兩個華人社會的本質(zhì)區(qū)別
應該說，各個國家之間總是有一定共性的，所以任何國家的經(jīng)驗對中國都有借鑒意義。但每個國家又都有自己獨特的國情，應該用理性審視其他國家的經(jīng)驗，分清什么是適用的，什么不適用。中國人對新加坡的經(jīng)驗特別感興趣是有一定道理的，那就是新加坡絕大部分人口與中國同宗同源，有著共同的文化淵源。這個共性顯然是很重要的，但不能由此忽略新加坡國情中與中國大相徑庭的很多其他方面。
首先，新加坡與中國的制度條件很不同。新加坡的國有企業(yè)和資本是在市場經(jīng)濟有了相當?shù)陌l(fā)展并且一直作為經(jīng)濟運行的制度基礎的情況下建立發(fā)展起來的，而且政府在擴大國有資本對經(jīng)濟的參與和控制力的同時，也始終鼓勵和支持私有企業(yè)的發(fā)展，為私有企業(yè)開發(fā)充足的發(fā)展空間，國有資本的發(fā)展不僅從來沒有建立在壓倒或擠壓私人經(jīng)濟的理念之上，反而經(jīng)常成為私人企業(yè)發(fā)展的安全保障。所以，作為股東代表的政府官員能夠始終保持著根深蒂固的市場經(jīng)濟思維方式和經(jīng)營觀念。
而中國經(jīng)濟此前并沒有成熟的市場機制和與其相適應的市場經(jīng)濟思維方式與經(jīng)營觀念。歷經(jīng)30年改革開放后的今天，市場經(jīng)濟仍然沒有發(fā)展到成熟階段，與之相適應的市場思維和經(jīng)營觀念也難以確立，特別是在尚存的國有經(jīng)濟部分。中國可以很快地復制市場經(jīng)濟的法律規(guī)定，但無法即時移植市場經(jīng)濟傳統(tǒng)里深入骨髓的經(jīng)營理念。這是為什么新加坡可以讓政府管理人員經(jīng)營國有資本以防止重要企業(yè)落入外資手中，不會降低企業(yè)經(jīng)營效果，而中國的國有企業(yè)卻需要外資管理人才來改善企業(yè)經(jīng)營效率的原因之一。
制度觀念差異只是中國與新加坡之間的重大差異之一，并不是新加坡國有企業(yè)成功的唯一原因，因為西方發(fā)達國家的政府官員和國有企業(yè)管理人員并不缺乏市場經(jīng)濟思維方式和經(jīng)營觀念，但那里的國有企業(yè)經(jīng)營效率也普遍不理想，這是1980年代前后西方國家私有化浪潮的原因所在?，F(xiàn)在如果有為經(jīng)濟或社會發(fā)展所需要而私人企業(yè)不敢或不愿意投資的行業(yè)、地區(qū)，很多國家常見的做法是國家投資啟動，發(fā)展到一定程度，由私人企業(yè)取而代之，低效率的國家資本逐步退出。而新加坡的國有公司在很多情況下沒有走這樣的道路，而是一直經(jīng)營下去，保持國家資本對行業(yè)的參與甚至控制權(quán)，國家資本的控制和參與也沒有降低企業(yè)的效率。但是，這卻不能證明新加坡國有企業(yè)的成功經(jīng)驗可以一般性地運用到所有國家。因為新加坡國有企業(yè)獨特成功的一個重要原因是它具有包括中國在內(nèi)很多國家所不具有的“規(guī)模微小性”。新加坡國有企業(yè)的成功也許還有其他原因，比如中國的家庭文化和儒家文化的影響，但這些因素需要與新加坡經(jīng)濟的微小性質(zhì)相結(jié)合才能產(chǎn)生新加坡的結(jié)果。
新加坡經(jīng)濟的規(guī)模與中國是不可比擬的，量的不同到了一定程度會有質(zhì)的影響。對新加坡經(jīng)濟有一個廣為接受的比喻，那就是整個新加坡經(jīng)濟和社會是一個大的新加坡股份公司，政府是董事會，部長和高層公務員是部門經(jīng)理，國民是工人，并越來越覺得自己是公司的股東，即使是很小的股東。對于這樣一個小型經(jīng)濟體，管理國家經(jīng)濟比中國要容易得多。新加坡國家的微小性也決定了它缺少經(jīng)濟資源，決定了經(jīng)濟的開放性和脆弱性，外部環(huán)境的變動能夠?qū)π录悠陆?jīng)濟產(chǎn)生重大影響，所以經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展需要政府的協(xié)調(diào)和管理，這些都是和中國幾乎可以說天壤之別的地方。中國是一個規(guī)模十分巨大、構(gòu)成極其復雜、各部分發(fā)展程度極度懸殊的經(jīng)濟體，國有利益對于個人而言實在是一個很難有切身利益感受的概念。相比之下，新加坡政府官員乃至國民對自己是國有企業(yè)股東身份的感受，相信會比中國官員和國民要明確很多。
