當(dāng)前，我國(guó)的軌道交通建設(shè)處于又一輪高速發(fā)展的階段：截止2015年末，我國(guó)累計(jì)有26個(gè)城市建成投運(yùn)城軌線路116條，運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度3618公里。到2020年，將有約50個(gè)城市擁有城市軌道交通，總里程將達(dá)到6000公里。根據(jù)鐵路“十三五”規(guī)劃，“十三五”期間全國(guó)新建鐵路不低于2.3萬(wàn)公里，總投資不低于2.8萬(wàn)億元。在國(guó)家發(fā)改委2016年5月初發(fā)布的《交通基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》中，鐵路與城軌占了全部項(xiàng)目總額4.7萬(wàn)億中的3.6萬(wàn)億！此外，最近還有消息稱國(guó)家擬降低城軌申報(bào)門檻，對(duì)申報(bào)發(fā)展城市軌道交通的城市人口要求，將從城區(qū)人口達(dá)300萬(wàn)人以上，下調(diào)至城區(qū)人口達(dá)150萬(wàn)人以上。果真如此，將有更多的三、四線城市加入到軌道交通發(fā)展的大軍中來(lái)。
“建軌道就是建城市”的理念已經(jīng)深入人心，伴隨著軌道交通的投資熱，TOD也得到前所未有的重視，迎來(lái)了快速發(fā)展的時(shí)期。但是必須看到，軌道交通高熱的背后，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑以及除了基建投資外缺乏其他有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)手段的困難局面。在“雙新”形勢(shì)下開(kāi)展TOD，首先要對(duì)TOD所面臨的挑戰(zhàn)有清醒的認(rèn)識(shí)和分析，其次還需要有相應(yīng)的對(duì)策。筆者在本文中對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下開(kāi)展TOD所需要特別關(guān)注的議題進(jìn)行闡述，對(duì)筆者及團(tuán)隊(duì)過(guò)去十多年開(kāi)展TOD研究和咨詢的方法進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)未來(lái)推進(jìn)TOD的相關(guān)要點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行展望。
TOD是跨界多專業(yè)、需要全產(chǎn)業(yè)鏈整合才能落地的產(chǎn)品。筆者在其他文章中曾對(duì)TOD產(chǎn)品特性、推進(jìn)路徑等有過(guò)闡述，在此不再贅述。除了常規(guī)問(wèn)題之外，筆者梳理了當(dāng)前開(kāi)展TOD需要特別關(guān)注和解決的幾個(gè)議題，亦是新形勢(shì)下TOD所必須承載的使命：
（1）想方設(shè)法提升客流
目前，軌道交通呈現(xiàn)國(guó)家積極倡導(dǎo)鼓勵(lì)、銀行大力支持放貸的局面，即便二、三線城市乃至四線城市，軌道交通的建設(shè)資金往往因?yàn)橛袊?guó)家信用背書(shū)以及財(cái)政支持而暫時(shí)問(wèn)題不大。但作為準(zhǔn)公益產(chǎn)品的軌道交通難以光靠自身實(shí)現(xiàn)營(yíng)利，同時(shí)又是一旦開(kāi)建就無(wú)法停下的民生工程，因此，對(duì)于百年設(shè)計(jì)壽命的軌道交通來(lái)說(shuō)，全項(xiàng)目生命周期的成本效益必須在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就要充分考慮。
根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2013、2014和2015年的運(yùn)營(yíng)收支比分別為52%、54%和60%，普遍入不敷出。而在不高的軌道交通運(yùn)營(yíng)收入中，雖然包含廣告等資源經(jīng)營(yíng)的收入，但票務(wù)收入仍然占大頭。因此，對(duì)于要發(fā)展軌道交通的城市說(shuō)，無(wú)論是否打算把站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的收益用來(lái)支撐軌道交通，通過(guò)TOD提升站點(diǎn)周邊的人口聚集度、增加軌道交通客流是必須要解決好的根本性問(wèn)題！要做到這一點(diǎn)，需要在軌道交通線網(wǎng)、全線、站點(diǎn)影響區(qū)和站點(diǎn)核心區(qū)的各個(gè)項(xiàng)目階段運(yùn)用一系列的交通和TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)手段才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)于二、三、四線城市，還應(yīng)注意避免對(duì)軌道交通拉動(dòng)效應(yīng)期望過(guò)高、進(jìn)而導(dǎo)致軌道交通的功能定位和線站位選擇發(fā)生偏頗的問(wèn)題。
