改革開放以來，經(jīng)過20余年的發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。
一方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下已經(jīng)被經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化所取代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)爆發(fā)出前所未有的活力。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平也獲得了持續(xù)提高（見表3~1）。
表3~1：改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入與生活狀況
資料來源: 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要（2002）》第91頁(yè)，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2002。
另一方面，隨著農(nóng)村承包責(zé)任制的推行和城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)體制、收入分配體制等的改革，在打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“平均主義”等的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民亦從普遍貧窮的時(shí)代走向了貧富差距日漸擴(kuò)大的時(shí)代。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新的致貧因素的影響力趨向強(qiáng)化。傳統(tǒng)的以城鄉(xiāng)孤寡老人、極端貧困人口、殘疾人與災(zāi)民為主體的社會(huì)弱勢(shì)群體，開始向部分離退休人員、失業(yè)及下崗職工家庭擴(kuò)展。以民政部提供的2002年6月底享受城市最低生活保障待遇的對(duì)象為例，傳統(tǒng)的“三無”人員（指無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的孤老殘幼）僅占5%，而特困職工、失業(yè)人員及其家屬卻占到了95%。[1] 因此，新時(shí)期的社會(huì)弱勢(shì)群體正在在結(jié)構(gòu)上發(fā)生著重要變化，他們對(duì)社會(huì)保障有著急切的和有差異的需求。
3．2．1．城鄉(xiāng)貧困人口
貧困人口是構(gòu)成社會(huì)弱勢(shì)群體的主體組成部分，它一般因收入極低或無收入來源造成，包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國(guó)家和社會(huì)提供相應(yīng)的救助才能維持最低或最起碼的生活。根據(jù)不同的口徑綜合估算，中國(guó)城鎮(zhèn)需要救助的貧困人口約2000－3000萬人，鄉(xiāng)村極端貧困人口約3000萬人。[2] 城鄉(xiāng)貧困人口構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體的主體。
貧困人口對(duì)社會(huì)保障的需求，不僅僅是基于最低營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障，還有疾病醫(yī)療、子女教育及住房等方面的救助需求，他們需要一個(gè)相對(duì)綜合的社會(huì)保障機(jī)制。
3．2．2．經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的失業(yè)、下崗人員
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，正常情形下的失業(yè)人員并不一定構(gòu)成弱勢(shì)群體，為其提供失業(yè)保險(xiǎn)的目的主要不是將其作為弱勢(shì)群體來保障，而是為了促進(jìn)其盡快恢復(fù)就業(yè)（許多國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)向就業(yè)保障轉(zhuǎn)化表明了這種政策取向）。但在中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，已經(jīng)出現(xiàn)的大量失業(yè)、下崗職工卻因年齡相對(duì)偏大、知識(shí)技能相對(duì)較低、家庭經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力弱等原因，不僅整體上處于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不利地位，而且事實(shí)上處于社會(huì)生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會(huì)弱勢(shì)群體。根據(jù)國(guó)家民政部2002年6月底的統(tǒng)計(jì)，享受城市居民最低生活保障的失業(yè)人員達(dá)299.3萬人，占享受低保的城鎮(zhèn)居民的15.5%；[3] 而下崗職工中的困難戶雖然缺乏精確的統(tǒng)計(jì)，但相當(dāng)一部分陷入生活困境難以自撥則是一個(gè)有目共睹的事實(shí)。因此，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中出現(xiàn)的失業(yè)、下崗人員，并非完全是由個(gè)人的原因造成的，他們中的相當(dāng)一部分人迫切需要通過社會(huì)保障援助才能維持最低或基本生活，中國(guó)政府在現(xiàn)階段面向失業(yè)、下崗人員提供相應(yīng)的社會(huì)保障既是對(duì)弱勢(shì)群體利益的一種保護(hù)，同時(shí)也是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而非本人完全原因?qū)е碌氖I(yè)、下崗人員的一種政策補(bǔ)償。透過表3~2和表3~3，可以了解中國(guó)的失業(yè)、下崗職工基本情況。
表3~2：1994－2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)、失業(yè)率表
