公益訴訟能否名正言順？
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長春市84歲的離休干部李成憲為老年人免費乘車的權(quán)益打贏了被告付原告精神損害補償費人民幣1元的官司。李成憲出示自己的乘車證。遲海峰攝
今年4月5日，以火車就餐沒有開具發(fā)票為由狀告北京鐵路分局的郝勁松，被鐵路中級法院判決敗訴。
郝勁松是中國政法大學在讀法學碩士。從去年8月至今不到一年時間里，他與北京鐵路分局和北京地鐵公司打了6場官司，起因分別是：火車上購買礦泉水不開發(fā)票；地鐵收費廁所不開發(fā)票；火車餐車消費不開發(fā)票；火車站退票收取退票費不開發(fā)票；地鐵因存在設(shè)計缺陷，乘客被迫使用收費廁所；在火車上購買水果、襪子和紀念章索要發(fā)票未果。
近年來，一些不以謀求經(jīng)濟利益為目標，而主要謀求實現(xiàn)公益、公理或是法律程序正義的訴訟不時出現(xiàn)，“公益訴訟”成為媒體上的熱點話題。
中國人民大學教授楊立新說，目前中國沒有公益訴訟制度，公益訴訟還不是一個正式的法律概念，一般認為，公益訴訟是指非利害關(guān)系人的組織和個人對于違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，追究違法責任的訴訟活動。
公益性訴訟近年在增多
楊立新教授說，嚴格地說，像郝勁松所進行的這些訴訟還不能算公益訴訟，只是帶有公益訴訟性質(zhì)的訴訟。“起訴人并非直接利害關(guān)系人，而且訴訟完全是為了公共的利益，毫無私利可言，才是真正的公益訴訟。”楊立新說。
他說，河南漯河市教師王女士起訴的案件是一個典型的公益訴訟案。王女士的丈夫因喝白酒過量，造成酒精中毒致死。王女士在傷心之余，想到應(yīng)當警示酒廠、保護世人，因此起訴當?shù)氐陌拙茝S，請求法院判令酒廠在白酒的包裝上，標明成份及“飲酒有害健康”標識。此案分別被一、二審法院駁回起訴。
不過目前，無論是郝勁松還是王女士的訴訟，人們還是都泛稱為公益訴訟或公益性訴訟。這類訴訟自本世紀初開始明顯增多。
福建律師丘建東可以說是個人發(fā)起公益性訴訟的先行人物。早在1996年，因打電話被多收5角5分錢將電信局告上法庭，索賠雙倍差價1.10元。自2000年開始，他幾乎每年都要打一到兩起公益性官司：2000年12月，狀告黃山地名混亂誤導消費者，成功索賠1元；2001年7月，因購買的電話號簿上查不到國家機關(guān)重要部門電話，狀告電話號簿公司，要求退書并賠償，被法院駁回；2004年9月，狀告廈門航空公司，要求返還機場建設(shè)費50元并撤銷機場建設(shè)費，一審二審均敗訴。
今年法院審結(jié)的這類公益性訴訟案中，北京“牡丹卡補卡收費”案廣受關(guān)注。
“牡丹交通卡”是北京市公安交通管理部門與工商銀行北京分行合作開發(fā)的一種智能信息卡，主要是用于公安交通管理機關(guān)對機動車駕駛員交通違章處罰等事項管理，同時具有金融服務(wù)功能。機動車駕駛員在工商銀行開辦一個賬戶并預(yù)存10元人民幣，即可免費領(lǐng)取牡丹交通卡；但倘若卡丟失補辦，則必須交100元。按有關(guān)規(guī)定，此卡是駕馭員上路必帶的，因此，遺失必補。
2004年4月，喻山瀾以不當?shù)美麨橛?，起訴至一審法院宣武區(qū)法院，要求第一被告宣武支行返還不當?shù)美袄?；要求第二被告工行北京分行停止?zhí)行自定的交通卡補辦收費標準，同時將新的收費標準按有關(guān)規(guī)定報物價部門審批。
2004年7月底，一審法院駁回喻山瀾的起訴。8月初，喻山瀾上訴至北京市一中院。
楊立新說：此類訴訟增多反映了人們的法律意識不斷提高。同時，這類訴訟不但維護了個人及公眾的利益，也在不同程度上推動了社會進步。
