中外刑釋解教人員管理比較研究
作者：譚觀秀 湯麗芳
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刑釋解教人員是指因犯罪或者接受勞動(dòng)教養(yǎng)處罰的人員服刑期滿或勞動(dòng)教養(yǎng)解除后回歸社會(huì)的人員。目前我國(guó)刑釋解教人員以每年遞增20萬(wàn)的速度不斷增長(zhǎng),日益擴(kuò)大的刑釋解教人員隊(duì)伍給這些人員的管理帶來(lái)了壓力和挑戰(zhàn),如何管理好這些人員將成為今后我國(guó)社會(huì)綜合治理工作的一個(gè)突出問(wèn)題。本文意在對(duì)國(guó)外的相關(guān)制度介紹和分析的基礎(chǔ)上,充分借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和制度來(lái)完善我國(guó)刑釋解教人員的管理制度,促進(jìn)刑釋解教人員管理工作的科學(xué)發(fā)展,以減少刑釋解教人員重新犯罪。
一 國(guó)外的出獄人保護(hù)制度
國(guó)外將刑滿釋放人員統(tǒng)一歸類于出獄人,但出獄人的范圍比刑滿釋放人員的范圍廣,除了刑滿釋放人員外,至少還包括假釋、監(jiān)外執(zhí)行、保安處分人員等。由于國(guó)外不存在勞動(dòng)教養(yǎng)制度,也不存在解除勞動(dòng)教養(yǎng)人員,為保持概念的一致性和制度介紹的全面性,本文涉及的制度介紹均以“出獄人”作為主體,并對(duì)出獄人概念使用范圍不作限制。
(一)英美的出獄人保護(hù)制度。美國(guó)的出獄人社會(huì)保護(hù)事業(yè)發(fā)源于美國(guó)費(fèi)城, 1776年,美國(guó)費(fèi)城慈善家理查德·懷斯德(RichardWister)因其住所與費(fèi)城監(jiān)獄為鄰,經(jīng)常看到出獄者衣衫襤褸、面容憔悴、精神萎靡不振,因此認(rèn)為“如此安能復(fù)歸社會(huì)?”于是便以金錢、衣服、鞋子等救濟(jì)品資助出獄人,并得到社會(huì)上有識(shí)之士的響應(yīng),創(chuàng)設(shè)費(fèi)城出獄人保護(hù)協(xié)會(huì),專司救濟(jì)出獄人之事務(wù),是為世界上最早的出獄人保護(hù)會(huì)組織,懷斯德因此而被尊為“更生保護(hù)之父”。[1]但當(dāng)時(shí)的出獄人保護(hù)組織基本上以民間或私人團(tuán)體為主,并未引起政府注意。美國(guó)的麻省率先在各地成立官方保護(hù)機(jī)構(gòu),專門提供經(jīng)費(fèi),以協(xié)助解決出獄人的生活與就業(yè)問(wèn)題。[2] 英國(guó)的出獄人保護(hù)事業(yè)始于1772年,英國(guó)在監(jiān)獄改良之鼻祖約翰·霍華德(John Howard)及伊麗莎白·弗萊(Elizabeth Fry)女士等支持與幫助下,創(chuàng)設(shè)了民間保護(hù)團(tuán)體,并于1862年頒布了出獄人保護(hù)法,規(guī)定了政府對(duì)保護(hù)團(tuán)體的監(jiān)督及費(fèi)用補(bǔ)助等事項(xiàng)。[3]從兩個(gè)國(guó)家的出獄人保護(hù)制度來(lái)看,無(wú)論是英國(guó)還是美國(guó),其對(duì)出獄人在保護(hù)制度都經(jīng)歷了一個(gè)從自由放任到立法保護(hù)、從民間自發(fā)保護(hù)到政府引導(dǎo)下的社會(huì)保護(hù)的過(guò)程。政府自始至終不是出獄人的實(shí)際管理主體和保護(hù)者,政府所起的作用一方面體現(xiàn)在行刑過(guò)程中及釋放之前對(duì)犯罪人員的教育改造和釋前輔導(dǎo),另一方面則是通過(guò)立法對(duì)民間出獄人保護(hù)組織進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和資助,出獄人保護(hù)工作主要交由民間出獄人保護(hù)組織進(jìn)行,保護(hù)工作的主要內(nèi)容是給面臨生存困境的出獄人提供日常生活必備用品、臨時(shí)性住所、醫(yī)療救助、心理指導(dǎo)以及就業(yè)咨詢等幫助,以便出獄人逐步回歸社會(huì),減少出獄人重新犯罪的幾率。出獄人保護(hù)工作的經(jīng)費(fèi)主要由民間慈善組織和基金會(huì)籌集,政府適當(dāng)給予資助。