基于這些基本國情的獨特性，新加坡政府可以采用一些獨特的政策，這些政策也是國有企業(yè)成功的原因，其中很重要的一條是政府官員的業(yè)績和薪酬與私營企業(yè)掛鉤，這對政府官員的工作表現(xiàn)顯然有著極大的激勵效應，而且大大提高了業(yè)績考核和問責制度的效力。而這類政策是中國無法實施的。新加坡之所以可以實施這樣的政策，因為在它的小型的市場化發(fā)達經(jīng)濟中，地區(qū)和行業(yè)之間的收入差距相對較小，政府官員的業(yè)績和薪酬與私營企業(yè)掛鉤很容易實施，而在中國，地區(qū)、行業(yè)間收入差異巨大，政府官員的業(yè)績和薪酬如何合理地與私營企業(yè)掛鉤是一個根本沒辦法把握的問題。
也是由于新加坡國家的微小，政府官員升遷的官階數(shù)十分有限，從職員升到總理經(jīng)過的官階數(shù)也不會比中國一個小規(guī)模城市從基層辦事員升到市長多到哪里，因此，成功上升的官員在每個官階的任期相對穩(wěn)定長期，總理可以對中層官員了如指掌。這種穩(wěn)定長期并非終身制，反過來又是一個很有效的制約機制，因為在這種情況下，官員的事業(yè)心和努力更多地表現(xiàn)在對現(xiàn)任崗位長期業(yè)績的追求，其表現(xiàn)也可以很容易通過業(yè)績加以評價。所以政府官員不管是作為國有資產(chǎn)的代表還是國有企業(yè)的管理者，都能夠較好地執(zhí)行監(jiān)督和管理職責。而在中國縣級上面有地區(qū)級，地區(qū)上面有省級，省級上面有中央，政府官員的發(fā)展需要不斷升遷，加上為了防止官員建立起地方或部門獨立的利益體而進行的頻繁調(diào)動，多數(shù)官員在一個職位的任期較短，總理對省級官員都不可能認全，對基層更是天高皇帝遠。從下級角度看，上級也是頻繁更換，這一方面使得上級和公眾很難考核官員的業(yè)績，因為很難區(qū)分一個任期的業(yè)績是在任官員還是前任官員工作的結(jié)果，也很難評價在任官員的工作對離任以后業(yè)績的影響；另一方面也造成了官員的短期行為。這些都是新加坡所沒有的問題。在新加坡，總理甚至可以對一個大型國有企業(yè)的效率傾注較多的注意力，所以中國文化的人治傳統(tǒng)可以發(fā)揮較好的作用。新加坡在完善的制度之外還可以在一定程度上依靠人治傳統(tǒng)管理國有企業(yè)，而中國國有企業(yè)要提高效率則只能依靠完善的業(yè)績考核和問責制度，人治方法很難奏效。
淡馬錫模式為什么不適合中國
1974年新加坡政府組建淡馬錫，以及同一時期成立其他國有公司的動機，是為了加速工業(yè)化，進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重組，防止經(jīng)濟的空洞化（制造業(yè)外遷、工作崗位出口、經(jīng)濟的制造業(yè)核心縮?。顿Y方向是國內(nèi)經(jīng)濟。新加坡本國資本當時固守在與來料加工相關的貿(mào)易和商業(yè)活動中，私人企業(yè)不敢或不愿意進入新的投資領域，比如修船、煉油和石油化工、銀行金融等高風險領域，因為在這些領域的投資往往需要較高的管理費用，專業(yè)化程度高，投資周期長，初期利潤低。為了不失去這些領域的發(fā)展機會，時任總理李光耀明確指出，政府會毫不猶豫地使用公眾資金加快私人企業(yè)不敢或不愿意投資的行業(yè)的發(fā)展，政府作為全資或部分資本投資者，等于為投資于這些機會的私人企業(yè)提供很好的安全保障，有吸引和鼓勵本國和外國資本進入對國民經(jīng)濟具有重要意義的行業(yè)的作用，帶領經(jīng)濟向科技密集化方向發(fā)展，并不斷地探尋向價值鏈高端的發(fā)展機會。這些國資參與的企業(yè)還開發(fā)了就業(yè)機會，提高了勞動力的科技水平，帶動消費者需求的擴大。
可以看出，這個時期淡馬錫的經(jīng)營目標是簡單明確的，那就是實施國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，即使是虧損也在所不惜，而且是投入國家資本，并不需要同時解決過剩流動性、過度外匯儲備之類的問題。后來，新加坡經(jīng)濟經(jīng)過幾十年的高速增長后，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略取得了令人滿意的結(jié)果，資本充足，最感短缺是可供投資的市場空間。亞洲金融危機的爆發(fā)，給新加坡經(jīng)濟造成更大的困難。這時候，淡馬錫做出了將一半資本分流到國際市場投資運作的決策，將投資方向轉(zhuǎn)移到亞洲地區(qū)一些具備高速成長潛力的企業(yè)。淡馬錫轉(zhuǎn)向海外的投資，其經(jīng)營目標也是簡單明確的，即從低收益的國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向高收益的海外市場。從淡馬錫在國際市場上的經(jīng)營來看，資金經(jīng)營效率是高于一切的。
