)限。對(duì)于政府職能部門來說,最關(guān)鍵的利益資源就是權(quán)力和信息,而行政服務(wù)中心的發(fā)展則要求授權(quán)的充分和審批信息的公開化,這無疑嚴(yán)重限制了部門利益的獲取。在實(shí)際聯(lián)合辦理流程中,不可能實(shí)現(xiàn)部門間完全的溝通和合作,特別是一些關(guān)系重大的審批項(xiàng)目,就更不可能了。
(2)中心自身管理局限的尷尬。除卻政府部門和個(gè)人的自身的“自利性”外,要建立一整套的聯(lián)合辦理機(jī)制,行政服務(wù)中心應(yīng)該發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)的作用。行政服務(wù)中心專門成立了聯(lián)合協(xié)調(diào)小組,在業(yè)務(wù)的聯(lián)合辦理過程中,由中心牽頭,涉及到的各職能部門窗口“首席業(yè)務(wù)代表”參加,共同來解決彼此的協(xié)調(diào)問題。但由于中心管理權(quán)限和中心本身法人地位的尷尬境地,聯(lián)合協(xié)調(diào)小組的服務(wù)內(nèi)容是很有局限性的,通常是部門間關(guān)于業(yè)務(wù)的簡單協(xié)調(diào)。復(fù)雜、重大的業(yè)務(wù)辦理,他們根本無權(quán)過問,只有依靠職能部門在“后方”來決定業(yè)務(wù)的辦理。所以根本就不存在彼此有效的溝通,更談不上制衡。其呈現(xiàn)的特征有:溝通、協(xié)調(diào)并沒有形成具備實(shí)質(zhì)性的固定機(jī)制;中心權(quán)限有限,最終的“話語權(quán)”仍然要回歸各職能部門的“后方”單位;在溝通和協(xié)調(diào)上,中心僅限于搭架一個(gè)平臺(tái)的作用。
二、對(duì)行政服務(wù)中心突出問題的制度分析
(一)行政許可法第二十五條規(guī)定:經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則,可以決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán);行政許可法第二十六條又明確規(guī)定:行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的,該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請,統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定,行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的,本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請,并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見統(tǒng)一辦理,或組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理集中辦理。由此可見,行政服務(wù)中心這種集中提供行政許可服務(wù)的模式,符合行政許可法的立法精神和關(guān)于集中審批的規(guī)定,這種模式是有一定法律依據(jù)的。
政府是將公共行政服務(wù)中心定位為一個(gè)行政性機(jī)構(gòu),而非事業(yè)性或社會(huì)中介性機(jī)構(gòu),但在我們現(xiàn)存的政府的行政序列中,并沒有它的位置。依據(jù)行政許可法,行政服務(wù)中心不是其他行政機(jī)關(guān)。于是,服務(wù)中心的主體資格的合法性就受到質(zhì)疑。行政許可法第二十五條規(guī)定,可以由某一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使相關(guān)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)職能,也沒有具體規(guī)定服務(wù)中心的合法地位;國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》也同樣沒有正面回答服務(wù)中心的合法性。從行政組織學(xué)意義上來說,政府并沒有明確的清晰的法律和法規(guī)來規(guī)定行政服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì),相應(yīng)的責(zé)權(quán)也沒有明晰,因此,行政服務(wù)中心的設(shè)立缺少堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ),沒有強(qiáng)有力的可支撐的法律體系。因而在實(shí)際的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中,在管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面遭遇無限的尷尬。
(二)行政許可法的頒布和實(shí)施,對(duì)行政服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制有重要的參考價(jià)值。行政服務(wù)中心作為建設(shè)服務(wù)型政府、促進(jìn)行政審批制度改革的制度創(chuàng)新,僅僅依靠行政許可法單方面的法律支援是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。許多中央垂直系統(tǒng)的行政審批制度改革并不是在地方上進(jìn)行,所以盡管在不斷地改革,但地方行政服務(wù)中心卻并不能將其納入自己的有效管制之中。在一些利益關(guān)系“敏感”的審批項(xiàng)目和環(huán)節(jié)中,類似國土局、建設(shè)局涉及的一些環(huán)節(jié),行政服務(wù)中心本身的行政實(shí)體地位問題就顯露無疑,它正像很多學(xué)者所描述的那樣:中心的實(shí)質(zhì)僅限于服務(wù)于政府職能部門的一個(gè)松散的辦公場所。
行政服務(wù)中心作為一個(gè)制度創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)構(gòu),其存在和發(fā)展仍然缺乏明確有效的法律性依據(jù)和制度性保障,盡管許多地方的行政服務(wù)中心之所以能在很短時(shí)間內(nèi)建立并運(yùn)行,實(shí)際上得力于市委市政府的強(qiáng)制命令和行政干預(yù)。在沒有法律依據(jù)和制度保障的情況下,如果沒有強(qiáng)勢的行政干預(yù),行政服務(wù)中心能否繼續(xù)生存下去,能否真正發(fā)揮作用,有著太多的疑問。
三、我市行政服務(wù)中心的制度解決途徑建言