(二)日本的更生保護(hù)制度。與英美國(guó)家的出獄人保護(hù)制度不同,日本的更生保護(hù)制度主要由國(guó)家設(shè)立專門保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)出獄人的管理和保護(hù)責(zé)任,同時(shí)吸納符合資格的民間人士和民間組織進(jìn)行專業(yè)性的保護(hù)。根據(jù)日本的相關(guān)法律、法規(guī),日本更生保護(hù)制度的保護(hù)對(duì)象主要指以下六種人:刑罰執(zhí)行完畢者;受緩刑之宣告者;免除其刑之執(zhí)行者;暫緩起訴者;由婦女輔導(dǎo)院假退院者;其他保護(hù)觀察所所長(zhǎng)認(rèn)為有必要交付保護(hù)觀察者。[4] 從更生保護(hù)體制設(shè)計(jì)上來(lái)看,日本法務(wù)省(屬于國(guó)家行政事務(wù)機(jī)關(guān))設(shè)立保護(hù)局,負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)更生保護(hù)機(jī)構(gòu);此外還設(shè)有中央更生保護(hù)審查會(huì)、矯正保護(hù)審議會(huì)及保護(hù)司選考會(huì)三個(gè)附屬機(jī)構(gòu),分別負(fù)責(zé)更生保護(hù)業(yè)務(wù)的審查、審議和保護(hù)司考選等工作。在全國(guó)部分高等法院所在地設(shè)更生保護(hù)委員會(huì),地方法院所在地設(shè)保護(hù)觀察所。保護(hù)觀察所從屬于保護(hù)局,配備專職的保護(hù)觀察官對(duì)更生保護(hù)對(duì)象進(jìn)行保護(hù)觀察。具體的更生保護(hù)工作主要由民間自愿者——保護(hù)司進(jìn)行。保護(hù)司由保護(hù)觀察所下屬的保護(hù)司選拔地方委員會(huì)推薦,由法務(wù)大臣任命,任期2年。保護(hù)司的主要工作是在保護(hù)觀察官的監(jiān)督和指導(dǎo)下對(duì)出獄人進(jìn)行保護(hù)觀察,協(xié)助出獄人自力更生,拓展犯罪預(yù)防業(yè)務(wù)。各級(jí)更生保護(hù)會(huì)和保護(hù)司可以采用以下手段為出獄人提供保護(hù): 一是進(jìn)行職業(yè)輔導(dǎo)、就業(yè)輔導(dǎo)、環(huán)境調(diào)整等;二是實(shí)行醫(yī)療救助;三是協(xié)助尋找住所和安排臨時(shí)住所;四是幫助就業(yè),主要代為尋找職業(yè);五是對(duì)生活窮困者給予金錢、物品或貸款、生產(chǎn)助成金等方面的援助;六是幫助出獄人與周圍環(huán)境維持密切的人與人的關(guān)系,調(diào)整其與家族間、友人間、近鄰間的關(guān)系, 以及與雇主、警察和其他有關(guān)團(tuán)體的關(guān)系。日本更生保護(hù)工作的經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)團(tuán)法人解決,國(guó)家僅在保持更生保護(hù)設(shè)施上給予大力支持,從事更生保護(hù)工作的人員主要為不領(lǐng)薪酬的自愿者。
二 國(guó)內(nèi)刑釋解教人員管理情況
中國(guó)大陸地區(qū)對(duì)刑釋解教人員管理的法律依據(jù)是《監(jiān)獄法》以及一系列的刑事司法政策,以政策為主。根據(jù)中央綜合治理委員會(huì)1994年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見(jiàn)》和1999年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好服刑、在教人員刑滿釋放、解除勞教時(shí)銜接工作的意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定,刑釋解教人員的直接管理部門為公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān),公安機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)刑釋解教人員的戶籍和接收管理,司法行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)刑釋解教人員的安置幫教工作。工作目的是落實(shí)刑釋解教人員的去向并進(jìn)行重點(diǎn)幫助,以增強(qiáng)他們改過(guò)自新的信念和就業(yè)能力,實(shí)現(xiàn)生活有著落,就業(yè)有門路,預(yù)防和減少重新違法犯罪。