近年來，公益性訴訟不但由民間人士提起，檢察機關(guān)也在進行。自河南省方城縣人民檢察院于1997年提起公益訴訟開始，中國檢察機關(guān)參與了一些公益訴訟，辦理案件近千起，起到了良好的作用。但與現(xiàn)實需要相比，訴訟量還很小。另外，檢察院參與的公益訴訟多集中在國有資產(chǎn)流失方面，對于知識產(chǎn)權(quán)的流失、環(huán)境污染案件涉及較少，對于非法契約、行為能力缺失、救濟及對犯罪案件的附帶民事訴訟幾乎沒有涉及。
現(xiàn)行法律的盲區(qū)
山東濟南的武仲建在濟南泉城廣場舉行315國際消費者權(quán)益日里手舉招牌，要求成立小靈通用戶原告團與小靈通進行集團訴訟。武仲建說他打這場官司并非為了索賠，真正的目的是提請主管部門注意，盡快明確政策，讓小靈集團通走向規(guī)范。
前面提到的河南漯河市教師狀告當?shù)鼐茝S，被一、二審法院駁回的原因是，法院認為：這與她個人不存在利害關(guān)系。
《民事訴訟法》第108條規(guī)定的起訴條件的第一條就是：提起民事訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。
這條規(guī)定使王女士等眾多提起公益性訴訟的人不得不面對敗訴或是駁回起訴的結(jié)果。
浙江臺州市畫家嚴正學得知一家有色情表演行為的娛樂場所，距離該市椒江區(qū)的一所小學很近，且對小學生沒有任何限入措施。他多次向有關(guān)部門反映未果后，以椒江區(qū)文體局“行政不作為，致使當?shù)匦W生遭受精神污染”為由，將其告上法庭。法院以他沒有目睹色情表演，不存在對其本人精神上的損害，因而不能成為訴訟主體為由，駁回起訴。
2002年，由于浙江省余杭市石礦比較多引起污染，當?shù)剞r(nóng)民陳法慶將余杭區(qū)環(huán)保局告上法庭。法院認定污染存在的事實，但判決陳敗訴。
2003年8月，陳法慶發(fā)現(xiàn)家門前的苕溪水受污染嚴重，他寫了一份《一級水源如何保護》的建議書，發(fā)給十多家有關(guān)部門，等了4個月仍沒有結(jié)果。12月，陳法慶將浙江省政府和浙江省環(huán)保局告上杭州市中級人民法院，但未被受理。陳法慶上訴到省高級人民法院，再一次被法院駁回。
楊立新教授說，這些訴訟的結(jié)局暴露出中國現(xiàn)行民事訴訟法的一個盲區(qū)。因為在很多時候，社會公共利益與公眾密切相關(guān)，但又不是明確與某個個人有直接利害關(guān)系的。這種情況集中表現(xiàn)在壟斷對消費者造成利益損害、企業(yè)造成環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失等方面。
即使是一些勝訴的案件，也存在著令人遺憾的地方：作為原告的個體即使勝訴，法院通常也不過判決對方返還不該收取的幾毛、幾塊、幾十塊錢，承擔相應(yīng)的案件受理費，至于原告支付的大量其它訴訟費用，以及精力和時間上的損耗，只能由原告自己承受。河南農(nóng)民葛銳與鄭州鐵路分局的如廁收費官司就十分典型：經(jīng)過近3年的審理，法院終審判決鄭州鐵路分局返還向葛銳收取的0.30元如廁費，并承擔一、二審案件受理費各50元。然而，為3毛錢，打了3年官司，葛銳不但耗費數(shù)千元，還花費了大量的時間、精力。而另一方當事人作為一個強大的組織，相應(yīng)的應(yīng)訴消耗可以說是無關(guān)緊要。
另一個令人遺憾的現(xiàn)象是，即使這些提起公益性訴訟的人勝訴了，其他有著同樣遭遇的人并不能從中得到補償，如果他們也想捍衛(wèi)自己的權(quán)益，就得自己去打官司，并且完全有可能敗訴。而且，此次勝訴的原告，以后再有同樣的遭遇時，也得重新打官司。