資料來源：1986－1999年的城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)與失業(yè)率源于《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒（2001）》第488頁(yè)；2000-2001年的資料源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要(2002)》第38頁(yè)。
表3~3：1998－2001年全國(guó)企業(yè)下崗職工情況表
說明： (1)下崗職工是20世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)的一個(gè)特有名詞，它是指失去工作崗位但仍與原企業(yè)保持著勞動(dòng)關(guān)系，并接受企業(yè)再就業(yè)及其他服務(wù)的職工，根據(jù)中國(guó)政府的計(jì)劃，下崗職工作為一個(gè)過渡性的名詞，將在2003年完成其使命；與此同時(shí)，下崗職工基本生活保障政策亦自2001年起向失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌。(2)本表系根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部編輯出版的《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒》整理，本年度＂上年末結(jié)轉(zhuǎn)下崗職工人數(shù)＂與上年度＂本年末實(shí)有下崗職工人數(shù)＂統(tǒng)計(jì)結(jié)果不一致現(xiàn)象系照錄原始資料。(3)本表中的國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)、國(guó)有聯(lián)營(yíng)企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司；本表中減少的下崗職工人數(shù)包括實(shí)現(xiàn)再就業(yè)人數(shù)、解除及終止勞動(dòng)合同人數(shù)。(4)根據(jù)勞動(dòng)部編輯出版的《中國(guó)勞動(dòng)年鑒》（1998）資料，1997年底全國(guó)國(guó)有企業(yè)分流及下崗職工人數(shù)總數(shù)為12741517人，報(bào)告期末分流人數(shù)為6398457人，年末下崗未就業(yè)人數(shù)為6343060人，錄此數(shù)據(jù)以供參考。
資料來源：1998年的資料源于《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒》（1999）第487-488頁(yè)；1999年的資料源于《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒》(2000)第639－640頁(yè)；2000年的資料源于《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒》(2001)678－679頁(yè)。
從表3~2、表3~3可見，自1993年正式確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)模式以來，尤其是自1998年深化國(guó)有企業(yè)改革以后，中國(guó)的失業(yè)、下崗人員群體規(guī)模龐大。
3．2．3．殘疾人
殘疾人是指因先天或后天的原因，導(dǎo)致心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語(yǔ)殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。根據(jù)1987年的全面普查，全國(guó)殘障人口共有5164萬人，1992年為5600萬人，[4] 殘障人口約占全國(guó)總?cè)丝诘?%；近10年來，導(dǎo)致殘疾的原因更加復(fù)雜，尤其是在鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程中，后天致殘的現(xiàn)象趨向惡化，競(jìng)爭(zhēng)激烈導(dǎo)致的精神疾患者明顯增加。即使以5%計(jì)，中國(guó)的殘障人口亦達(dá)6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業(yè)與生活中無疑處于不利的或者弱勢(shì)的地位。
殘疾人作為一個(gè)群體，對(duì)社會(huì)保障有著較健康人更多、更迫切的需求，但不同的殘疾人對(duì)社會(huì)保障的需求亦有著差異，如社會(huì)救助、就業(yè)保障、康復(fù)治療、特殊教育等等。
3．2．4．天災(zāi)人禍中的困難者
中國(guó)是一個(gè)多災(zāi)國(guó)家，每年不同程度地遭遇各種自然災(zāi)害襲擊者達(dá)2億多人次，還有數(shù)以百萬計(jì)的意外事故受害者。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在遭遇不同災(zāi)難事件的人中，約有20%左右的受災(zāi)居民抵御災(zāi)害的能力很弱，如果沒有國(guó)家和社會(huì)的援助，貧者會(huì)因?yàn)?zāi)愈貧，即使所謂小康或中產(chǎn)階層人士也可能難以很快擺脫困境。因此，全國(guó)每年需要國(guó)家和社會(huì)給予不同程度的援助才能擺脫災(zāi)難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000－5000萬人。當(dāng)然，受災(zāi)居民對(duì)社會(huì)保障的需求主要是災(zāi)害緊急救助機(jī)制。
3．2．5．農(nóng)民工