工作內(nèi)容一是對(duì)服刑、勞教人員回歸社會(huì)前進(jìn)行思想教育、就業(yè)技能培訓(xùn);二是向刑釋解教人員戶口所在地公安機(jī)關(guān)、接收單位介紹情況,移交有關(guān)檔案、材料;三是引導(dǎo)、扶助刑釋解教人員就業(yè),或解決生活出路問(wèn)題;四是對(duì)有重新違法犯罪傾向的刑釋解教人員進(jìn)行幫助教育,落實(shí)預(yù)防重新違法犯罪的措施。從目前各地的情況反映來(lái)看,我國(guó)的刑釋解教人員的管理工作雖然有一定成效,但是也存在不少問(wèn)題,一是很多刑釋解教人員的脫管、漏管現(xiàn)象嚴(yán)重,二是金融危機(jī)下安置幫教工作難度加大, 與正常人相比,刑釋解教人員的就業(yè)難上加難。
三 刑釋解教人員管理制度比較分析
(一)制度產(chǎn)生的背景和理論依據(jù)比較。從制度產(chǎn)生的背景來(lái)看,國(guó)外出獄人保護(hù)制度的興起離不開(kāi)西方人權(quán)理論和實(shí)踐的發(fā)展,對(duì)人自身生存和發(fā)展條件的關(guān)注引起了民間慈善人士和慈善組織對(duì)出獄人的困難境地的關(guān)心,由此也引發(fā)了民間人士自覺(jué)自發(fā)地組成出獄人保護(hù)組織給處于生存困境的出獄人提供思想輔導(dǎo)、物質(zhì)幫助以及提供就業(yè)機(jī)會(huì)等。我國(guó)大陸地區(qū)的刑釋解教人員的管理制度深受前蘇聯(lián)的管理模式及社會(huì)防衛(wèi)理論影響,解放初期對(duì)刑釋解教人員實(shí)行“多留少放”的政策,改革開(kāi)放初期又調(diào)整為“盡量放歸社會(huì)安置”政策,大量的刑釋解教人員以每年遞增近20萬(wàn)的速度放歸社會(huì),如果沒(méi)有相應(yīng)的管理和安置幫教措施,這些人員重新犯罪的可能性相當(dāng)大,將會(huì)嚴(yán)重危及社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定,在此基礎(chǔ)上,我國(guó)建立了以中央綜治委牽頭,由公安、司法、民政、勞動(dòng)、社保等部門組成的管理和安置幫教體系對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行管控。
(二)制度的實(shí)施主體、適用對(duì)象、期間和措施比較。從實(shí)施主體上看,英美的出獄人保護(hù)制度主要由民間的出獄人保護(hù)組織等公益機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施出獄人保護(hù)措施,國(guó)家僅在立法層面上對(duì)出獄人保護(hù)制度進(jìn)行規(guī)范,并對(duì)民間的出獄人保護(hù)組織進(jìn)行資格審查和監(jiān)督,其并不是實(shí)施主體,而是監(jiān)督出獄人保護(hù)組織的主體。日本的更生保護(hù)制度的實(shí)施主體是保護(hù)觀察所及保護(hù)司,其中保護(hù)觀察所是國(guó)家設(shè)立的進(jìn)行保護(hù)觀察的場(chǎng)所,而保護(hù)司則是經(jīng)法務(wù)部選考的民間自愿者,由保護(hù)司在保護(hù)觀察所或其他場(chǎng)所對(duì)出獄人實(shí)施保護(hù)。我國(guó)刑釋解教人員管理的實(shí)施主體主要是公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān),民間力量參與的并不多。從適用對(duì)象上看,國(guó)外的出獄人范圍既包括了刑滿釋放人員,還包括了緩刑、假釋、保安處分、監(jiān)外執(zhí)行人員,而我國(guó)僅僅適用于刑滿釋放后5年內(nèi)、解除勞動(dòng)教養(yǎng)后3年內(nèi)的釋解人員。從時(shí)間上看,國(guó)外的出獄人保護(hù)期間一般從出獄人出獄前一段時(shí)期開(kāi)始,直至出獄后獲得獨(dú)立生存能力為止。而我國(guó)的管理期間一般是從刑釋解教人員獲得釋放之日起直至其落戶就業(yè)為止。從內(nèi)容上看,國(guó)外的出獄人保護(hù)措施種類多樣,既包括思想輔導(dǎo)、就業(yè)咨詢和指導(dǎo)、醫(yī)療救助、物質(zhì)幫助,還包括家庭和社會(huì)關(guān)系的重建,就業(yè)崗位提供等,我國(guó)的管理措施主要是安排刑釋解教人員的落戶和監(jiān)管以及為其尋求接收就業(yè)的單位,措施相對(duì)而言比較單一。