(一)突破授權(quán)的局限
按照審批、監(jiān)管、服務(wù)職能適度分離的原則,把原來分散在各部門的審批職能剝離出來專設(shè)審批處,統(tǒng)領(lǐng)本部門所有的審批職能,各部門必須將審批權(quán)充分授予窗口,對(duì)已設(shè)審批處進(jìn)駐的,由審批處負(fù)責(zé);未設(shè)審批處的,實(shí)行首席代表制,賦予首席代表審批決定權(quán)、預(yù)審處置權(quán)和特別處置權(quán),實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外,其他處室不再受理和辦理,杜絕體外循環(huán)。其次,要全面落實(shí)項(xiàng)目進(jìn)中心。按照“兩集中、兩到位”和行政服務(wù)承諾的要求,應(yīng)進(jìn)中心的項(xiàng)目全部進(jìn)中心辦理。所有進(jìn)中心事項(xiàng)在中心窗口受理、辦理,出件等審批工作全部在窗口完成。同時(shí),要整合部門內(nèi)部職能,明確各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)行使審批職能。所實(shí)施行政服務(wù)中心的授權(quán)的變革將會(huì)使一些部門開始從繁雜的審批事務(wù)中解脫出來,工作重心也開始轉(zhuǎn)向制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、深入調(diào)查研究、加強(qiáng)市場監(jiān)管和法規(guī)監(jiān)管。
(二)建立市區(qū)合一、四位一體的服務(wù)體系
市直、區(qū)直職能相同的部門,可歸在同一個(gè)窗口辦公,上下銜接,聯(lián)動(dòng)配套,非常便捷。四位一體是指中心、窗口、部門與監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,成立四方聯(lián)席會(huì)議,定期或不定期召開工作協(xié)調(diào)會(huì),努力形成部門支持窗口,窗口全力服務(wù),中心統(tǒng)一協(xié)調(diào),監(jiān)察全程監(jiān)督的良好工作格局。建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村便民中心,實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級(jí)體制上的建設(shè)構(gòu)想,實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)配套的完整體系。
(三)行政程序和行政業(yè)務(wù)流程的創(chuàng)新
對(duì)政務(wù)大廳審批項(xiàng)目的規(guī)范和管理,首先,應(yīng)從篩選確定進(jìn)廳審批項(xiàng)目為突破口,確定進(jìn)廳行政審批項(xiàng)目要嚴(yán)格按照行政許可法和國務(wù)院及省政府關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革、政務(wù)公開的要求,在逐一核定依法保留行政許可目錄的基礎(chǔ)上,按照“與群眾密切相關(guān)的許可服務(wù)事項(xiàng)必進(jìn),與其他部門有聯(lián)辦關(guān)系的許可服務(wù)事項(xiàng)必進(jìn),窗口當(dāng)時(shí)即可辦結(jié)的許可事項(xiàng)必進(jìn),辦事流水必須的環(huán)節(jié)必進(jìn)”的原則,堅(jiān)持應(yīng)進(jìn)廳、能進(jìn)廳的行政審批、許可事項(xiàng)全部進(jìn)廳。其次,按照入廳項(xiàng)目“七公開”的要求,向社會(huì)公開公布,使有行政審批權(quán)的部門認(rèn)識(shí)到審批項(xiàng)目進(jìn)廳只是把分散在部門各處室的審批權(quán)集中到窗口中,既有利于與其他部門工作銜接協(xié)調(diào),也有利于審批與監(jiān)管分開,可以集中精力做好監(jiān)管和公共服務(wù)工作,以解決進(jìn)廳項(xiàng)目難的問題,使進(jìn)廳行政審批項(xiàng)目的管理和審批過程公開、透明,以正確處理政務(wù)大廳、入廳部門與辦事群眾的關(guān)系。應(yīng)該建立信息公開即審批條件和標(biāo)準(zhǔn)公開制度,聽取行政相對(duì)人意見的制度,審批決定說明理由的制度,行政審批案卷制度,回避制度和利害關(guān)系人的聽證制度。同時(shí),切割、整合各部門的行政業(yè)務(wù),將職能部門的所有人員和事項(xiàng)集中到行政服務(wù)中心的后臺(tái)大辦公區(qū),實(shí)現(xiàn)前臺(tái)和后臺(tái)工作的銜接。
（四）積極探索將行政服務(wù)中心導(dǎo)向電子政務(wù)
充分運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通信與計(jì)算機(jī)技術(shù),把中心管理層與窗口部門所具有的職能在網(wǎng)絡(luò)上得到實(shí)現(xiàn),不僅可以為行政相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù),也便于中心管理層職能的充分行使。按照統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、分步實(shí)施的要求,將行政服務(wù)中心信息化建設(shè)納入電子政務(wù)建設(shè)總體規(guī)劃,充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息化平臺(tái)資源,實(shí)現(xiàn)各級(jí)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與行政服務(wù)中心及部門局域網(wǎng)的系統(tǒng)聯(lián)結(jié),逐步完善網(wǎng)上公告、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)管功能。網(wǎng)上審批被稱為陽光下的透明操作，從全國范圍來看，目前已經(jīng)有一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方開始進(jìn)行了網(wǎng)上審批的探索,取得了良好的社會(huì)效果。我市行政服務(wù)中心電子政務(wù)的最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批,這是實(shí)現(xiàn)真正意義上的服務(wù)型政府所必須的。
指導(dǎo)老師： 劉天河 袁 剛
執(zhí) 筆 人： 樊國勝
聯(lián)系客服