農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者，是中國(guó)傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識(shí)，是中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。[5] 農(nóng)民工的農(nóng)村戶口阻礙著其真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)和工業(yè)勞動(dòng)者群體，并被面向擁有城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度（主要包括社會(huì)保障制度等）所排斥；同時(shí)亦形成了與傳統(tǒng)的、真正的農(nóng)民群體日益加深的隔閡；這種被排斥、被隔閡的狀態(tài)決定了農(nóng)民工作為一個(gè)整體事實(shí)上處于弱勢(shì)地位。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2001年中國(guó)有7800萬農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的16.3%；在農(nóng)民工所事職業(yè)中，80%的人從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)。[6] 這表明農(nóng)民工不僅已經(jīng)成為一個(gè)不容忽略的龐大社會(huì)群體，而且因缺乏相應(yīng)的保障更易遭遇各種意外風(fēng)險(xiǎn)以及陷入生活困境等。近幾年不斷增長(zhǎng)的農(nóng)民工工傷事件（許多甚至是惡性事件）以及許多農(nóng)民工處于孤立無援或生活貧困的境地，反映了農(nóng)民工是中國(guó)工業(yè)化與城市化進(jìn)程中的弱勢(shì)群體，他們對(duì)社會(huì)保障有著多方面的客觀需求。
3．2．6．老齡與高齡人口
中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化國(guó)家行列，尤其值得注意的是，中國(guó)的老齡化還同時(shí)伴隨著高齡化現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，除鄉(xiāng)村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口亦因養(yǎng)老金水平低或不能按照足額領(lǐng)取、子女不在身邊或身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會(huì)援助才能正常生活的狀態(tài)，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢(shì)群體中。
從前述分析中可以得出的一個(gè)基本結(jié)論，便是中國(guó)社會(huì)保障制度改革及其對(duì)弱勢(shì)群體的生活保障確實(shí)取得了很大的成就，但新型社會(huì)保障體系卻還未最終確立并完善，中國(guó)的社會(huì)保障政策還處于選擇之中，目前的社會(huì)保障體系仍然是一個(gè)殘缺的、有漏洞的安全網(wǎng)。因此，現(xiàn)階段社會(huì)保障制度建設(shè)的任務(wù)，就是在通盤考慮弱勢(shì)群體的利益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)保障的需要的條件下，迅速健全、完善整個(gè)社會(huì)保障體系。
3．6.1．盡快建立綜合性的城市社會(huì)救助系統(tǒng)
從現(xiàn)階段最低生活保障制度的實(shí)踐內(nèi)容及保障效果出發(fā)，面向城市貧困人口的社會(huì)救助制度主要是最低生活保障，它所解決的只是根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平確定的最低營(yíng)養(yǎng)需求問題，而事實(shí)上，相當(dāng)多的貧困人口需要的是一個(gè)綜合性的社會(huì)救助體系。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在積極推進(jìn)戶籍制度改革的條件下，以政府財(cái)政為后盾，以現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，在全國(guó)城鎮(zhèn)構(gòu)建一個(gè)包括最低生活保障、公共房屋、疾病醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的綜合性社會(huì)救助體系。
3．6.1.1．進(jìn)一步完善城市最低生活保障制度
最低生活保障面向城鄉(xiāng)貧困人口并以確保貧困人口的最低生活為目標(biāo)，它承擔(dān)著解除貧困人口生存危機(jī)的責(zé)任。在城市，可以城市最低生活保障制度為基礎(chǔ)，但應(yīng)在堅(jiān)持維護(hù)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的條件下取消“虛擬收入”；還應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)有效的家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)，居民受助的標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以當(dāng)期收入狀況為條件，而且應(yīng)當(dāng)考慮其資產(chǎn)及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時(shí)杜絕不符合條件者分享；同時(shí)，還需要完善相關(guān)程序，明確貧困居民申請(qǐng)救助的法定權(quán)益，在嚴(yán)格監(jiān)管中維護(hù)受助者的尊嚴(yán)與體面。
3．6.1.2．盡快確立城市公共房屋政策
針對(duì)貧困人口居住條件惡劣的現(xiàn)實(shí)，在繼續(xù)推進(jìn)住房制度改革并引導(dǎo)居民購(gòu)房的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應(yīng)當(dāng)作為全國(guó)性的公共房屋政策出臺(tái)，并將其納入社會(huì)救助體系。
在制定統(tǒng)一的公共房屋政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決遵循公平、公正、公開的原則，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一人均住房面積（每一城市的公共房屋分配標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)統(tǒng)一），不能延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的實(shí)物分房等級(jí)制，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時(shí)使其他居民自愿放棄這種待遇。