（2）改變城市無(wú)限蔓延的“攤大餅”式發(fā)展模式
我國(guó)早期發(fā)展軌道交通的城市，由于城市和軌道交通條塊分割等各自因素制約，較少進(jìn)行站點(diǎn)與周邊土地的綜合開(kāi)發(fā)，造成功能分散使用不便以及交通基礎(chǔ)設(shè)施和土地資源的利用效率均低下的狀況。伴隨著新一輪軌道交通建設(shè)熱潮，遵循TOD理念對(duì)圍繞軌道交通站點(diǎn)的新市鎮(zhèn)或地塊進(jìn)行集約節(jié)約開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為共識(shí)。另一方面，已經(jīng)擁有軌道交通的城市由于早期未按TOD理念規(guī)劃，交通和土地利用對(duì)未來(lái)發(fā)展所需的彈性和承載力不足，某些地區(qū)在軌道交通通車后僅十多年就已經(jīng)出現(xiàn)了交通整治和城市更新的需求，卻面臨著沒(méi)有土地的困境。將軌道交通發(fā)展或改造與城市更新統(tǒng)籌考慮，無(wú)疑對(duì)各自帶來(lái)機(jī)遇和增值潛力，既有利于促進(jìn)城市空間布局和功能提升，也能讓軌道交通更好地服務(wù)和支持城市未來(lái)發(fā)展。
對(duì)于發(fā)展軌道交通的城市來(lái)說(shuō)，無(wú)論軌道交通采用何種投融資模式、是否跟土地捆綁，TOD都是城市發(fā)展的必選項(xiàng)。如果因?yàn)椴蝗辟Y金、軌道交通趕工期或其他原因不開(kāi)展TOD規(guī)劃研究，將會(huì)重蹈之前軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展脫節(jié)的覆轍，造成新一輪的資源浪費(fèi)。
申通“城市更新“政策分析與應(yīng)用研究
（3）促進(jìn)軌道交通PPP
自2013年推行PPP項(xiàng)目以來(lái)，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總投資約8.3萬(wàn)億元。在財(cái)政部2014和2015年分別推出的兩批共236個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目中，軌道交通項(xiàng)目投資近4000億元，占了總投資8375億元的47.5%。然而，PPP項(xiàng)目簽約率低已是眾所周知，其中軌道交通PPP項(xiàng)目落地更是尤為困難，并且作為“社會(huì)資本”參與軌道交通PPP項(xiàng)目的代表方基本上還是中央國(guó)企、地方國(guó)企和融資平臺(tái) ，真正的純民營(yíng)資本幾乎為零。但另一方面，有大量的資本對(duì)站點(diǎn)周邊的土地開(kāi)發(fā)十分感興趣，但苦于沒(méi)有渠道介入，而且我國(guó)目前缺乏TOD所需的相關(guān)法律法規(guī)和體制機(jī)制。
TOD最大的“魅力”在于把交通和開(kāi)發(fā)的土地資源統(tǒng)籌規(guī)劃、功能立體復(fù)合后，能產(chǎn)生一加一遠(yuǎn)大于二的增值效益，形成政府、軌道公司、投資人和市民多贏的格局。將軌道交通和站點(diǎn)周邊土地資源合理打包（T+TOD），能夠大大提升項(xiàng)目整體的經(jīng)營(yíng)性，真正吸引民間資本參與。因此，TOD的市場(chǎng)價(jià)值研究以及T+TOD的投融資模式研究將成為促進(jìn)軌道交通PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵。
（4）引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活方式變革
越來(lái)越多的二、三線城市甚至四線城市已經(jīng)或者是準(zhǔn)備加入發(fā)展軌道交通的行列，這些城市共同面臨的挑戰(zhàn)包括：人口、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)較弱，軌道交通客流預(yù)測(cè)虛高；既有城市空間結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)不合理，難以有效支撐軌交客流和TOD開(kāi)發(fā)；土地價(jià)值不高、房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存壓力大，TOD對(duì)開(kāi)發(fā)商缺乏吸引力；城市未來(lái)發(fā)展缺乏大能級(jí)的驅(qū)動(dòng)引擎等。
