目前我國部分PPP項目已完成建設，進入政府付費階段。作為公共投資模式之一，如何開展PPP項目審計、如何確定審計重點成為國家審計機關和審計人員關心的問題。臺州市椒江區(qū)審計局結合本地區(qū)PPP項目發(fā)展現狀，開展相關審計，及時查擺PPP項目風險隱患，助力推進PPP項目規(guī)范有序開展。本文以T項目審計為例，介紹PPP項目審計開展情況。
一、PPP項目審計重點內容
2017年12月至2018年12月，椒江區(qū)共簽約5個PPP項目，涉及教育、市政、小城鎮(zhèn)環(huán)境及綠化整治等，初設概算總額達22.78億元，最長合作期19.5年，最短10年。目前已有2個項目完工，進入運營期，2個項目在建，1個項目停工。T項目作為該區(qū)第一個完工并投入使用的PPP項目，內容為建設一所辦學規(guī)模84個班的學校以及室內體育場館（包括游泳池等體育設施）、報告廳、停車場及配套商業(yè)用房等商業(yè)物業(yè)運營維護和經營。納入PPP項目的建設投資概算金額為4.85億元。審計從政府監(jiān)管者的角度深入研究，把PPP項目合同各方履約情況作為審計重點。
（一）關注PPP合同條款執(zhí)行情況
一是檢查PPP項目資金管理使用和建設期管理執(zhí)行國家有關規(guī)定、PPP合同條款情況。二是根據PPP合同有關投融資監(jiān)管中對建設資金的監(jiān)管內容，審查項目資本金到位情況、資本金來源是否符合合同要求；審查資金支出情況，各項支出的真實性、合規(guī)性、合理性，重點關注資金支出與股東之間的關聯支出情況，是否存在虛構業(yè)務，提早轉走建設期利潤的關聯交易事項。
（二）關注PPP項目獨立分包工程
一是PPP合同確定的獨立分包工程，項目公司是否按照法定程序進行，分包單位是否達到相應的資質要求，招標方式是否合規(guī)，是否按規(guī)定進場交易，有無將設計概算設為招標預算價情況，招標結果是否合法。二是政府方代表有無按要求對政府采購做到有效監(jiān)管，對發(fā)現的問題，是否提出質疑和調整。三是項目公司與分包單位是否存在利益輸送問題。
（三）關注工程變更和結算管理情況
一是關注工程變更是否與PPP合同工程變更條款相符，重點關注變更的必要性、合理性。二是關注材料價格確定情況，特別對于趕工期的PPP項目，是否存在大量的材料價格在建設期沒有及時簽證，待工程結算時由PPP項目合同雙方確認，關注價格確認的公允性。
二、PPP項目審計發(fā)現的問題
（一）獨立分包工程招投標監(jiān)管缺失
一是招標方式不合規(guī)。廚房設備、游泳池設備和智能化工程招投標采用非政府采購項目參照政府采購流程方式，未按政府投資項目建設工程招投標方式和評標辦法進行招標，如智能化工程必須進行公開招標卻采用邀請招標方式、廚房和游泳池設備未按區(qū)小額工程招投標辦法進行招標。二是將設計概算設為招標預算價。上述三項內容招標以設計概算為招標預算價（即報價上限），未采用政府方代表委托中介編制的施工圖預算價，以及經專家論證優(yōu)化后的招標清單預算價，根據招標結果，現中標價僅按概算下浮6.2%，比以正常下浮率測算高出300多萬元。三是未按規(guī)定進場交易。三項內容招投標、評標過程直接放在招標代理公司辦公點進行，未進入市公共資源交易中心和區(qū)小額工程交易場所進場交易。
（二）建設管理監(jiān)管缺失
一是無價材料簽證難確定。為趕工程進度，在實際施工中未及時確定變更材料價格，導致項目送審過程中，尚有670項材料價格待PPP項目合同雙方確認，不利于PPP項目合同條款的有效執(zhí)行。二是管理不到位引起工期延期造成建設期利息增加。因建設單位提交施工場地前施工障礙物未及時處理、設計圖紙?zhí)峁┎患皶r等管理不到位原因影響工期158天，經測算造成建設期利息增加約553萬元。
（三）PPP項目公司合規(guī)運行監(jiān)管缺失
一是提前轉移建設期利潤，損害國有股東權益。通過簽訂全過程咨詢服務合同，以委托咨詢服務的形式，將屬于社會資本方的建設期施工利潤，以咨詢服務費的形式提前支付，在未提供應有服務的前提下，提前轉移PPP項目公司利潤891萬元，損害國有股東權益，增加PPP項目公司成本。二是容易滋生“政商不清”溫床。通過延伸審計PPP項目公司，發(fā)現從業(yè)務招待費中列支政府方代表相關人員接受項目公司宴請、禮品等情況。三是PPP項目公司成本控制不嚴。根據PPP項目融資貸款銀行要求，PPP項目公司應追加項目資本金與貸款同比例到位，增加投入的項目資本金應由社會資本全面籌措并投入，而實際是PPP項目公司向社會資本方以借款形式投入。
三、PPP項目審計的建議
（一）抓住PPP合同條款要點，統(tǒng)籌編制審計實施方案
審前要研究熟悉PPP合同條款，關注合同條款的合理性，是否在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，統(tǒng)籌考慮社會資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方過分受損或超額獲益，結合查看資料，合理編制審計實施方案。審計時，涉及聯合體中標的，應審查在項目建設中是否按照協(xié)議分工分配項目內容；對技術、質量要求高的供應商，審查其是否設置相應的資質標準。審計應從將來合同執(zhí)行期預留調整和變更空間等角度提出建議。
（二）突破傳統(tǒng)投資審計思維，強化PPP項目審計監(jiān)督力度
相比于傳統(tǒng)的政府投資建設項目審計，PPP項目審計監(jiān)督應站在政府管理者的角度，對項目公司進行監(jiān)管。通過吸納傳統(tǒng)政府投資建設項目的審計經驗，及時制定符合現階段PPP實操特點的監(jiān)督工作路徑及不同階段的監(jiān)督框架，進一步厘清審計重點難點、明確審計內容，為今后核準、規(guī)范PPP項目監(jiān)督工作提供明確靶向。
（三）深化PPP項目審計成果運用
一是進一步把準PPP項目審計工作的著力點，謀深謀細謀實審計工作舉措，充分挖掘審計成果，并推動成果轉化，擴大成果利用。二是做深審計案件移送，對于延伸項目公司發(fā)現的問題，應做到證據充分，必要時進行談話記錄，夯實審計證據，鎖定公職人員違規(guī)違紀線索。三是發(fā)揮審計“治已病，防未病”作用，把握PPP項目問題實質、剖析深層原因，用發(fā)展的眼光看待問題，建立PPP項目問題清單，堅持預防為主，標本兼治，完善審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)作機制。
（原作者：臺州市椒江區(qū)審計局 王相敏）