淡馬錫已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一個成功的國際投資公司，但它在國際市場上的運作經(jīng)驗要作為中國國家外匯投資公司的榜樣還應該有所保留。中國國有資本，除了上面分析的微觀經(jīng)濟效率方面的問題，還有宏觀效率需要考慮。大國政府管理經(jīng)濟的任務與小國是不同的。首先，對于小國政府而言，統(tǒng)籌國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略可能也包括國家重要企業(yè)的發(fā)展，所以可以參與企業(yè)的微觀運作，包括企業(yè)的利潤追求；而對大國政府，統(tǒng)籌國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的任務要復雜繁重得多，比如建立國家獨立的經(jīng)濟體系，包括基礎科學和高端科技的研究開發(fā)，管理地區(qū)之間的平衡發(fā)展等等，這些都是小國所沒有的問題。所以，大國政府參與企業(yè)只能限于那些以國計民生舉足輕重的發(fā)展戰(zhàn)略為目標的企業(yè)，不應該參與以利潤為目標的微觀企業(yè)。其次，與新加坡這樣的小型外向性、國內(nèi)經(jīng)濟已經(jīng)相對發(fā)達的國家不同，中國經(jīng)濟還很落后，政府在經(jīng)濟方面的根本任務是發(fā)展國內(nèi)生產(chǎn)，資本在國外市場上的收益對中國經(jīng)濟的實質(zhì)意義有限，中國經(jīng)濟發(fā)展的主要空間還是在國內(nèi)。另外，中國經(jīng)濟總體龐大，可以活動的國際空間相對狹窄，不像新加坡，可以在國際市場的縫隙中游刃有余。
此外，政治方面的問題也必須考慮。擴大國有資本在國際市場上的影響力，對中國利益和國際政治經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定不利。新加坡是一個小國，雖然現(xiàn)在已經(jīng)是很發(fā)達的經(jīng)濟，它的舉動對世界經(jīng)濟的影響以及相應的國際社會對它的關注乃至戒備，仍遠遠無法與中國比擬。比如，淡馬錫對中國大公司和國有銀行大量投資，中國不會有太大擔憂，反過來，如果中國國有公司對新加坡國內(nèi)企業(yè)進行同樣大規(guī)模的投資，新加坡的反應一定十分不同。淡馬錫的經(jīng)營活動盡量保持低調(diào)，已經(jīng)吸引了來自四面八方的注意力，而籌建中的國家外匯投資公司規(guī)模要大得多，難免樹大招風。因此如果中國要成立一個國家資本的超級投資機構(gòu)，在國際上進行類似淡馬錫那樣的經(jīng)營，不管從中國經(jīng)濟的影響來看，還是從國家外匯投資公司的巨大資本來看，都很難保持低調(diào)，必將激起各國的高度戒心。
在國際上宣張國家資本，不但會引起其他國家的反彈，對中國國際發(fā)展不利，也與中國實際實力不相符。中國不應該讓巨額外匯儲備沖昏頭腦，應該清醒地牢記，中國仍然是一個發(fā)展中國家，還有大量的剩余勞動力，很多地區(qū)和行業(yè)仍然十分缺乏發(fā)展資金。對國計民生最具重要發(fā)展戰(zhàn)略意義的是兩端：一端是落后貧困地區(qū)的發(fā)展，另一端是基礎科學和高端科技的發(fā)展，這才是中國經(jīng)濟發(fā)展得以持續(xù)的后勁所在。這些方面都是私人企業(yè)不愿意投資的方面，卻對中國的發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義，國有企業(yè)或資本應該先用于實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略，用于私人不愿意投資的戰(zhàn)略領域。如果說國有企業(yè)或國有資本仍然有存在價值的話，應該是為這些領域服務，而不是到國際市場兼并控股，給人以到處“通吃”的姿態(tài)，吸引四面八方的注意力。