但另一方面，軌道交通對(duì)于中小規(guī)模城市產(chǎn)生的影響相對(duì)更大，有機(jī)會(huì)通過(guò)TOD帶動(dòng)城市發(fā)展和轉(zhuǎn)型，尤其是提升中遠(yuǎn)期的發(fā)展?jié)摿褪找妗Ｒ虼?，我們率先提出“TOD+”的發(fā)展理念，旨在借助軌道交通主動(dòng)引領(lǐng)沿線地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新生活方式，讓更多、更新、更綠色的產(chǎn)業(yè)能與軌道交通站點(diǎn)的影響范圍復(fù)合（比如智慧城市、養(yǎng)生養(yǎng)老、文旅體育等），進(jìn)而創(chuàng)造出圍繞交通節(jié)點(diǎn)將生活、工作、學(xué)習(xí)和休閑娛樂(lè)緊密整合、極端便利的嶄新都市生活方式。最終，在TOD范圍形成區(qū)域多核心、產(chǎn)業(yè)多層次、生活多想像的“TOD+”城市發(fā)展模式。
TOD研究十分復(fù)雜，筆者從2003年開(kāi)始在大陸探索TOD，通過(guò)大量的TOD前期研究和規(guī)劃咨詢實(shí)踐，與團(tuán)隊(duì)一起逐漸摸索出一套系統(tǒng)的TOD研究方法。回顧十多年的歷程，我們的研究可以說(shuō)已經(jīng)發(fā)展成熟了3個(gè)版本，目前已進(jìn)入到4.0版的研究和實(shí)踐階段，也愈加清楚未來(lái)TOD對(duì)于中國(guó)城市發(fā)展所承擔(dān)的歷史使命。在此簡(jiǎn)單介紹四個(gè)版本，供與同行分享及討論。
（1）TOD 研究1.0版——側(cè)重地塊空間方案的TOD規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)
城市的軌道交通和土地開(kāi)發(fā)的體制與推進(jìn)路徑不同，早期各自為政且互相避免跨界，最初的TOD規(guī)劃往往是針對(duì)站點(diǎn)周邊的地塊，把軌道交通以及其他交通條件作為給定的邊界，進(jìn)行地塊的規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)或是建筑概念設(shè)計(jì)，并且如果上位規(guī)劃已經(jīng)明確了開(kāi)發(fā)指標(biāo)的話，在TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)很難突破調(diào)規(guī)。
（2）TOD研究2.0版——DOT+TOD整合規(guī)劃設(shè)計(jì)
2005年，我們率先在國(guó)內(nèi)提出了DOT理念（Development-Oriented Transit）,即指在進(jìn)行開(kāi)發(fā)地塊的規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)之前，首先要從開(kāi)發(fā)述求出發(fā)，對(duì)包括軌道、常規(guī)公交和慢行系統(tǒng)在內(nèi)的交通設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化布置、合理整合，使之能夠更好地支撐開(kāi)發(fā)、提升開(kāi)發(fā)能級(jí)、創(chuàng)造開(kāi)發(fā)機(jī)遇，在此基礎(chǔ)上，再開(kāi)展地塊與站點(diǎn)一起的整合規(guī)劃設(shè)計(jì)。以此理念，在空間方案層面大大促進(jìn)了交通和開(kāi)發(fā)的對(duì)接與融合。
例如，2007年我們團(tuán)隊(duì)完成了蘇州軌道交通1號(hào)線工業(yè)園區(qū)段沿線地下空間規(guī)劃，該項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)第一個(gè)落實(shí)到法定圖則的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃。在規(guī)劃過(guò)程中，我們運(yùn)用DOT理念首先對(duì)軌道交通進(jìn)行優(yōu)化，包括調(diào)整配線站位置以利用站廳層富余空間、考慮統(tǒng)籌建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效益加大軌道交通同期實(shí)施范圍、改盾構(gòu)為明挖以利用區(qū)間上方空間等。1號(hào)線工業(yè)園區(qū)段的9個(gè)站點(diǎn)中，部分站點(diǎn)周邊的地下空間如星海生活廣場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了與軌道交通的同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步施工建設(shè)、同步開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。
星海街站地下空間規(guī)劃 – 總圖則
星海生活廣場(chǎng)設(shè)計(jì)效果圖 星海生活廣場(chǎng)實(shí)景照片
（3）TOD研究3.0版——投融資導(dǎo)向的系統(tǒng)TOD研究