3．6.1.3．建立城市貧困人口疾病醫(yī)療救助制度
貧困人口的疾病醫(yī)療是一個(gè)日益突出的社會(huì)問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉(xiāng)居民陷入貧困之中。因此，建立一個(gè)面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步與社會(huì)公平的基本內(nèi)容。當(dāng)然，在選擇型的醫(yī)療保險(xiǎn)制度下，面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助的目標(biāo)只能是減輕貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而不可能是免費(fèi)醫(yī)療。
3．6.1.4．其他相關(guān)援助措施
在義務(wù)教育還未能真正成為免費(fèi)教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學(xué)的現(xiàn)實(shí)，政府有必要制定貧困家庭子女義務(wù)教育補(bǔ)貼或教育費(fèi)減免的政策，并通過這一政策實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等的目標(biāo)。
針對(duì)遭遇天災(zāi)人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機(jī)制。
通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構(gòu)建一個(gè)完整的最低保障網(wǎng)。
3．6.2．迅速、全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)
社會(huì)保險(xiǎn)并非以弱勢(shì)群體為中心，但社會(huì)保險(xiǎn)通過向勞動(dòng)者提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等，有效地解除了國(guó)民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢(shì)群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會(huì)救助不要社會(huì)保險(xiǎn)或者只重貧困救助而忽略社會(huì)保險(xiǎn)的傾向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和就業(yè)格局新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)，力爭(zhēng)再經(jīng)過一屆政府任期的努力，使社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動(dòng)者。
3．6.2.1．完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)制度
中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式，這種模式在世界上獨(dú)一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，統(tǒng)賬結(jié)合的方式還需要完善，而加上歷史包袱重、就業(yè)方式變化大的影響，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自誕生之日起就在遭遇挑戰(zhàn)，目前還面臨著擴(kuò)大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續(xù)增大的困難。因此，我們主張：一是劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任，對(duì)歷史責(zé)任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎(chǔ)上降低繳費(fèi)率，將統(tǒng)籌層次迅速提升到以省級(jí)為本位；三是整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)宜放在構(gòu)建制度平臺(tái)上，國(guó)家可以逐步將現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改造成普惠式的國(guó)民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金，前者將逐漸成為全體國(guó)民共享養(yǎng)老保障的制度平臺(tái)，在這一平臺(tái)基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段很難實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一元化，從而可以考慮多元化的養(yǎng)老制度安排，[23] 以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式的發(fā)展變化。
失業(yè)保險(xiǎn)幾乎是與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)同時(shí)并進(jìn)的又一項(xiàng)重要的社會(huì)保險(xiǎn)制度，它已經(jīng)從1986年的制度象征發(fā)展到現(xiàn)階段的有效制度安排，覆蓋勞動(dòng)者已逾一億，但同樣面臨著完善的必要。