1月16日，財政部網(wǎng)站發(fā)布堪稱重磅級別《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），在PPPer中引起強烈反響。雖然很多方面提出眾多的觀點和意見，但王老先生看來，對堅持規(guī)范化操作的各方來說，這一通知絕對是重大利好政策！
通知出臺的背景分析，通知的核心內(nèi)容有哪些，貫徹通知面臨哪些問題及如何處理，是本篇小文試圖解析的三個主要方面。
一、《通知》出臺的背景
通知的發(fā)布看似突然，其實一直是國家對PPP規(guī)范操作一貫的要求，只是PPP涉及的有關(guān)各方為了短期利益，沒有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行罷了。
讓我們梳理一下這幾年相關(guān)的政策及領(lǐng)導(dǎo)講話要求。
2014年財金〔2014〕76號《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》明確指出，一方面要積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，一方面要切實有效履行財政管理職能加強管理。
2014年財金〔2014〕113號《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》通知中就明確，指南本身就是為保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程而頒布。
2016-10-20財金〔2016〕92號《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知指出，加強政府和社會資本合作項目財政管理，規(guī)范財政部門履職行為。
2016年財金〔2016〕91號《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》提出，規(guī)范推進項目實施，落實示范項目責(zé)任制，建立對口聯(lián)系和跟蹤管理機制，確保示范項目實施質(zhì)量。
2016年財金〔2016〕90號《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》更加明確：著力規(guī)范推進項目實施。各級財政部門要會同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配框架和政府補貼等因素，科學(xué)設(shè)計PPP項目實施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險分擔(dān)、收益共享、激勵相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序，加劇地方政府財政債務(wù)風(fēng)險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權(quán)利義務(wù)對等，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績效掛鉤。
2017年財預(yù)〔2017〕50號《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》要求規(guī)范政府與社會資本方的合作行為，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，地方政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
2017年8月1日財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌《在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中指出，要嚴(yán)防PPP推進中的“四化”問題，在實施中把握“四線”。
2017年11月1日，第三屆中國PPP融資論壇上，史耀斌再次強調(diào)，要嚴(yán)抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
財政部金融司司長王毅在論壇上進一步提出PPP發(fā)展下一階段的幾個重要抓手，其中包括要對現(xiàn)有PPP項目進行清理管理。
從以上政策梳理可以看出，規(guī)范操作PPP是一直以來的要求，但是面對現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種問題，促使財政部下決心出臺新文件，著力抓好相關(guān)要求的落實。
二、《通知》的核心內(nèi)容
（一）總體要求中，強調(diào)文件出臺的初衷和意義，進一步明確入庫項目的分類，提出了嚴(yán)格管理的總體要求
《通知》明確，出臺這一文件，是為進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，是為及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源，促進實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)，夯實PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。
《通知》規(guī)定，處于識別階段的項目，納入項目儲備清單；處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段的項目，納入項目管理庫。結(jié)合項目五個階段的劃分及工作步驟，筆者認(rèn)為這一分類的重要意義在于，未經(jīng)初步方案編制、做出物有所值評價和財政承受能力論證的項目，不再屬于正式的PPP入庫項目。
《通知》強調(diào)，項目入庫必須符合各級財政部門的入庫標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，項目庫采取常態(tài)化管理機制。
（二）新項目明確入庫的原則和負(fù)面清單
《通知》強調(diào)新項目入庫審核時，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目。這句話，明確了新項目政策支持的方向。
《通知》更是明確了入庫項目的負(fù)面清單，包括：
1.永久不能入庫項目
包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、涉及國家安全或重大公共利益、無運營內(nèi)容等不適宜采用PPP模式實施的情形。
2.手續(xù)不完善的項目