2011年，筆者帶領(lǐng)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)參與了深圳地鐵6號(hào)線“軌道+物業(yè)”研究項(xiàng)目，這是大陸首個(gè)以“軌道+物業(yè)”模式建設(shè)地鐵的嘗試：深圳市政府?dāng)M不再用現(xiàn)金投入，而是通過(guò)給資源、給政策的方法，將沿線土地開(kāi)發(fā)與軌道項(xiàng)目捆綁，通過(guò)PPP的方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)地鐵6號(hào)線。在此之后，隨著國(guó)內(nèi)PPP浪潮的興起，筆者和團(tuán)隊(duì)通過(guò)參與多個(gè)以解決軌道交通投融資問(wèn)題為目的的TOD研究，在深圳地鐵6號(hào)線“三位一體”（軌道交通工可研 + TOD研究 + 投融資研究）的基礎(chǔ)上逐漸摸索總結(jié)整理出3.0版TOD研究體系，即在投融資導(dǎo)向的TOD研究中采用規(guī)劃/空間主線、產(chǎn)業(yè)/經(jīng)濟(jì)主線和投融資/政策主線“三線互動(dòng)”的研究方式，強(qiáng)調(diào)橫向多專業(yè)整合和縱向全過(guò)程搭接，致力于提供市場(chǎng)、技術(shù)和模式層面均能落地的解決方案。
深圳地鐵6號(hào)線“三位一體”的研究
4）TOD研究4.0版——“TOD+”研究
如上節(jié)所闡述，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，不能簡(jiǎn)單地把TOD中的“D”理解成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，更重要的是要借助軌道交通發(fā)展的機(jī)會(huì)主動(dòng)引領(lǐng)沿線地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新生活方式，讓更多、更新、更綠色的產(chǎn)業(yè)能與軌道交通站點(diǎn)的影響范圍復(fù)合，打造“TOD+”的城市發(fā)展模式。我們?cè)?015（第二屆）軌道交通TOD投融資模式研討會(huì)上，提出成立“中國(guó)TOD+戰(zhàn)略聯(lián)盟”的倡議，得到積極反響。目前，聯(lián)盟正在順利推進(jìn)過(guò)程之中，我們也已開(kāi)始和相關(guān)單位合作，共同研發(fā)TOD與相關(guān)產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)和新生活方式的復(fù)合，例如智慧城市、產(chǎn)業(yè)新城、養(yǎng)生養(yǎng)老、新型能源等，并物色試點(diǎn)項(xiàng)目。
需要特別說(shuō)明的是，上述四個(gè)版本并非指單純TOD規(guī)劃技術(shù)的升級(jí)換代，更多是隨著軌道交通和城市的發(fā)展，通過(guò)持續(xù)的咨詢實(shí)踐發(fā)現(xiàn)越來(lái)越多TOD落地所必須解決的問(wèn)題以及TOD隨形勢(shì)發(fā)展所需要滿足的新需求，相應(yīng)地不斷豐富TOD的研究?jī)?nèi)容、視角、層面和階段，逐步形成了側(cè)重不同的研究體系和技術(shù)方法。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們?cè)谶^(guò)去十多年的TOD咨詢實(shí)踐中，基于問(wèn)題導(dǎo)向做到了與時(shí)俱進(jìn)，今后也還將繼續(xù)堅(jiān)持下去。
換個(gè)角度思考，上述的TOD研究體系演變和技術(shù)發(fā)展很多是在碰到具體問(wèn)題或發(fā)現(xiàn)不良后果后被動(dòng)的、事后的覺(jué)醒。TOD本就不是一個(gè)新概念，海外有大量的案例，我國(guó)的TOD實(shí)踐始于城軌領(lǐng)域，也有十多年的歷史，不乏經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。當(dāng)前TOD熱潮已經(jīng)興起，政府、軌道公司、咨詢機(jī)構(gòu)乃至投資人逐漸認(rèn)可和重視，在此情況下，更需要的是對(duì)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行系統(tǒng)深刻的分析總結(jié)，進(jìn)而對(duì)未來(lái)進(jìn)行前攝的（Proactive）思考和應(yīng)對(duì)。否則，前一段時(shí)間大力推行PPP所出現(xiàn)的一哄而上但落地項(xiàng)目寥寥無(wú)幾的情況很可能在TOD領(lǐng)域重演，果真如此，其代價(jià)是軌道與城市都無(wú)法承受的。
因此，在TOD熱中一定要保持理性思考和冷靜分析，時(shí)刻圍繞TOD項(xiàng)目能真正落地對(duì)相關(guān)熱點(diǎn)現(xiàn)象和問(wèn)題進(jìn)行分析解讀與實(shí)際應(yīng)用。例如，前一段時(shí)間出了不少關(guān)于推進(jìn)TOD的政策或指導(dǎo)意見(jiàn)，筆者挑選以下兩個(gè)文件提出一些個(gè)人淺見(jiàn)，拋磚引玉供同行討論：