當然，這并不是說中國不可以有國際戰(zhàn)略，只是說不應該以國家資本運作的方式進行，而應盡可能采取政府性貸款投資鼓勵民營企業(yè)實施的方法。不論從經(jīng)濟角度看，還是從政治角度看，中國的國際投資機構(gòu)從民間金融活動的渠道產(chǎn)生和發(fā)展起來，是比國家資本運作更為合理的選擇。
國家外匯投資公司不能為小聰明所誤
關于籌備中的國家外匯投資公司，各方解讀多有不同。在我看來，由于合理外匯儲備是國民經(jīng)濟對外流動性的安全保障，國家外匯投資公司的管理應該以謹慎為原則，其經(jīng)營目標是投資儲備的安全升值，不應該冒險追求高回報；該公司在國內(nèi)應該擺脫現(xiàn)在匯金公司承擔的金融系統(tǒng)安全和金融機構(gòu)重組等任務，也不應該在國際上實施中國的戰(zhàn)略目標；該公司應該在追求投資儲備安全升值這單一目標下，制定嚴格的業(yè)績考核、問責以及相應的獎懲制度，這樣才能保證公司有效地實現(xiàn)其經(jīng)營目標，避免造成外匯儲備的重大損失。
把國家外匯投資公司定位于投資儲備而不是過度外匯儲備，其意義不能簡單地理解為只是縮小了國家外匯投資公司的規(guī)模，它還意味著拋棄用國家外匯投資公司作為分流過度外匯儲備主要途徑的思路，把主要注意力轉(zhuǎn)向優(yōu)化外匯管理制度、拓寬民間資本流出方面。
過度外匯儲備是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、外貿(mào)持續(xù)順差在現(xiàn)行外匯管制制度下的扭曲表現(xiàn)，應該從源頭治理。首先應該努力調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，減少貿(mào)易順差，減少外匯儲備沉淀資金的繼續(xù)累積。對于已經(jīng)沉淀的過度外匯儲備，最有效的使用途徑是民間對外投資，應該努力優(yōu)化改革外匯管理制度，疏通民間對外投資渠道。成立國有公司對外投資也許是解決過度外匯儲備最容易快捷的辦法，但不是最好辦法，有巨大的經(jīng)濟效益隱患，不應該讓辛苦積蓄的外匯儲備有打水漂的危險。即使通過優(yōu)化外匯管理制度、擴大民間對外投資來解決過度外匯儲備的成效緩慢，也應該堅定不移地走這一正本清源之路，以矯正經(jīng)濟中的扭曲現(xiàn)象，而不是用成立國有公司舉債購匯這樣扭曲的方法為制度扭曲的結(jié)果尋找出路。這樣才與當前改革的大方向和主要思路相一致。
籌建中的國家外匯投資公司除了與公有制相關的弊病，還有解決過剩流動性、過度外匯儲備問題和一些模糊不清的戰(zhàn)略投資目標，對于這樣一個多重目標的巨型國有企業(yè)，根本無法建立任何有效的業(yè)績考核標準和問責制度，這樣的公司將來經(jīng)營風險巨大，經(jīng)濟效率堪憂。即使是國務院的直屬管理，也并不能提供保證該公司完美兼顧地實現(xiàn)多重經(jīng)營目標的有效機制。
新加坡促進私人企業(yè)發(fā)展的同時，發(fā)揮國有資本在實施國家發(fā)展戰(zhàn)略方面的主導作用的經(jīng)驗，中國應該積極學習，但不能將新加坡國有企業(yè)在國際上的成功運作經(jīng)驗作為楷模，因為新加坡的很多特點中國并不具有。不能想當然地認為淡馬錫模式可以成功，籌建中的國家外匯投資公司也可以成功。由于中國自己的特點，新加坡國有企業(yè)的一般經(jīng)驗和淡馬錫在國際運作方面的經(jīng)驗肯定無法在中國獲得成功復制。無論從經(jīng)濟效率方面看，還是從政治策略方面看，國家外匯投資公司都不應該以巨型國際控股公司為目標。
不要指望成立一個公司能夠解決所有的問題。對于中國這樣一個大國，如果有值得國家追求的各種目標，應該成立不同的單一目標機構(gòu)在相關部門的管轄下分別運作，而不是集中由一個國務院直轄的公司兼顧運作。比如，合理外匯儲備的優(yōu)化管理應該由國家外匯投資公司定向管理，而如果的確有為國民發(fā)展戰(zhàn)略需要的投資項目，比如資源、高端科技工業(yè)等，應該成立以該戰(zhàn)略目標為最高目標的組織，由政府財政（直接收入或發(fā)債收入）中撥款，相關部委對口管轄。當然，該項目的合理性和必要性需要經(jīng)過科學論證和嚴格審議，取得法律地位。在確定的戰(zhàn)略目標下，建立明確的業(yè)績考核標準和問責制度，才能有效地實現(xiàn)預想的戰(zhàn)略目標。