主要之前期準(zhǔn)備工作不到位的項目：包括新建改擴建未立項審批項目、存量未辦理相關(guān)審批評估手續(xù)項目、未通過物有所值評價和財政承受能力論證項目。
這類項目可以理解為，完善相關(guān)手續(xù)后項目才能入庫，但是需要強調(diào)的是最后一種情況：
依據(jù)113號文件規(guī)定，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。
3.固化支出責(zé)任的項目
主要是未建立按效付費機制的項目，包括政府付費義務(wù)未與項目產(chǎn)出績效相掛鉤、付費義務(wù)在合作期內(nèi)未連續(xù)平滑支付、項目建設(shè)成本不參與績效考核或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%項目。
這一點在目前的實施方案中大量存在，需要引起相關(guān)各方的注意。
（三）明確已入庫項目清退清單
1. 不執(zhí)行兩個《指引》的項目
通知強調(diào)，清退采購階段未按規(guī)定開展“兩個論證”及評價方法及程序不符合規(guī)定項目。這條規(guī)定實際上是對《財政支付能力評價指引》和《物有所值評價指引》落實的督導(dǎo)，兩個《指引》發(fā)布后未嚴(yán)格落實的予以清退。
2.僵尸項目、超限項目、主動退出項目
入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展的項目，往往被業(yè)界成為僵尸項目，已無繼續(xù)留庫的價值；尚未進入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的，明顯超過財承能力無法實施；項目發(fā)起人或?qū)嵤C構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施的，也同樣不再勉為其難。
3.運作不規(guī)范項目
包括社會資本主體不合格、BT模式、不公平采購、融資不到位、資本金不到位五種類型。
4.構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保項目
這一條是對“假PPP”得統(tǒng)一處理，包括正式對回購承諾、兜底條款、固定回報、違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)舉債的行為說不。
實際上，這也是目前為止，財政對相關(guān)行為名詞最全的一次解釋。
5.信息未公開項目
這一條是對財金[2017]1號關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知落實規(guī)定，有關(guān)的要求在暫行辦法早已明確規(guī)定。
（四）通知的落實
《通知》劃分了責(zé)任主體、明確工作機制及完成時間、違規(guī)處罰措施。
通知明確，財政部PPP中心負(fù)責(zé)財政部PPP示范項目清理，各省級財政部門負(fù)責(zé)區(qū)域項目庫管理。
《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，30日內(nèi)逾期未完成整改或整改不到位將暫停該地區(qū)新項目入庫。
三、貫徹《通知》面臨的問題及處理
由于種種原因，目前貫徹《通知》，面臨諸多實際問題，無論政府主管部門，還是社會資本，以及各個中介機構(gòu)，都較為關(guān)心其中涉及的問題，非全面的總結(jié)一下，問題和處理建議如下：
（一）入庫標(biāo)準(zhǔn)及管理文件亟待制訂
目前看，雖然財政部多項文件都會PPP入庫項目提出了要求，但是一個完整、明晰、操作性強的《PPP項目入庫標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法》尚未出臺，很有必要結(jié)合《通知》的精神和規(guī)定，由財政部或者各省級財政部門出臺辦法，給各級政府部門、社會資本以及中介機構(gòu)提供明確的政策依據(jù)，避免對各項標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生不同的理解。
通過標(biāo)準(zhǔn)的出臺，使得尚未入庫的新項目有規(guī)可依。
（二）清庫項目后續(xù)處理措施需要出臺
從目前的規(guī)定看，只規(guī)定了對入庫項目清理出庫的清單，但是，政府部門尤其是社會資本最為關(guān)心關(guān)注的，是清理出庫的項目如何處理的問題。
事實上，清理出庫意味著不被確認(rèn)為PPP項目，但是經(jīng)歷了招采等環(huán)節(jié)，社會資本和政府已經(jīng)形成了事實上的合同關(guān)系，公平角度看，必須對這類項目給個明確的說法。從目前的規(guī)定看，較為貼近是對43號文對相應(yīng)的規(guī)定。
參考43號文關(guān)于妥善處理存量債務(wù)的相關(guān)條款規(guī)定，應(yīng)該分類予以合理處理，相關(guān)規(guī)定引用如下：
地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。
對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。
對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。
地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設(shè)；對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
參照以上規(guī)定，財政部應(yīng)該出臺相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定，避免給政府和社會資本帶來法律糾紛。
（三）《通知》責(zé)任落實需要細(xì)化
《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，30日內(nèi)逾期未完成整改或整改不到位將暫停該地區(qū)新項目入庫。
財金[2015]166號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》規(guī)定：未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。
從此看出，相關(guān)的責(zé)任追求僅僅停留在對單位的處理上。事實上，對PPP不規(guī)范操作形成的原因，應(yīng)該劃分政府部門、中介機構(gòu)、社會資本等不同原因，分清單位、個人不同層面，賦予不同的責(zé)任，并規(guī)定責(zé)任追究相關(guān)的程序等。