（1） 關(guān)于《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》
2015年11月，住建部頒布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，在規(guī)劃編制流程上要求對(duì)應(yīng)于軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和工可研階段，層層遞進(jìn)編制《軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展專題研究》、《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》、《軌道站點(diǎn)一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)》。我們認(rèn)為導(dǎo)則站在城市發(fā)展的立場(chǎng)比較系統(tǒng)地對(duì)TOD的空間規(guī)劃設(shè)計(jì)提出了較為理想化的要求，但從T+TOD項(xiàng)目落地的角度看，還必須從利益主體（投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)）的立場(chǎng)出發(fā)，開(kāi)展市場(chǎng)可行性和模式可行性方面的研究，尤其是要針對(duì)城市和軌道交通發(fā)展的具體情況、項(xiàng)目各利益主體的博弈、軌道交通和土地開(kāi)發(fā)的時(shí)序、近/中/遠(yuǎn)期效益平衡等方面的考量，設(shè)計(jì)出T+TOD項(xiàng)目落地的路線圖。
《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》相關(guān)研究
（2） 關(guān)于《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)計(jì)費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》
2016年5月，中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布了《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)計(jì)費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿》，對(duì)于規(guī)范規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)、保障規(guī)劃設(shè)計(jì)和技術(shù)服務(wù)工作質(zhì)量無(wú)疑具有重要意義。但如前文所述，TOD要真正落地，空間規(guī)劃設(shè)計(jì)只是其中一方面的工作，還必須針對(duì)具體城市、具體項(xiàng)目的情況量身定制TOD綜合研究。筆者認(rèn)為，TOD咨詢最困難之處在于厘清項(xiàng)目需求，然后針對(duì)性地設(shè)計(jì)研究時(shí)序、分階段研究任務(wù)、以及各研究任務(wù)中的專業(yè)組合搭配、相關(guān)專業(yè)的深度以及接口要求。如果簡(jiǎn)單把導(dǎo)則等同于TOD綜合研究、簡(jiǎn)單用指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)作為TOD綜合研究的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)TOD工作的推進(jìn)不僅沒(méi)有益處，反而可能造成阻礙。
伴隨著軌道交通大發(fā)展和城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型，中國(guó)已經(jīng)迎來(lái)TOD浪潮。TOD不單是城市發(fā)展的必選項(xiàng)，更需要承擔(dān)更多的使命、復(fù)合更多的功能，形成“TOD+”的城市發(fā)展新模式和都市生活新方式。TOD的從業(yè)者應(yīng)該牢牢抓住這一歷史機(jī)遇，與時(shí)俱進(jìn)不斷創(chuàng)新，同時(shí)更要尊重TOD的產(chǎn)品特性和科學(xué)規(guī)律。筆者和團(tuán)隊(duì)愿與有志于推動(dòng)我國(guó)“TOD+”的同道中人分享、合作，共同為TOD項(xiàng)目落地貢獻(xiàn)力量。
最后，需要特別說(shuō)明的是，文中談到的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)是對(duì)過(guò)往十多年里與筆者一起參加TOD項(xiàng)目之同仁、包括政府和業(yè)主方的集體智慧的歸納總結(jié)，借此機(jī)會(huì)表示衷心感謝，同時(shí)期待更多更長(zhǎng)期的合作與更有趣更深刻的腦力激蕩。
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