| 江省高級(jí)人民法院指導(dǎo)案例：郭建軍訴諸暨市國土資源局土地管理行政處罰 | |
| 郭建軍訴諸暨市國土資源局土地管理行政處罰案 ——行政裁量必須符合比例原則
【裁判要旨】 行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)，相關(guān)法律、法規(guī)裁量有不同規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，從更有利于行政相對(duì)人的利益保護(hù)角度選擇處理方式，行政裁量不得違反比例原則。 【案例索引】 一審：諸暨市人民法院（2008）諸行初字第15號(hào)行政判決（2008年7月3日） 二審：紹興市中級(jí)人民法院（2008）紹中行初字第37號(hào)行政判決（2008年11月25日） 【案情】 原告：郭建軍 被告：諸暨市國土資源局 諸暨市人民法院經(jīng)審理查明，郭建軍系諸暨市暨陽街道東三村趙四自然村村民。2001年3月開始，郭建軍在拆除老房的基礎(chǔ)上，未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，擅自重建東面一間40.96平方米的住宅。2002年11月16日，諸暨市人民政府向郭建軍頒發(fā)了諸暨集用（2002）字第1—13279號(hào)《集體土地使用證》。2006年2月7日，諸暨市人民政府以郭建軍未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自重建東面一間面積為40.96平方米的住宅，提供的房屋權(quán)源證明失實(shí)為由，對(duì)郭建軍作出諸政行決字（2006）第1號(hào)行政決定，撤銷諸暨集用（2002）字第1—13279號(hào)《集體土地使用證》，由諸暨市國土資源局依法辦理更正登記。郭建軍不服，向紹興市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2006年5月28日，紹興市人民政府作出維持諸暨市人民政府行政決定的復(fù)議決定。郭建軍于2006年6月19日向諸暨市人民法院提起行政訴訟。該院于2006年8月3日作出（2006）諸行初字第22號(hào)行政判決：維持諸暨市人民政府作出的行政決定。郭建軍不服，提起上訴，紹興市中級(jí)人民法院于2006年10月27日作出判決：駁回上訴，維持原判。2007年3月22日，諸暨市國土資源局對(duì)郭建軍未經(jīng)審批、非法占地建房行為進(jìn)行立案查處。2007年9月11日，諸暨市國土資源局向郭建軍送達(dá)行政處罰告知書。2007年11月28日，諸暨市國土資源局認(rèn)為郭建軍的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款和《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十條之規(guī)定，屬非法占用土地的行為。諸暨市國土資源局依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第一款之規(guī)定，對(duì)郭建軍作出責(zé)令其退還在暨陽街道東三村郭莊處非法占用的40.96平方米土地上新建的房屋的諸土資監(jiān)罰（2007）第169號(hào)行政處罰決定書。郭建軍不服諸暨市國土資源局作出的行政處罰決定，于2008年1月28日向諸暨市人民政府提起行政復(fù)議。2008年4月20日，諸暨市人民政府作出維持諸土資監(jiān)罰（2007）第169號(hào)行政處罰決定的復(fù)議決定。 郭建軍不服，訴至法院。 【審判】 諸暨市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三條第一款規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。諸暨市國土資源局是諸暨市人民政府土地行政主管部門，其對(duì)郭建軍擅自建房行為進(jìn)行查處，主體適格。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十條規(guī)定，已建的建筑物、構(gòu)筑物，需要重建、擴(kuò)建的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途和城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并依法重新辦理規(guī)劃、用地審批手續(xù)。郭建軍從2001年3月開始，未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，擅自在暨陽街道東三村土名為郭莊處，將原平房拆除后重新建造占地40.96平方米三層住宅。諸暨市人民法院（2006）諸行初字第22號(hào)和紹興市中級(jí)人民法院（2006）紹中行終字第55號(hào)行政判決書，分別確認(rèn)郭建軍違反法律法規(guī)，擅自建造40.96平方米住宅的事實(shí)。諸暨市國土資源局根據(jù)郭建軍非法占地、擅自建房的行為，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十七條關(guān)于農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的規(guī)定，對(duì)郭建軍作出責(zé)令其退還非法占用的40.96平方米土地；限郭建軍在處罰決定書接到之日起十日內(nèi)自行拆除非法占用的40.96平方米土地上新建的房屋的處罰決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，程序合法。據(jù)此判決： 維持諸暨市國土資源局于2007年11月28日作出的諸土資監(jiān)罰（2007）第169號(hào)行政處罰決定。 郭建軍不服，提出上訴。 紹興市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！缎姓幜P法》第二十七條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。說明行政執(zhí)法中行政裁量必須遵循執(zhí)法成本和執(zhí)法收益的均衡，應(yīng)當(dāng)符合比例原則。從行政執(zhí)法目的和手段關(guān)系而言，手段對(duì)目的應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)?