一方面，隨著下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，這一制度面臨著增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)開辟新的資金供應(yīng)渠道而不能將結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的高失業(yè)率風(fēng)險(xiǎn)由正常的失業(yè)保險(xiǎn)基金來承擔(dān)；另一方面，鑒于中國(guó)勞動(dòng)力資源在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)均屬嚴(yán)重過剩，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中大量勞動(dòng)力（尤其是鄉(xiāng)村勞動(dòng)力）轉(zhuǎn)移所帶來的就業(yè)壓力，現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其促進(jìn)就業(yè)的功能，包括：一是適當(dāng)收縮覆蓋對(duì)象范圍，以適應(yīng)各種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展；二是強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的培訓(xùn)功能；三是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等。失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的強(qiáng)化，將使這一制度在維護(hù)失業(yè)工人利益的同時(shí)，由消極干預(yù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，其效能將因此而大幅度提升。
3．6.2.2．從速確立并強(qiáng)制推廣工傷保險(xiǎn)制度
從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體（據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在著不同程度的職業(yè)病危害，其中60%的企業(yè)沒有配備任何保護(hù)措施；[24] 其他非國(guó)有單位的工傷事件和職業(yè)病危害也非常驚人，中國(guó)的職業(yè)病發(fā)病率還在持續(xù)上升），以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均表明了工作傷害與職業(yè)病已經(jīng)構(gòu)成現(xiàn)階段工業(yè)勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工的重大風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不僅直接損害著勞動(dòng)者的健康與生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入難以自撥的生活困境，因此，在傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度已經(jīng)退出現(xiàn)行社會(huì)保障體系、多數(shù)單位未執(zhí)行原有的工傷保障政策的同時(shí)，針對(duì)工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為中國(guó)最基本的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先得到確立，急切需要盡快確立農(nóng)民工及能夠覆蓋所有工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)制度，政府在工傷保險(xiǎn)中的責(zé)任主要是制度設(shè)計(jì)和依法強(qiáng)制推行。
3．6.2.3．盡快推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)改革
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療制度共同構(gòu)成了一個(gè)幾乎覆蓋全民的醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)；改革開放以來，中國(guó)打破了傳統(tǒng)的醫(yī)療保障體系，但新型醫(yī)療保險(xiǎn)制度到2001年底還只覆蓋7286萬人(其中在職職工5471萬人，離退休人員1815萬人)，[25] 占城鎮(zhèn)人口還不到20%。在這種背景下，城鄉(xiāng)社會(huì)均存在著低收入家庭有病不敢醫(yī)、部分居民因病致貧的現(xiàn)象，疾病風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為加劇弱勢(shì)群體生活困難的重大因素和導(dǎo)致新的貧困的重大致因。因此，應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)改革。在這方面，我們認(rèn)為，值得考慮的深化改革措施包括：一是在醫(yī)療保險(xiǎn)政策中真正注入福利公平原則，取消按人身份確定等級(jí)待遇的舊規(guī)定，在發(fā)展私立醫(yī)院和私人醫(yī)生的條件下促使部分高收入群體自愿放棄醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，以便讓更多有需要者享受醫(yī)療保障；二是堅(jiān)定不移地實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療（醫(yī)院）體制、醫(yī)藥體制三項(xiàng)改革同步推進(jìn)，在割斷醫(yī)療方借醫(yī)謀利的利益鏈條的同時(shí)，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以便實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置，對(duì)藥品供應(yīng)進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控；三是在醫(yī)療保險(xiǎn)改革中摒棄片面的效率觀念，應(yīng)當(dāng)以全民健康保障作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來確實(shí)，在現(xiàn)階段可以采取多元化的制度安排，以適應(yīng)不同群體的疾病醫(yī)療保障需要。
3．6．3．進(jìn)一步完善社會(huì)保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制
在中國(guó)新型的社會(huì)保障體系中，責(zé)任共擔(dān)的原則已經(jīng)得到確立，但利益各方的具體責(zé)任劃分并不明晰，責(zé)任分擔(dān)的模糊狀態(tài)已經(jīng)對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)產(chǎn)生了很大的消極影響。因此，完善責(zé)任共擔(dān)機(jī)制已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)階段推進(jìn)整個(gè)社會(huì)保障制度走向完善的必要條件。