(三)制度的利弊比較。英美國(guó)家的出獄人保護(hù)制度是作為社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展,主要是吸納民間力量參與,政府只對(duì)民間出獄人保護(hù)組織給予資助和指導(dǎo)監(jiān)督,因此,該制度獲得了社會(huì)力量的支撐,有較好的思想和社會(huì)基礎(chǔ),但該制度對(duì)保護(hù)與預(yù)防的對(duì)立統(tǒng)一性沒(méi)有進(jìn)行深層次的制度設(shè)計(jì),出獄人在享受社會(huì)福利時(shí)不會(huì)對(duì)自身的犯罪行為進(jìn)行反思,因此該制度在遏制重新犯罪方面的效果欠佳。日本的更生保護(hù)制度采用的是國(guó)家組織下的民間參與保護(hù)方式,這種方式將國(guó)家力量和民間自愿者的力量結(jié)合起來(lái)對(duì)出獄人進(jìn)行管理和保護(hù),保證了出獄人更生保護(hù)制度在全國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施,但是該制度對(duì)保護(hù)觀察官和保護(hù)司的個(gè)人品德和能力有較高的要求,對(duì)兩者的選考和培養(yǎng)工作要耗費(fèi)不少人力、物力和財(cái)力,且每個(gè)保護(hù)司的任期僅為2 年,制度的可持續(xù)性較差。我國(guó)的刑釋解教人員管理制度上采取的是國(guó)家管理模式,雖然保證了管理和安置幫教工作的責(zé)任機(jī)構(gòu),工作也取得了一些成效,但該制度沒(méi)有充分發(fā)揮社會(huì)對(duì)刑釋解教人員的管理監(jiān)督和幫助作用,一方面管理機(jī)構(gòu)和人員的增長(zhǎng)遠(yuǎn)跟不上刑釋解教人員隊(duì)伍的擴(kuò)張,另一方面刑釋解教人員的管理力度和方法有限,就業(yè)安置工作難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展,將威脅今后的刑釋解教人員的再犯罪控制成果。
四 國(guó)外的管理制度給我國(guó)完善管理制度的啟示
(一)我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)刑釋解教人員的管理、保護(hù)進(jìn)行單獨(dú)立法。從上述比較來(lái)看,與國(guó)家立法相比,政策的靈活性和多變性不利于日益龐大的刑釋解教人員的管理,同時(shí)也容易造成各政府職能部門在管理職能銜接上的空位,而立法所具有的穩(wěn)定性和明確性可以在很大程度上克服上述弱點(diǎn),同時(shí)也能體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)刑釋解教人員這類特殊的社會(huì)弱勢(shì)群體的足夠重視和保護(hù)力度,因此,建議我國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上建立刑釋解教人員管理保護(hù)法。該法一要確定立法目的為保護(hù)刑釋解教人員合法權(quán)益并促進(jìn)他們逐步回歸社會(huì),預(yù)防和減少他們的重新犯罪;二要明確國(guó)家機(jī)構(gòu)中負(fù)有管理、保護(hù)責(zé)任的主體,從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看,在現(xiàn)有框架范圍內(nèi)授權(quán)司法行政機(jī)關(guān)行使該職權(quán)比建立專門的管理保護(hù)機(jī)構(gòu)要具有可行性;三要對(duì)管理保護(hù)的設(shè)施、內(nèi)容、措施和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,確保管理保護(hù)體系的可操作性;四要將企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)主體納入到管理保護(hù)體系內(nèi),將刑釋解教人員的安置工作作為企業(yè)和社會(huì)組織履行社會(huì)責(zé)任的法定方式之一予以落實(shí)。