，雖然行政目的是正確的，但也必須選擇是合適的手段。行政機(jī)關(guān)必須選擇相對(duì)成本最小的執(zhí)法手段，選擇對(duì)行政相對(duì)人最小侵害的方式，從而使行政執(zhí)法的成本與執(zhí)法收益相一致。 本案上訴人郭建軍在拆除60多平方米老房的原宅基地上，重建一間40.96平方米的住宅,并未多占其他土地面積，也未改變土地用途和性質(zhì)，從庭審調(diào)查情況及雙方提交的證據(jù)看，上訴人所建房屋是否違反城市規(guī)劃及所在村區(qū)域是否有具體的規(guī)劃要求，被上訴人未提供充分的證據(jù)予以證明。而且從實(shí)際狀況看，上訴人的重建房屋與其他房屋在結(jié)構(gòu)上已聯(lián)為一體?？梢?，上訴人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相比于其他未經(jīng)審批非法占地行為相對(duì)輕微。 《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十條規(guī)定“已建的建筑物、構(gòu)筑物，需要重建、擴(kuò)建的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途和城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并依法重新辦理規(guī)劃、用地審批手續(xù)。不改變土地用途并在規(guī)定的占地面積范圍內(nèi)重建的，應(yīng)當(dāng)簡化手續(xù)，及時(shí)批準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第七十七條第一款規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”被上訴人在《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十條規(guī)定的補(bǔ)辦手續(xù)與《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第一款規(guī)定的拆除選擇中，應(yīng)當(dāng)考慮上述特定的基本情況，首先選擇最小侵害的方式，在此方式不具備條件時(shí)，可再考慮更嚴(yán)厲的制裁措施。也就是，農(nóng)村村民宅基地原拆原建，不改變土地利用性質(zhì)，不擴(kuò)大土地利用面積，不違反城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，雖未經(jīng)審批，但其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相比于其他未經(jīng)審批非法占地行為相對(duì)輕微處理方式，應(yīng)有所區(qū)別。否則行政裁量不符合比例原則。因此，被上訴人適用《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定對(duì)上訴人作出的行政處罰決定屬于適用法律錯(cuò)誤。原審判決維持不當(dāng)。關(guān)于上訴人提出的行政處罰的時(shí)效問題，對(duì)非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，因此本案未超過行政處罰追訴時(shí)效。據(jù)此判決： 一、撤銷浙江省諸暨市人民法院（2008）諸行初字第15號(hào)行政判決； 二、撤銷諸暨市國土資源局作出諸土資監(jiān)罰（2007）第169號(hào)行政處罰決定。 【評(píng)析】 行政法的基本使命就是要確保政府官員對(duì)裁量權(quán)的行使負(fù)責(zé)。如果不對(duì)行政自由裁量決定實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行適度的司法審查，那么行政訴訟的合法性審查制度也會(huì)暗淡無光。所謂行政自由裁量就是指在法律許可的情況下，對(duì)作為或不作為，以及怎么樣作為在方法、種類、幅度、結(jié)果、程序等進(jìn)行選擇的權(quán)力。對(duì)自由裁量的司法審查就是審查裁量決定是否合理，裁量權(quán)有沒有不適當(dāng)?shù)匦惺?。法院在什么層面，依?jù)什么標(biāo)準(zhǔn)控制對(duì)行政裁量行為司法審查的深淺？如何才能保證行政裁量是適度的，不會(huì)為目的而不擇手段，不會(huì)采取總成本高于總利益的行為。在大陸法系中，是通過手段與目的之間的衡量來實(shí)現(xiàn)，即借助比例原則來進(jìn)行有效控制。行政機(jī)關(guān)的裁量行為，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使用相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害，這就是行政法比例原則的核心含義。 《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第一款從文義上看，該條款有明確而詳細(xì)的規(guī)定屬于羈束行政行為，行政主體必須嚴(yán)格依照法律不具有主觀判斷而進(jìn)行選擇的空間。但是，行政主體在選擇適用法律過程中是無法回避自身的主觀參與及價(jià)值判斷的。更何況在本案中，土地行政主管部門在行政處罰中同時(shí)引用了《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十條規(guī)定。該《辦法》明確已建的建筑物在符合相關(guān)規(guī)劃時(shí)，不改變土地用途并在規(guī)定的占地面積范圍內(nèi)重建的，存在重新辦理審批手續(xù)并且應(yīng)當(dāng)簡化手續(xù)及時(shí)批準(zhǔn)。顯然，行政違法行為的處理方式有明顯的不同，行政主體對(duì)處理的結(jié)果存在裁量的選擇。上訴人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相比于其他未經(jīng)審批非法占地行為相對(duì)輕微，諸暨市國土資源局作出拆除處罰，顯然與其違法程度不相適應(yīng)，違反了行政裁量的比例原則。筆者認(rèn)為，紹興法院作出撤銷判決是正確的。
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