3．6.3.1．建立固定的財(cái)政撥款機(jī)制
毫無疑問，政府承擔(dān)著保護(hù)弱勢(shì)群體和主導(dǎo)整個(gè)社會(huì)保障制度的當(dāng)然責(zé)任，這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動(dòng)社會(huì)保障立法、監(jiān)管社會(huì)保障運(yùn)行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任上。盡管國(guó)家通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在不斷擴(kuò)張社會(huì)保障支出比重，但這種投入還不是一種固定撥款的機(jī)制。鑒于現(xiàn)階段社會(huì)保障基金支出形勢(shì)嚴(yán)峻，我們認(rèn)為，國(guó)家不僅應(yīng)當(dāng)明確財(cái)政中的社會(huì)保障投入比重，而且宜在“十五”期間落實(shí)20%的投入比重，并明確相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制。
與此同時(shí)，合理劃分中央政府與地方政府在社會(huì)保障方面的財(cái)政責(zé)任已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。從近幾年中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入持續(xù)大幅度擴(kuò)張而地方政府仍然缺位或半缺位的現(xiàn)象出發(fā)，應(yīng)當(dāng)通過立法明確地方政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任，摒棄勞民傷財(cái)?shù)乃^“政績(jī)工程”、“形象工程”，將有限的財(cái)政資金用在促進(jìn)就業(yè)和保護(hù)弱勢(shì)群體身上，這是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須承擔(dān)的公共職責(zé)所系。
3．6.3.2．明確界定企業(yè)的責(zé)任
企業(yè)繳費(fèi)是支撐社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但目前的企業(yè)繳費(fèi)率不僅極不公平，而且畸高，構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的破壞因素和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的損害因素。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為例，一方面是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重而未參加的企業(yè)卻無需支付社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；另一方面由于歷史負(fù)擔(dān)的不同，各地企業(yè)的負(fù)擔(dān)亦極不平等，深圳企業(yè)的繳費(fèi)率僅為工資總額的6%、北京為19%、沈陽(yáng)等老工業(yè)基地卻高達(dá)24%以上，高低之間相差竟達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)。[26] 因此，應(yīng)當(dāng)盡快明確界定企業(yè)的責(zé)任并迅速實(shí)現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的平等化。
在這方面，我們主張，在劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任的條件下，新型社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)按照一個(gè)統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，包括企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本養(yǎng)老費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等，總費(fèi)率宜控制在工資總額的30%以內(nèi)，住房公積金宜納入工資范疇。同時(shí)，鼓勵(lì)但不強(qiáng)制企業(yè)建立企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等機(jī)制。
在控制企業(yè)責(zé)任的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)保障資金的需要量提高政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的比重和個(gè)人負(fù)擔(dān)的比重，或者在支出劇增的現(xiàn)階段采取發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債的辦法來彌補(bǔ)，以保護(hù)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力并實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長(zhǎng)。
3．6.3.3．落實(shí)個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任