(二)我國(guó)應(yīng)建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的警民合作型刑釋解教人員管護(hù)制度。刑釋解教人員回歸社會(huì)后的管護(hù)工作關(guān)鍵在于其在遇到困難時(shí)可以向具體的機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織求助并確實(shí)獲得幫助,因此,從上到下特別是基層刑釋解教人員管護(hù)機(jī)構(gòu)的建立對(duì)刑釋解教人員回歸社會(huì)有著重要的意義,而吸納廣大的社會(huì)民眾力量參加到刑釋解教人員的管護(hù)體系中來(lái)也是今后我國(guó)刑釋解教人員管理保護(hù)制度的一個(gè)發(fā)展方向。值得我國(guó)借鑒的國(guó)外制度是英美的社區(qū)矯正制度和日本的保護(hù)觀察所制度。我國(guó)目前城市社區(qū)發(fā)展迅速,社區(qū)將成為以后社會(huì)的主要構(gòu)成單元,將刑釋解教人員劃入社區(qū)進(jìn)行管護(hù)有其合理性和可行性。建議我國(guó)在社區(qū)建立保護(hù)觀察所制度,首先由司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)刑釋解教人員的具體情況劃分好管護(hù)等級(jí)再移交給社區(qū)民警,社區(qū)民警在辦理刑釋解教人員的落戶、社保等相應(yīng)手續(xù)后,根據(jù)刑釋解教人員管護(hù)等級(jí)設(shè)定相應(yīng)期限的保護(hù)觀察期進(jìn)行保護(hù)觀察和思想教育,社區(qū)負(fù)責(zé)人和其他群眾則對(duì)刑釋解教人員提供技術(shù)學(xué)習(xí)、就業(yè)輔導(dǎo)和就業(yè)安置,條件允許的情況下,可以適當(dāng)安排他們到社區(qū)公共服務(wù)崗位工作,并積極幫助他們修復(fù)因其犯罪或勞教而受損的家庭和社會(huì)關(guān)系,以保證他們能逐步回歸家庭和社會(huì),減少重新犯罪的幾率。對(duì)于參與刑釋解教人員管護(hù)制度的社區(qū)民警和群眾應(yīng)當(dāng)由司法行政機(jī)關(guān)定期組織進(jìn)行法律和心理學(xué)方面的培訓(xùn),逐步提高他們的管護(hù)水平。
(三)我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善《監(jiān)獄法》和與勞動(dòng)教養(yǎng)相關(guān)的法律、法規(guī),將刑釋解教人員的管護(hù)工作向釋前延伸。刑釋解教人員在釋放之前一方面容易產(chǎn)生心理波動(dòng),怕出去以后難以適應(yīng)社會(huì),怕家庭和社會(huì)不接納,自卑而敏感,另一方面他們?cè)趧趧?dòng)改造期間所從事的大多是簡(jiǎn)單的重體力活,對(duì)于復(fù)雜的技術(shù)活和高智力勞動(dòng)接觸不多,跟不上社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的《監(jiān)獄法》和勞動(dòng)教養(yǎng)相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行修改,在監(jiān)獄系統(tǒng)(包括看守所)和勞教系統(tǒng)建立刑釋解教人員釋前心理輔導(dǎo)制度和釋前勞動(dòng)技術(shù)培訓(xùn)考核制度,規(guī)定監(jiān)獄(看守所)和勞教所有義務(wù)在釋放罪犯和勞教分子之前集中對(duì)上述人員進(jìn)行釋前心理輔導(dǎo),做好他們和家人的聯(lián)系及溝通工作,打消他們的顧慮。另外監(jiān)獄和勞教系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)從社會(huì)就業(yè)需要出發(fā),對(duì)他們進(jìn)行相應(yīng)的高技術(shù)、高智力程度的勞技培訓(xùn),側(cè)重培訓(xùn)他們的實(shí)際操作能力,增強(qiáng)他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,促使釋前管護(hù)工作和釋后管護(hù)工作更好地銜接,為他們回歸社會(huì)做好充分準(zhǔn)備。
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基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(06YB128)
作者：譚觀秀，湖南工業(yè)大學(xué)教授；湯麗芳，湖南工業(yè)大學(xué)、講師
來(lái)源：《求索》2010年第4期
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