造成這種現(xiàn)象的原因在于中國沒有判例制度，憲法、法律及司法慣例均不承認法院先前的判例具有法源地位。法院的判決僅對本案中的當事人有效，即使是最高法院的判例，也沒有法律約束力，基層法院的法官完全可以對相似的案件做出完全相反的裁定。
不僅是公民個人提起公益性訴訟存在困難，檢察院提起的公益訴訟也處于十分尷尬狀態(tài)。因為檢察院在公益訴訟中的地位問題在現(xiàn)行法律中并未明確。現(xiàn)有的檢察機關(guān)的公益訴訟活動帶有一定的探索性質(zhì)。
按照《民事訴訟法》第108條關(guān)于“提起民事訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”的規(guī)定，國有財產(chǎn)的民事訴訟保護，應(yīng)由其主管的企業(yè)或組織及其主管部門來起訴，法律沒有明確賦予人民檢察院有這種訴權(quán)?！睹袷略V訟法》第十四條規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”和《行政訴訟法》第十條規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。但監(jiān)督的方式只能是抗訴。
現(xiàn)實是，有些時候，一些企業(yè)或其主管部門怠于保護國有資產(chǎn)或者私吞國有資產(chǎn)，檢察機關(guān)只能在國有財產(chǎn)被流失之后，才來追究負責人的刑事責任或者追究其行政責任，這種事后追究責任的做法對于保護國有資產(chǎn)是相當不利的。
修改法律，建立公益訴訟制度？
2004年5月，浙江農(nóng)民陳法慶在兩個環(huán)保公益訴訟請求被駁回后，向全國人大常委會法制工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦和國家環(huán)?？偩值?/span>5個部門發(fā)去信函，建議對環(huán)境公益訴訟進行立法和立案的審理。
“這是我惟一能做的事了。”陳法慶說。
近年來，社會公眾和許多法律界人士呼吁建立公益訴訟制度。
盡管人們在這一問題上沒有原則性分歧，但在某些具體問題上還存在不同看法。如：要不要修改民事訴訟法108條關(guān)于訴訟人資格的第一項要求“原告是與本案有直接利害關(guān)系的法人和其他組織”？
一些學者認為，原告可以是與本案無直接利害關(guān)系的人，這樣才有利于公益訴訟的提起。但也有專家認為，這一條不能修改。“如果原告與本案沒有直接的利害關(guān)系，則其權(quán)利主張就無從談起。因為沒有關(guān)系就沒有權(quán)利。”中南財經(jīng)政法大學教授喬新生說。
喬認為，當一個與本案無利害關(guān)系的人要提起公益訴訟時，他可以以代理人的身份進行。“法律沒有要求原告的代理人與本案有直接的利害關(guān)系。”
反對喬新生這一觀點的人認為，以原告代理人身份提起公益訴訟在理論上沒有問題，但現(xiàn)實效果可能不理想，因為，以代理人身份提起訴訟無疑會增大原告的訴訟工作量和訴訟難度，現(xiàn)實中很少有人會去這樣做。
楊立新教授認為，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，對涉及公益的訴訟都建立了相應(yīng)的訴訟機制。中國應(yīng)修改現(xiàn)行有關(guān)法律條文，借鑒西方相關(guān)法律的經(jīng)驗，建立有中國特色的公益訴訟制度。
楊認為，公益訴訟制度應(yīng)確定保護范圍，即國家利益和其他公共利益；擴大提起公益訴訟的主體的范圍，賦予檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴訟主體資格，并賦予所有知情的組織和個人提起公益訴訟的權(quán)利。
文：封婧
供稿：《北京周報》雜志