增強(qiáng)國(guó)民的自我保障意識(shí)和個(gè)人責(zé)任，既是世界社會(huì)保障改革潮流，也是中國(guó)社會(huì)保障制度改革的重要目標(biāo)。因此，讓勞動(dòng)者分擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是必須的舉措，目前需要落實(shí)的措施包括：一是規(guī)范工資統(tǒng)計(jì)范疇，根據(jù)實(shí)際工資收入征收各項(xiàng)應(yīng)當(dāng)征收的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，杜絕瞞報(bào)、漏報(bào)收入的現(xiàn)象；二是擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，讓年輕的勞動(dòng)者分擔(dān)起中老年職工的部分責(zé)任；三是在維護(hù)孤老殘幼等極端弱勢(shì)群體的生活權(quán)益的同時(shí)，按照不營(yíng)利的原則對(duì)相關(guān)社會(huì)福利收取服務(wù)費(fèi)。
此外，通過完善個(gè)人所得稅、利息稅及制定遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、特別消費(fèi)稅制等措施來適度調(diào)節(jié)國(guó)民個(gè)人收入分配，藉此讓先富起來的居民更多地分擔(dān)一些社會(huì)保障責(zé)任。
3．6.3.4．引導(dǎo)社會(huì)各界分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任
在明確政府、企業(yè)、個(gè)人責(zé)任的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會(huì)各界分擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障責(zé)任。在這方面，政府可以擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，并積極、穩(wěn)妥地嘗試賽馬之類的博彩業(yè)，同時(shí)用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動(dòng)各界參與慈善公益事業(yè)捐獻(xiàn)的積極性。這種非強(qiáng)制性的籌資方式將能夠籌集到大量的資金，它們是補(bǔ)充政府、企業(yè)、個(gè)人直接負(fù)擔(dān)能力不足的重要且有益的補(bǔ)充，值得政府考慮與充分運(yùn)用。
例如， 慈善事業(yè)在國(guó)外的發(fā)展有很長(zhǎng)的歷史，并在許多國(guó)家及中國(guó)的香港、澳門及臺(tái)灣地區(qū)十分發(fā)達(dá)，它們對(duì)弱勢(shì)群體的保障作用十分突出，對(duì)所在國(guó)家或地區(qū)社會(huì)保障體系的完善和整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了不可缺少的重要作用，但在中國(guó)大陸卻還未引起足夠重視。雖然中國(guó)青少年基金會(huì)發(fā)起的“希望工程”、中華慈善總會(huì)開展的扶危濟(jì)困活動(dòng)、中國(guó)扶貧基金會(huì)組織的各項(xiàng)扶貧事業(yè)等已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，但所起作用仍然十分有限。因此，我們主張大力發(fā)展慈善事業(yè)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行合理定位，將其作為弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德、促進(jìn)道德文明建設(shè)、完善新型社會(huì)保障體系的重要事業(yè)來發(fā)展；同時(shí)，從速制訂相應(yīng)的財(cái)稅政策如制訂遺產(chǎn)稅法和社會(huì)捐獻(xiàn)方面的免稅規(guī)則，對(duì)個(gè)人所得稅嚴(yán)格執(zhí)行累進(jìn)稅率制，將能夠促使高收入階層尤其是先富階層關(guān)心并熱心慈善事業(yè)。
3．6.3.5．盡快分化歷史責(zé)任
基于中老年職工老年保障的歷史責(zé)任已經(jīng)成為困擾整個(gè)社會(huì)保障制度改革、發(fā)展的重大因素，國(guó)家應(yīng)當(dāng)找到分化歷史責(zé)任的途徑。在對(duì)歷史責(zé)任進(jìn)行合理測(cè)算的條件下，一方面通過積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有股減持來籌集相應(yīng)的資金，另一方面還應(yīng)當(dāng)發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債來消化這種歷史責(zé)任。前者體現(xiàn)的是國(guó)有資產(chǎn)存量對(duì)中老年職工老年保障的責(zé)任，后者則是利用未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的增量消化歷史責(zé)任，同時(shí)也是年輕一代職工對(duì)中老年職工歷史責(zé)任的分擔(dān)?，F(xiàn)階段社會(huì)保障（主要是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）制度所遭遇的困境表明，對(duì)歷史責(zé)任與其繼續(xù)模糊化而心中無底、無所適從，不如合理界定、清晰測(cè)算、合理化解。對(duì)歷史責(zé)任的處理，已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)保障制能否健康發(fā)展的關(guān)鍵。
3．6.4．分類分層保障農(nóng)民工等流動(dòng)人口的權(quán)益
以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口，已經(jīng)成為中國(guó)現(xiàn)階段一個(gè)人口數(shù)量達(dá)1億多的規(guī)模群體，他們的共同特點(diǎn)是流動(dòng)性強(qiáng)、非正規(guī)就業(yè)者多并處于相對(duì)弱勢(shì)地位，與流動(dòng)性較弱的傳統(tǒng)型正規(guī)就業(yè)者在社會(huì)保障需求方面存在著較大差異。因此，有必要對(duì)流動(dòng)人口采取分類分層保障的辦法，才能逐漸有效地保障這部分弱勢(shì)群體的生活權(quán)益。[27] 我們主張：應(yīng)當(dāng)從速確立工傷保險(xiǎn)制度并強(qiáng)制覆蓋全體工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者，盡快建立面向農(nóng)民工及其他流動(dòng)勞動(dòng)者的大病或疾病住院保障機(jī)制，并為農(nóng)民工等流動(dòng)人口建立相應(yīng)的社會(huì)救援制度（包括遭遇天災(zāi)人禍時(shí)的緊急救濟(jì)、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時(shí)的法律援助等）。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，則可以先對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口進(jìn)行適當(dāng)分類，對(duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所或單位的流動(dòng)人口，正式納入當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)不符合上述條件的流動(dòng)人口，則有必要根據(jù)制度多元化的原則來設(shè)計(jì)相關(guān)方案供其選擇，并作為全國(guó)性政策出臺(tái)。
3．6.5．積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)
對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問題的忽略，是改革開放以來中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的一大失誤。[28] 城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大化和農(nóng)村居民地位的相對(duì)弱勢(shì)化，既體現(xiàn)了農(nóng)村對(duì)建設(shè)社會(huì)保障體系的客觀要求，也反映了農(nóng)村居民生活風(fēng)險(xiǎn)的累積與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的累積。因此，我們認(rèn)為，要真正保護(hù)農(nóng)村居民中的弱勢(shì)人口并促使絕大多數(shù)農(nóng)村居民免于淪為弱勢(shì)群體，就有必要積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。
我們的原則建議包括：以鄉(xiāng)村最低生活保障制度的確立并促使城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化為基礎(chǔ)，以互助合作為原則構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村醫(yī)療保障體系，以農(nóng)村計(jì)劃生育戶夫婦為突破口構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)為基礎(chǔ)逐步發(fā)展鄉(xiāng)村福利事業(yè)。在對(duì)待鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)摒棄包袱論等偏見，對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村土地保障功能持續(xù)弱化和商業(yè)保險(xiǎn)在鄉(xiāng)村還無法發(fā)揮很大作用應(yīng)有十分清醒的認(rèn)識(shí)，政府同樣應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起建設(shè)鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系的適度責(zé)任。（中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院 鄭功成）
注 釋
[1] 張瑞等：城市低保的歷史進(jìn)程，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2002年7月20日第二版。
[2] 鄭功成：中國(guó)的貧困問題與NGO扶貧的發(fā)展，《中國(guó)軟科學(xué)》2002年第7期。
[3] 張瑞等：城市低保的歷史進(jìn)程，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2002年7月20日第二版。
[4] 正言、愛民，天地人心，《新華文摘》，1992年第10期。
[5] 鄭功成：農(nóng)民工的權(quán)益與社會(huì)保障，《中國(guó)黨政干部論壇》，2002年第8期。
[6] 去年百分之十六點(diǎn)三的農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，《光明日?qǐng)?bào)》，2002年2月28日。
[23] 鄭功成：中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：跨世紀(jì)的改革思考，《中國(guó)軟科學(xué)》，2000年第3期。
[24] 六成企業(yè)沒有保護(hù)措施，我國(guó)職業(yè)病發(fā)病率上升，《北京晚報(bào)》，2001―11―2。
[25] 勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心編：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)年鑒（2002）》，第7頁(yè)。
[26] 鄭功成：加入WTO與中國(guó)的社會(huì)保障改革，《管理世界》，2002年第4期，第39頁(yè)。
[27] 薛小和：分層分類保障農(nóng)民工的權(quán)益――訪中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院鄭功成教授，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2001―11―29；參見鄭功成：農(nóng)民工的權(quán)益與社會(huì)保障，《中國(guó)黨政干部論壇》，2002年第8期，第22-24頁(yè)。
[28] 鄭功成: 中國(guó)社會(huì)保障制度改革20年的若干反思，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，2000年12月1日。
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